地方政府融资平台市场化转型中存在的问题及对策研究

蒋 飞

（重庆渝北城市更新建设有限公司，重庆 401120）

一、引言

随着城乡建设速度的不断加快，地方政府财政资金不足问题逐渐凸显。为了解决此问题，近年来各地方政府通过土地注入和财政拨款等方式，成立具有独立法人的融资平台，如雨后春笋般出现[1]。其基本功能是将政府的资金、资源等进行充分整合，承担政府相关的各类投资项目，是政府解决财务危机和推进经济实体建设的重要抓手和工具，是国有资本的一种体现形式，此类平台也大多以国有企业的形式出现[2]。

随着《新预算法》的出台，国家要求地方政府推行多元化的融资渠道，并且大力推进PPP模式[3]。融资平台和政府之间的经济关系正在逐步剥离，在《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金[2018]23号）文件印发后，以往采用传统融资方式开展融资业务的平台逐渐陷入困境[4]。因此，面对新经济环境，研究地方政府融资平台的市场化转型对策，是保障地方政府融资平台长久发展的重要举措。

二、地方政府融资平台转型的必要性及存在的问题

（一）地方政府融资平台转型的必要性

1.融资平台转型是发展地方经济的需要

随着全国经济的不断发展，振兴地方经济已经成为未来国家发展的基本战略方针。为了保障地方经济能够符合国家经济发展的基本要求，更好地推动地方城市建设，地方政府需要投入大量的资金，进而推动城市的改革发展。因此，地方政府的资金压力便会大增。随着国内税务制度的不断改革，越来越多的地方政府开始出现资金周转不利的局面，资金运转出现问题已经成为普遍现象，无法满足城市基础建设的基本要求[5]。在PPP模式被推出应用后，其缺陷也不断显现，此种管理模式本身存在较多问题，并非各项业务均适合此模式。基于此背景，平台公司开展转型工作非常必要，有利于大幅推动地方产业的快速发展。

2.融资平台转型是自身快速发展的需要

如果能制定出清晰的资金筹集目标，控制债务的规模，将有助于降低偿债的基本风险。在一般情况下，需要优先做好投资项目的预算和规划工作，要有非常明确的方向，随后确定需要筹集资金的数量。但是，个别地方政府却将此种模式倒置，无论项目是否可行，先去筹钱，然后制定实施方案，最终造成大量的资源浪费。在此过程中，地方政府需要继续承担总借款利息的责任，平台公司很容易便可获得大量融资，短期内增加了平台的融资规模，但其运营能力不强，发展动力不足。地方政府融资平台获得资金后并不是拿来自用的，会投入到大量的公共项目中，还款也是使用财政资金[6]。因此，多数融资平台并不是自营，很少有收益较高的产业，政府所投入的资金很难构成稳定的现金流。在脱离政府职能干预后，平台转型的主要目的是加强自身运营能力，而多数融资平台还不能达到经营要求，其中，包含着优质的资产、充足的资金等。

（二）地方政府融资平台转型中存在的问题

1.划清政企财务界限，去政府信息化

随着国家相关政策的收紧以及经济发展压力的不断增加，地方融资平台已经陷入发展困境[7]。从融资平台自身角度出发，如何筹集到雄厚的资金是保持自身未来独立面对市场商业化发展的最大问题。推进创新融资方式，增加自身造血功能，是其转型的根本，也是维持其持续发展的必要措施。融资平台应该在保持和政府分离的前提下，更好地发挥未来在市场中的主体独立地位[8]。另外，也要对以往政府融资过程中的相关经验进行总结，对其优势进行挖掘，在政府财力不足的情况下，主动承建相关公益性的投资项目，体现其自身价值，缓解地方政府的财政压力。

基于以上讨论，平台转型时应做好两个方面的工作：一方面，保证平台健康持续的发展，持续稳定的融资以及服务能力的高质量，实现平台运营过程的市场化，提升平台管理的专业化水平；另一方面，要积极开展平台机构在政府基础设施建设过程中的职能转变，做好职能的衔接工作，充分体现和发挥自身价值。以上两方面工作相辅相成，缺一不可。

2.划清政企界限，转变企业行政化属性

划清融资平台和政府之间的界限是维持企业自身长足发展的基本要求，也是国家对地方政府融资平台进行监管的根本目的，只有这样，才能够维持平台健康稳定的发展。因此，企业转型的重点是划清企业和政府之间的业务边界，防止藕断丝连。划清和政府之间的界限可以从三个方面入手，分别为法律、财务和日常业务管理。但是其中存在问题最大的便是财务管理问题[9]，主要表现在：债务问题的分割是财务管理方面的最棘手问题。在未划清界限之前，融资平台承担着部分政府的融资职能，两者的财务关系错综复杂，在债务方面并未有明确的划分，存在债务分割的不透明问题。对两者应当进行债务的分割，进而从根源上解决债务问题。在债权方面的关系理清，不仅是规范地方政府债权管理的根本方法，也是推进其自身转型的主要手段，同时还可以防止企业风险向财政风险蔓延。

地方政府融资平台转型过程中发展存在误区，国家曾经明文规定，转型过程中避免政府融资智能在融资平台进行干预，现如今，经过多年的发展，实现成功转型的公司屈指可数[10]。从总体情况来看，地方政府融资平台转型过程中主要存在以下几点问题：①违规举债的平台和企业层出不穷；②转型发展的原动力不足，从外部环境和平台自身的发展来看，转型缺乏原动力，外部资金无法正常运转，基础设施建设仍然需要融资平台来实现，平台自身不愿承担任何平台发展的风险，致使企业内部经营动力不足；③内部管理也不健全，融资平台自身并未能够根据发展的要求制定企业的体制机制，而是受地方政府的约束，在管控下实行相应的平台化管理，目前企业法人机制存在的漏洞明显，资产的分配不均匀现象较多，此种现象将会大幅增加平台转型过程中的风险。

三、推动地方政府融资平台转型的对策

融资平台涉及的关键实体主要为主管政府部门、银行等财政金融机构。要想融资平台实现自身的华丽转身，实现自身困境的摆脱，除自身的努力之外，还需要以上两个部门的通力协作。

（一）政府方面

1.中央层面要做好顶层策划

首先，中央在融资平台转型过程中，应该发挥其顶层规划职能。现如今，在转型过程中，各方对平台的理解还是存在认知上的不同，未来推进转型业务的不断发展，中央政府应该从顶层做好平台的转型策划工作，提出转型过程中的相关标准，标准要能够从市场化和可持续两个方面满足平台转型的衡量标准。同时，应该制定平台隐性债务化解的大致时限要求和审核机制，从而为平台的转型打造一种进可攻退可守的局面，有效地督促和引导融资平台快速转型。

2.地方政府要制定战略选择和转型路径

融资平台不仅数量庞大，而且区域差异和类别差异明显。因此，在推进融资平台转型的过程中，要在顶层设计的前提下，充分放权，允许地方政府因地制宜地制定融资平台转型的战略选择和具体方案。这将有助于地方政府根据融资平台的区域分布或资源禀赋按照市场化原则对现有的不同类别融资平台进行整合、清理、撤并重组，在规定期限内达到转型目的。

（二）平台公司自身要推行国有资产管理体制改革

地方政府融资平台公司作为地方国有企业的重要组成部分，其改革方向也要契合我国国有资产管理体制改革的精神，实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，以管资本为主，以资本为纽带，以产权为基础，依法确立市场主体地位，建立健全现代企业制度，实现持续发展。

（三）开发性金融机构在促进融资平台转型过程中要有所作为

改革开放以来，我国政策性金融机构对改善我国基础设施状况起到了重要作用。1994年国家开发银行的成立与筹集三峡大坝建设资金密切相关，我国城市化的进程也离不开国开行助力城市基础设施建设融资的努力。作为开发性金融机构，在推动地方政府融资平台的转型过程中，国开行是大有可为的，需要从助力转型后融资平台公司在新型城镇化下，探索“债权+股权”投融资模式等方面开展相关工作。

（四）分类转型是地方政府融资平台发展的主要路径

从长远角度发展，地方融资平台作为政府推进基础经济建设的重要抓手，至少在短期时间内其存在还是非常有必要的。对于其自身发展应该采用扬长避短的发展模式，而不应该将其取消掉。就目前来看，应该充分发挥其区域和资源优势，围绕其主营业务进行多元化的拓宽，实现政府和企业管理相关的业务分离、使其自身转型为市场的主体，又能够对地方经济整体发展起到试点和示范的效应，从而对社会、国际等资本形式构成吸引力，为地方财政经济的发展起到推动作用。本文对不同类型进行了简要概括，具体如表1。

表1 不同类型转型方式概括

四、结论

推动地方政府融资平台的市场化转型是其自身长远发展的需要，也是帮助地方政府更好地发展经济、完善基础设施建设的需要，是一项利国利民的大事。因此，需要政府、地方融资平台和相关金融机构的共同努力。政府方面要做好顶层策划和战略方案制定，平台自身要尽快推进国资体制改革和国有企业改革，金融机构要在其转型过程中给予大力协助支持，共同推动地方政府融资平台的市场化转型。