国有垄断行业的反垄断适用除外问题研究

刘阳

【摘要】为保障国民经济稳定运行和国家安全，我国存在由国有经济垄断经营的行业，《反垄断法》针对国有垄断行业专门设立了适用除外条款，以确保其合法的经营地位。但需要注意的是，该类适用除外条款是对其“垄断状态”的豁免，而非对“垄断行为”的豁免。现行关于国有垄断行业的适用除外条款在豁免范围、价格机制、补贴机制、收费项目等方面存在漏洞和问题，不利于行业发展，有损消费者利益。文章将针对现行制度存在的问题进行探讨，并提出解决思路。

【关键词】反垄断；国有企业；适用除外

【中图分类号】F038.2

一、国有垄断行业及反垄断适用除外制度现状

（一）国有垄断行业

1.国有垄断行业的含义

国有垄断行业，即国家控制下的垄断行业，具体表现为国有资本在某一个行业具有垄断地位。国有垄断行业形成的原因主要为两种：一种是通过立法或者行政手段，限制非国有资本进入某些行业领域，确保国有资本在该行业保持专营专卖的地位，如烟草、食盐、石油等行业；另一种并非通过限制手段排斥其他经营者进入市场，而是由于国有资本较早地进行开发建设，因此在该领域形成垄断地位，如供水、供电、供气、供热、公共交通等行业。

2.国有垄断行业的特征

（1）国有垄断行业的产品和服务具有公共性和基础性。国有垄断行业所提供的产品及服务与生产生活息息相关，不僅满足了人民群众基本的生活需求，而且为各类经济要素的活动创造了基础条件。

（2）国有垄断行业具有规模经济性。国有垄断行业在向消费者提供商品或服务前，需要投入大量资金建设厂站、管道、网线等基础设施，如果产量较小，很难取得经济效益，但是随着产量增加，前期投入的固定资产可以重复利用，导致平均成本减少。

（3）国有垄断行业与政府联系紧密。由于国有垄断行业的产品或服务具有公共性、关系国家经济命脉，政府给予国有资本优先开发和特许经营的权利，使国有资本成为这些行业的经营主体。同时，政府通过政策导向、行政规制、组织人事等方式对国有资本进行管控，间接保证了国家对于该类行业的控制权。

（二）反垄断法关于国有垄断行业的适用除外

1.我国立法现状

反垄断适用除外是指根据《反垄断法》的规定，允许特定行业领域存在一定程度的垄断状态，反垄断法不对该种情形进行追究和规制。该项制度的经济学基础是垄断对经济发展影响的两面性，即垄断既有限制竞争、阻碍经济发展的一面，也有促进经济发展的作用。如果限制自由竞争和保持适当垄断符合社会整体利益，那么适用除外制度的存在就具有合理性。

目前我国《反垄断法》中规定了四种适用除外情形，分别为国有垄断行业的适用除外、垄断协议的适用除外、知识产权方面的适用除外、农业方面的适用除外。《反垄断法》第七条对国有垄断行业的适用除外条款进行了详细规定。

2.国有垄断行业适用除外的必备要件

根据我国《反垄断法》第七条第一款的规定，国有垄断行业的反垄断法适用除外应当具备四个重要条件：

（1）国有经济占据控制地位。这是对经营者主体的限制，经营者应当是国有经济拥有所有权和控制权的企业，从股权关系上来说，包括国有全资企业、国有控股企业以及国有资本实际控制的企业。

（2）关于国民经济安全的行业和专营专卖行业。这是对经营者营业范围的限制，首先是关系国民经济命脉和国家安全的行业，即对经济社会和战略安全具有重大影响力的行业，如银行、铁路、矿藏、邮电、能源贸易行业等；其次是依法实行专营专卖的行业，即通过立法或行政手段排除其他市场主体进入的行业，如食盐、烟草行业等。

（3）国家对经营者的经营行为依法实施监管和调控。主要包括三个方面：首先是出资人监管，即国资委和上级单位对经营者行使业务指导、绩效考核、战略管理、资产管理等监管职能；其次是行业监管，主要是由政府的行业主管部门通过实施价格规制、准入限制以及产业政策指导等干预经营者的经济行为，属于事前监管；最后是反垄断执法机构的监管，当经营者实施垄断行为时，反垄断执法机构对经营者进行规制和惩戒，属于事后监管。

（4）国家对商品或服务的价格依法实施监管和调控。国家通过价格管控的方式，为经营者设定一个较为合理的利润空间，不断促使经营者降低成本，提质增效，防止其利用垄断地位牟取暴利。

3.国有垄断行业适用除外的必要性

（1）国有垄断行业适用除外符合效率原则。国有垄断行业往往具有规模经济性，前期投资较大且回报周期较长，如果在这些领域中引入私有资本，可能导致基础设施的重复投入，造成资源浪费。

（2）国有垄断行业适用除外有利于防止市场失灵。国有垄断行业向消费者提供的商品为“公共产品”，是民众生产生活和维持社会运转的基本需求，如果在这些行业进行自由竞争，可能会导致经济混乱，影响国民经济的正常发展。

（3）国有垄断行业适用除外有利于实现公平价值。国有垄断行业需要承担较多的社会责任，需要通过抑制自由竞争来实现特殊目标。

（三）国有垄断行业的反垄断法适用性

尽管《反垄断法》规定了国有垄断行业适用除外条款，但该类行业的经营者实施垄断行为依然适用于《反垄断法》，主要原因如下：

一方面从市场角度来讲，国有垄断行业的经营者也是市场主体的一部分，如果将其完全排除在《反垄断法》之外，会破坏各类经济要素公平竞争的市场经济环境，不利于反垄断法的施行。

另一方面从法律规定角度来讲，根据《反垄断法》第七条第二款的规定，《反垄断法》是对国有资本“垄断状态”或“垄断地位”的适用除外，而不是对“垄断行为”的适用除外。法律保护国有垄断行业经营者现有的垄断状态，以及在垄断状态基础上的正常经营行为，然而一旦经营者实施了滥用垄断地位的行为，那么《反垄断法》将会对其垄断行为予以规制。

二、反垄断适用除外存在的问题

（一）豁免范围不明确

《反垄断法》第七条规定较为模糊，导致理解和适用上的困难。

一方面，该条款没有具体明确哪些行业属于适用除外范围。随着社会经济的发展，相关行业门类逐渐变多，如果未对行业范围进行明确，容易导致扩大解释，不利于引入各类市场经济主体促进行业发展。

另一方面，该条款没有对经营活动的具体范围进行详细规定。国有垄断行业既存在不适宜竞争的环节，也存在适合引入竞争机制的环节。对于反垄断的适用除外，需要明确是否仅包括主业本身，或是做扩张解释，同时包括主业周边上下游的业务。

（二）价格机制不合理

在市场经济中，商品服务价格由供需关系决定。然而国有垄断行业的商品服务价格由政府机构规定。目前，国有垄断行业的价格机制仍然存在较大的问题。

首先，价格规定陈旧。部分地区关于国有垄断行业商品服务价格的调价机制运行较慢，不能随着客观条件的变化而及时调整。

其次，各区域价格规定一刀切。国有垄断行业的商品服务价格由各地发改委规定，然而部分行政区域未针对不同地域进行细分，导致整个行政区域执行相同的价格标准。

最后，价格规定脱离营业成本。一方面，部分行业的商品和服务定价较高，经营者利润空间较大、经营压力较小，没有动力节省成本、更新技术，不利于行业进步，同时损害消费者利益。另一方面，存在部分行业定价过低的情况，经营者无法通过主营业务回收成本，导致资金链紧张，一定程度上影響了商品和服务质量，同时也会影响设备的更新和检修，造成安全隐患。

（三）收费项目不规范

由于国家对于国有垄断行业的商品服务价格进行严格管控，部分经营者为了扩大营业利润，便想方设法扩大下游消费者的缴费范围，设立了一些没有政策依据的收费项目。这导致本应低廉便捷的公共产品，附加了繁多的收费名目，也使得本应归属于经营者的成本转嫁至消费者，导致消费者利益受损。

（四）补贴机制不合理

由于价格管控，部分行业的经营收入无法覆盖成本，政府便采取财政补贴的形式对经营者进行补偿，这种补贴制度存在较大的问题。

首先，财政补贴制度容易使经营者产生依赖性。一旦财政补贴不能及时拨付到位，会导致企业的资金链紧张，影响正常生产运行。

其次，财政补贴制度不利于企业降低成本。财政补贴的额度一般以经营者的实际支出额度为基础，即亏多少补多少，经营者没有动力通过降低自身营业成本获得收益。

三、关于现行适用除外制度的改进建议

（一）完善适用除外制度的法律体系

为了明确反垄断法和国有企业之间的关系，有必要结合我国国情对现行法律规定进行完善，出台相关司法解释、行政法规及部门规章，增强除外制度的适用性。

首先，应当明确《反垄断法》第七条的地位和目的，理顺反垄断制度和适用除外制度的基本立场、基本依据和价值基础，避免反垄断执法机构、国有企业、消费者三者关系的混乱，从而引起法律实践和法律研究的争议。

其次，应对关键概念做出进一步解释，如国有企业的定位、专营专卖行业的含义、消费者利益的界定等，进一步重申和细化适用标准，避免对于法条理解的不一致。

最后，应对适用除外的行业范围予以明确。出台相关司法解释、行政法规和部门规章，对符合适用除外条件的行业进行明确规定，并适时进行调整。

（二）区分垄断环节和竞争环节

随着技术进步和市场需求的不断发展，国有垄断行业中的各个业务环节逐渐变得精细化和专业化，完全保持由国有企业垄断经营的状态，不利于提升产品服务质量和促进行业发展。因此需要进一步区分垄断环节和竞争环节，加快竞争环节的市场化。

首先，放宽市场主体限制。在垄断环节，可在确保国有控制地位的前提下，鼓励国有企业推行混合所有制改革，引入非国有资本，吸收先进的技术、理念、人才和管理模式；在竞争环节，逐步减少国有资本的控制权，放宽准入限制条款，使各类经济要素充分参与行业竞争。

其次，细分业务环节。在规模经济效应较强的环节，应当保持国有企业的垄断状态，形成垄断的经营模式；在规模经济性较小的环节，应当放开限制、引入竞争，形成多家经营者竞争的格局，加快推进竞争性环节的市场化。

（三）规范收费制度

我国国有垄断行业向用户收费的模式不一，部分地区存在收费项目较多、标准较高的情况，尚需进一步规范。

首先，建立各类收费项目的公示机制。政府在规范各类收费项目的基础上，需进一步建立信息公示制度，公示收费名目及其价格标准，保障消费者的知情权，畅通监督举报渠道，确保收费机制公开透明，制约国有垄断行业的经营者利用信息不对称而乱收费的行为。

其次，规范经营者的收费行为。经营者需根据政府相关部门的统一要求，自觉遵照执行收费标准，严格按照政府规定的价格销售产品，取消各种形式的不合理费用，不得私自增设收费项目，严禁捆绑收费、强制收费。同时政府监督执法机构也应加大执法力度，清理乱收费行为。

（四）优化价格机制

科学的定价机制应当使成本与价格实现有机结合。

首先，加强成本监审，合理确定国有垄断行业的成本构成，完善价格形成机制，科学确定价格水平，激励经营者提高生产效率、服务质量，降低可控成本。同时，要随着客观条件的变化，及时对价格机制进行调整，防止出现价格滞后的情况。

其次，完善价格听证制度，可考虑建立价格制订委员会，完善价格监管部门、反垄断执法部门、财政部门、国有企业、消费者等多方对话机制，在充分对话中确定各方均能接受的价格政策。

最后，优化财政补贴机制，合理界定政府、企业、用户的权利义务，使经营者提供产品和服务的合理成本主要通过价格得到补偿，逐步降低经营者对财政补贴的依赖性，最终形成顺价机制，使经营者逐步减少对财政补贴的依赖。

主要参考文献：

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