补基础设施短板护蓝天绿水青山《关于加快推进城镇环境基础设施建设的指导意见》解读

本刊记者 柯善北

进入新发展阶段，重视环境保护、倡导绿色生态越来越成为各领域、各行业发展的主基调。环境基础设施，是助推生态文明建设、促进人与自然和谐共生、建设美好宜居家园的重要保障，同时也是我国快速城市化背景下基础设施建设的突出短板。

为了推进环境基础设施一体化、智能化、绿色化发展，近日，国家发展改革委、生态环境部、住房城乡建设部、国家卫生健康委联合发布《关于加快推进城镇环境基础设施建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），着力补短板、强弱项，优布局、提品质，全面提高城镇环境基础设施供给质量和运行效率。

环境基础设施短板凸显 管网问题突出

党的十八大以来，中央高度重视生态文明建设，全面加强生态环境保护。“大气十条”“水十条”“土十条”相继出台，《固废法》重新修订，污染防治攻坚战全面打响，保护生态环境的决心之大、力度之强、措施之实前所未有，所取得的成就也是显著的。

据生态环境部的统计数据显示，“十三五”期间，全国地表水质量达到或好于Ⅲ类水体比例上升8.9个百分点，地表水质量劣Ⅴ类水体比例下降6.3个百分点，PM2.5未达标地级及以上城市浓度下降23.1%。同时，我国已建成世界最大规模的超低排放清洁煤电供应体系，光伏、风能装机容量、发电量均居世界首位，全国清洁能源占能源消费的比重达23.4%。

在中央积极推动下，“绿水青山就是金山银山”的理念深入人心，环保事业成就斐然。然而，在我国快速、大规模城市化进程中，环境基础设施建设的欠账仍然较多，成为阻碍环保事业高质量发展的“拦路石”，同时也阻碍了人民群众对美好宜居生活的向往与追求。

在2021年4月启动的第二轮第三批中央生态环保督察中，环境基础设施短板明显、环境基础设施建设滞后问题凸显，污水管网建设滞后、污水处理厂超负荷运行、污泥无害化处置能力不足、黑臭水体排查整治不到位、生活垃圾焚烧设施建设滞后等10类问题最受督察组关注。

以最为突出的管网问题为例，云南省“十二五”期间规划配套的10.17公里污水干管仅完成4.72公里； 2018年至2020年，江西省老城区雨污合流管网改造仅完成总长度的16%，老旧污水管网改造仅完成“十三五”规划目标的56.2%；湖南省长沙市主城区一半排污管网为雨污合流制，株洲主城区雨污混接2761处，湘潭主城区近50公里污水管网存在断头、缺失问题，且有多处管网空白区……

为此，“十四五”规划纲要及《中共中央、国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》等重要文件，均要求实施环境基础设施补短板行动，全面提升环境基础设施水平，构建集污水、垃圾、固废、危废、医废处理处置设施和监测监管能力于一体的环境基础设施体系，形成由城市向建制镇和乡村延伸覆盖的环境基础设施网络。此次《指导意见》出台，正是为了落实上述文件指示精神，加快推进城镇环境基础设施建设，推动减污降碳协同增效，促进生态环境质量持续改善。

2025年县城污水处理率达到95%以上

针对污水、生活垃圾、固体废物、危险废物、医疗废物，《指导意见》提出了2025年城镇环境基础设施建设主要目标，其中污水、生活垃圾、固体废物给出明确数据指标。

在污水处理及资源化利用方面，新增污水处理能力2000万立方米/日，新增和改造污水收集管网8万公里，新建、改建和扩建再生水生产能力不少于1500万立方米/日，县城污水处理率达到95%以上，地级及以上缺水城市污水资源化利用率超过25%，城市污泥无害化处置率达到90%。

在生活垃圾处理方面，生活垃圾分类收运能力达到70万吨/日左右，城镇生活垃圾焚烧处理能力达到80万吨/日左右；城市生活垃圾资源化利用率达到60%左右，城市生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理能力比重达到65%左右。

同时，固体废物处置及综合利用能力显著提升，利用规模不断扩大，新增大宗固体废物综合利用率达到60%

对于最为突出的管网问题，《指导意见》要求推进城镇污水管网全覆盖，同时加大污水管网排查力度，推动老旧管网修复更新。长江干流沿线地级及以上城市基本解决市政污水管网混错接问题，黄河干流沿线城市建成区大力推进管网混错接改造，基本消除污水直排。

随着城市化进程的不断推进，“垃圾围城”问题也越来越严重。与此对应的是，垃圾填埋场超负荷运行、超期服役，生活垃圾焚烧设施建设滞后、负荷不足的现象并存。以河南为例，全省98座现役生活垃圾填埋场中，有60座超负荷运行，占比达到61.2%，垃圾填埋场的平均负荷率高达214%，其中有21座应封场的填埋场仍超期服役；另一方面则是，该省34座现役生活垃圾焚烧发电厂中，有7座运行负荷不足80%，部分负荷仅50%。这些超期服役、超负荷运转的填埋场，存在极大的渗滤液泄露风险，导致治污设施沦为“污染源”。

之所以出现这些问题，一方面是欠账较多、投入不足，另一方面则是缺乏系统性的统筹规划。《指导意见》强调要坚持系统观念，注重系统谋划、统筹推进，适度超前投资建设。突出规划先行，按照绿色低碳、集约高效、循环发展的原则，统筹推进城镇环境基础设施规划布局。发挥环境基础设施协同处置功能，打破跨领域协同处置机制障碍，重点推动市政污泥处置与垃圾焚烧、渗滤液与污水处理、焚烧炉渣与固体废物综合利用、焚烧飞灰与危险废物处置、危险废物与医疗废物处置等有效衔接，提升协同处置效果。

《指导意见》还强调要坚持因地制宜，根据不同地区经济社会发展现状以及环境基础设施建设情况，分类施策，精准发力。以生活垃圾处理为例，《指导意见》提出城市建成区生活垃圾日清运量超过300吨地区加快建设垃圾焚烧处理设施；不具备建设规模化垃圾焚烧处理设施条件的地区，鼓励通过跨区域共建共享方式建设。

激活市场动能 提升建设运营效能

一方面，环境基础设施建设滞后，需要投入大量资金、资源；另一方面，不少设施运行效率低下，甚至成为摆设“晒太阳”。除了加强统筹规划外，还应进一步激发市场动能，提升环境基础设施建设运行的效率。

《指导意见》提出要积极营造规范开放市场环境，健全城镇环境基础设施市场化运行机制，平等对待各类市场主体，营造高效规范、公平竞争、公正开放的市场环境。吸引各类社会资本积极参与建设和运营，鼓励第三方治理模式和体制机制创新，推动第三方治理企业开展专业化污染治理，提升设施运行水平和污染治理效果。重点结合120个县城建设示范地区开展环境综合治理托管服务试点，积极探索区域整体环境托管服务长效运营模式和监管机制。

合理的价格机制，是推动环境保护事业可持续发展的关键一环。《指导意见》强调要健全价格收费制度，对市场化发展比较成熟、通过市场能够调节价费的细分领域，按照市场化方式确定价格和收费标准；对市场化发展不够充分、依靠市场暂时难以充分调节价费的细分领域，兼顾环境基础设施的公益属性，按照覆盖成本、合理收益的原则，完善价格和收费标准；积极推行差别化排污收费，建立收费动态调整机制，确保环境基础设施可持续运营。

相较于城市，农村的环境基础设施建设更为薄弱，运行成本高、运行效率低。以四川为例，2008年至2018年建设的11860套农村生活污水治理设施正常运转率仅占52%，其原因就在于运行电费较高，占总运行成本的50%至70%，远高于城镇污水处理厂的40%至50%。

《指导意见》提出要持续推进县域生活垃圾和污水统筹治理，支持有条件的地方垃圾污水处理设施和服务向农村延伸。

建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。补齐环境基础设施短板，既不能踟蹰不前，也不可急功近利，而是一步一脚印扎扎实实地干，以接续发力、久久为功，让绿水青山造福人民泽被子孙。