当前巴基斯坦面临的恐怖主义威胁及其应对

张东顺

【内容提要】 巴基斯坦长期面临着较为恶劣的恐怖主义形势，这对其国家安全稳定和经济建设构成了很大的影响。近年来，巴基斯坦政府在打击恐怖主义活动方面态度比较坚决，先后发起多次专项清理行动，取得了显著成效。然而，随着国内外形势的变化，活跃在巴基斯坦的恐怖主义势力也抓紧转变重组，在其组织和活动特点等方面不断演变。巴基斯坦恐怖主义长期存在有着深层次原因，其政府也在多个层面不断更新具有体系性与针对性的应对举措。巴基斯坦政府可以充分利用与“巴塔”停火一个月的契机，推动实现更大规模的政治和解进程。

作为南亚地区第二大国家，巴基斯坦长期以来饱受恐怖主义威胁，一些暴恐势力不时蓄意制造恐怖袭击事件，对巴基斯坦构成了较大影响。与此同时，巴基斯坦作为恐怖主义受害国，也承受着外部关于其庇护恐怖分子的指控压力。(1)Sehar Saleem and Saima Sarwar, “Drivers of Terrorism in Pakistan: An Evidence Through Institutional Prism”, Pakistan Journal of Applied Economics, vol.25, no.2, Winter 2015, p.194.《2020年全球恐怖主义指数报告》显示(2)Global Terrorism Index 2020：Measuring the Impact of Terrorism, Institute for Economics and Peace, 2021, p.2.，尽管阿富汗、巴基斯坦、印度的恐怖主义威胁情况有所改善，但南亚仍是受恐怖主义影响最严重的区域。2020年，南亚地区因恐怖主义活动造成的死亡人数连续第二年超过世界其他地区。巴基斯坦的恐怖主义威胁程度在全球排名虽有所下降，但仍高居第七位，在南亚仅次于阿富汗。研究表明，武装冲突仍然是恐怖主义的主要驱动力，受恐怖主义影响最大的10个国家都至少参与了一场武装冲突。而巴基斯坦可以说一直深受武装冲突的困扰：首先是自巴基斯坦建国以来的印巴冲突，第二是邻国阿富汗常年不断的战争，第三是中东地区的战争。这三个层面的国内外战争助长了恐怖主义活动，对巴基斯坦的国家安全产生重大威胁。多年来，巴基斯坦政府通过采取强力举措，积极打击各种恐怖组织和极端势力，取得了显著的成效。

一、当前巴基斯坦面临的恐怖主义形势

巴基斯坦地处多种冲突相互叠加的战略地区，全球性力量和地区性力量在这里汇集和碰撞。过去近20年，巴基斯坦一直高举国际反恐旗帜，通过采取各种有效措施，积极化解外部和内部的安全风险，为缓和南亚地区的紧张环境、促进该地区和平与发展、稳定国内局势做出了巨大贡献。近些年，巴方更加重视维护国内安全环境，着力发展经济。特别是“中巴经济走廊”建设的稳步推进，大幅增加了巴基斯坦国内就业机会，并一定程度上减少了贫困，为巴注入了强劲的发展动力，使巴政府和民众逐步树立了“一手抓稳定、一手抓发展”的理念。正因如此，虽然恐怖主义威胁仍然存在，但巴总体安全形势逐年向好。(3)李浩：“智库报告：巴基斯坦2019年因恐袭死亡人数减少30%”，2019年12月31日，http:∥www.xinhuanet.com/2019-12/31/c_1125409558.htm，2021年9月13日。数据表明，由于巴政府和军队持续在境内展开反恐行动，恐怖袭击数量和造成的伤亡人数都大为减少。(4)Anam Fatima, “CEPC Security in 2020”, Pakistan Security Report 2020, Pak Institute For Peace Studies (PIPS), January 2021, https:∥www.pakpips.com/, 7 September 2021.

巴基斯坦在迎来难得历史发展良机的同时，仍然面临恐怖主义挑战难以彻底消除的复杂局面。就巴国内恐怖主义威胁而言，自2014年以来，巴基斯坦暴恐事件的发生率一直呈下降趋势。数据显示，与2019年相比，2020年巴基斯坦的恐怖袭击数量减少了36%，在袭击中丧生的人数也下降了38%。(5)Safdar Sial, “Security Landscape of Pakistan in 2020”, Pakistan Security Report 2020, Pak Institute For Peace Studies (PIPS), January 2021, https:∥www.pakpips.com/, 11 September 2021.然而，这些直线下降的数字并不代表巴面临的恐怖主义威胁已经消除。与此同时，巴基斯坦塔利班运动(简称“巴塔”)及其分支机构在开普省部分地区实现重组，其领导层还将其他一些分裂组织纳入麾下，进一步增强了“巴塔”的实力。前联邦直辖部落地区的改革进展缓慢，导致行政、司法、安全和经济改革乏力，这些因素也在加剧巴恐怖主义威胁。2021年以来，巴基斯坦恐怖袭击数量有所上升，且针对中国公民和企业的恐袭事件明显增多，这种形势已经引起中巴双方高层的重视。

图1 巴基斯坦2001年至2019年恐怖事件次数统计图(6)图1由作者根据数据制作而成，数据来源于全球恐怖主义数据库，https:∥www.start.umd.edu/gtd/search/Results.aspx?start_yearonly=2001&end_yearonly=2002&start_year=&start_month=&start_day=&end_year=&end_month=&end_day=&asmSelect0=&country=153&asmSelect1=&dtp2=all&success=yes&casualties_type=b&casualties_max=，2021年11月25日。

二、巴基斯坦主要恐怖组织的分布

尽管巴政府在反恐方面取得了重大成果，但鉴于其境内恐怖组织和极端团伙存量较大，它们仍可能采取各种暴恐行动，威胁巴基斯坦国内安全稳定。经过巴基斯坦政府近年的持续强力打击，境内的恐怖主义活动已经得到有效遏制。结合已往恐怖主义活动的总体情况分析，巴恐怖组织和极端势力活动范围主要集中在“两大方向、两大区域”。

(一)两大方向

第一大方向，是指巴西北方向的开普省，尤其是原联邦直辖部落地区，那里的恐怖组织存量较大。其中，最具代表性的主要有“巴塔”和“基地”组织。这些恐怖组织构成极为复杂，既有本土人员，也有来自周边国家的人员。他们受原教旨主义影响较深，反美仇美情绪强烈，破坏力极大，为达目的往往不择手段。近年，在美西方的煽动下，个别组织反对巴政府、仇视中国的倾向明显抬升。特别是曾经享有高度自治权的原联邦直辖部落地区，由于经济落后，已经变成滋生恐怖主义的温床。2018年，巴中央政府为了强化管理，促进联邦直辖部落地区的稳定与经济发展，将其划归西北部的开普省管辖。这一举措触怒了该地区的既得利益者，导致一些部落人士公然要求脱巴独立，公开支持恐怖组织对抗政府的行动。

第二大方向，主要是指巴西南方向的俾路支省。该省历来是巴基斯坦中央利益与地方利益博弈最为激烈的地区。当地的俾路支人一直保持着很强的民族认同感，长期要求脱巴并建立独立的“俾路支斯坦”，这一诉求具有深厚的民意支持基础。该省的俾路支族人和普什图族人，为了达成独立建国或享有更高区域自治权的目的，曾经多次发起独立运动，造成该省局势长期动荡(7)俾路支人虽然在印巴分治时出于宗教原因加入了巴基斯坦，但一直怀有强烈的民族分离情绪。巴基斯坦建国后至齐亚·哈克将军执政前，俾路支人曾于1948年、1958年、1963—1969年以及1973—1977年四次武力对抗联邦政府，企图实现独立或自治。仅仅在20世纪70年代阿里·布托执政时期，巴政府军和俾路支部落武装的军事冲突就造成了3300名政府军士兵和超过5000名部落武装人员死亡。，为众多恐怖组织的生存和发展提供了有利条件。目前，该省是巴境内恐怖组织存量最多的地区之一，具有代表性的恐怖组织包括“俾路支解放军”“俾路支解放阵线”“俾路支联合军”和“俾路支共和军”等，其中一些组织还得到了印度等境外国家的大力扶持。(8)Zarar Khan, “Pakistan Says It Has Evidence of India Sponsoring Attacks”, November 14th, 2020, https:∥apnews.com/article/pakistan-afghanistan-south-asia-islamabad-india-f2d93afe00c44b48341b2ad296d3b807, 12 September 2021.随着“中巴经济走廊”建设项目在巴俾路支省的展开，该地区恐怖组织已发起对中国公民和企业的袭击，它们在该地区共同构建的反华政治生态雏形已现。

表1 2020年巴基斯坦各省恐怖袭击事件(9)Safdar Sial and Ahmed Ali，“Overview of Security in 2020: Critical Challenges and Recommendations”，Pakistan Security Report 2020， Pak Institute For Peace Studies (PIPS)，January 2021，https:∥www.pakpips.com/，17 September 2021.

(二)两大区域

第一大区域，是指巴西北方向开普省的省会白沙瓦及周边地区。白沙瓦是连接中亚与南亚的交通要塞，位于巴阿边境开伯尔山口东侧，是开普省的政治、经济和文化中心，也是巴西北地区最大的城市，自古就是区域国际贸易交往的必经之地，具有极大的地缘战略价值。阿富汗战争以来，大量从阿外溢的恐怖分子或组织会先抵达白沙瓦，或经转白沙瓦渗透到巴基斯坦的其他地区。因此，白沙瓦及其周边地区自然成为了恐怖袭击事件的高发区。

第二大区域，是指巴西南方向俾路支省的省会奎达及其周边地区。奎达是巴西南地区最大的城市，也是俾路支省的政治、经济和文化中心，紧邻阿富汗边境，是巴阿两国的贸易中心之一。这里与阿富汗塔利班的老巢坎大哈距离较近，受阿富汗恐怖组织的影响较大，因而成为恐怖势力的聚集区。

上述两大方向，特别是分别以白沙瓦和奎达为中心的两大区域，聚集了众多恐怖组织和极端势力，加上地处偏远而位置重要，恐怖主义分子和极端团伙成员往往更愿选择在这里制造骇人听闻的暴恐事件，用以显示其实力和意志，形成更大的影响力。

三、巴基斯坦恐怖组织活动的特点

近年来，巴基斯坦接连发生的暴恐袭击事件表明，暴恐势力正向力量构成更加多元、行动组织更加隐蔽、方法手段更加灵活、活动区域更加广阔的方向转变，进一步增大了恐怖主义威胁的变量。(10)VK Ahluwalia, “Terrorism and Insurgencies: Future Trends and Strategics to Counter”, Centre for Land Warfare Studies, Manekshaw Paper, No.86, 2020, p.10.根据对以往恐怖袭击事件的分析，巴境内的恐怖组织最新活动主要呈现以下特点。

(一)暴恐策略复合化

巴境内的恐怖组织与极端势力，为了应对政府和安全部队的持久性强力打击，正在灵活采取各种新策略。一是更加注重宣传。个别恐怖组织在原联邦直辖部落地区广泛分发恐怖威胁宣传册，刻意宣传其政治抱负和行动成果，从而赢得当地更多民众的同情和支持。二是化整为零。他们从在较长时段内筹划组织一场行动，改变为安排更多的零散人员，不定期地展开多方位袭击。三是心理战策略广泛运用。部分恐怖组织公开宣称，将重点袭击巴安全部队和警察机构，目的是从心理上威慑巴安全部队，动摇巴政府的反恐决心。四是不断提升人员素质。一些恐怖组织已着手招募新生力量，重点把受过高等教育的大学生、研究生列入恐怖组织新生力量的来源。这些新生力量虽然大多未与中东地区和本土其他恐怖组织直接发生联系，却经常接触各类恐怖组织网站，深受网络“圣战”和伊斯兰极端思想宣传的毒害，进而成为一批“独狼式”、受过良好教育的年轻一代恐怖分子。(11)周明、曾向红：《恐怖主义的最新演变及其理论解释》，北京: 中国社会科学文献出版社，2018年，第146-161页。

(二)袭击目标多样化

随着巴政府对已往恐袭目标防护措施的加强，暴恐势力为了达到其政治目的，也在不断更新其袭击目标。一是袭击重点敏感目标。近年来，巴各类恐怖组织有意将一些人群聚集场所作为袭击的目标，包括清真寺、商场、集市、车站等。二是杀害重要军政人员。巴主要恐怖组织为了报复近年来巴政府的强力打压，越来越多地把袭击目标锁定为军队、警察和政府人员，对抗中央政府的意图更加明显。三是破坏关键基础设施。近年来，巴境内的恐怖主义分子越来越多地对公共基础设施进行破坏，其袭击损毁铁路、电信设施、学校、港口、能源设施等行动，已经占到暴恐事件总数的50%以上。四是袭击主要国家驻巴外交机构。近些年，针对外国驻巴使领馆的袭击数量逐年上升。近年来，发生了多起外国驻巴使领馆遇袭事件，这充分表明，外国驻巴外交机构和人员已经被列入巴恐怖组织的袭击清单。

(三)活动地域扩大化

传统的恐怖袭击范围较小，利于巴政府集中力量反恐，因此，暴恐势力开始扩大其活动范围。一是以点带面展开行动。巴恐怖组织和极端势力除了比较集中地在上述“两大方向、两大区域”开展活动之外，还更加重视依托某一地点，相继在其周边区域实施恐怖活动。二是四处流窜实施恐袭。目前，巴恐怖主义分子的活动范围更加不固定，涉及地区更广。他们总是设法避开安保措施严密的地方，转向政府安全监管相对薄弱的区域展开行动。数据显示，2020年发生的暴恐袭击活动几乎涵盖了巴全境。三是深入内地实施袭击。过往暴恐事件的高发地区一般靠近边境，而如今，巴内陆曾经比较安全的地区，包括“中巴经济走廊”沿线各地，正日益受到不断增多的恐怖袭击威胁。这表明，巴各类恐怖组织和极端势力正把活动的触角伸进内地。

(四)组织实施缜密化

恐怖分子组织实施方式越来越缜密。一是暴恐活动更加隐秘。与以往相比，如今许多恐怖组织驻地不定，行动飘忽隐秘，善于同安保力量周旋，往往打一枪换一个地方，让巴反恐力量防不胜防。二是行动编组更加灵活。恐怖主义分子有时是“单兵作战”，有时是三五成群共同行动。他们灵活机动，经常采用小群多路的人员编组模式，伺机而动。三是注重运用高新技术。恐怖主义分子为了加强行动的隐蔽性、提升袭击效果，更加注重将高新技术运用于暴恐活动，比如，远程通讯设备和远距离遥控爆炸装置的运用。同时，恐怖分子运用无人机的频率在迅速上升，恐怖分子也采用新技术提高自制爆炸装置的爆炸威力。(12)Ulrike Franke, “The Caracas Drone Attack Won't Be The Last of Its Kind”, 17 August 2018, https:∥www.theverge.com/2018/8/17/17703570/caracas-drone-attack-venezuela-president-nicolas-maduro, 15 September 2021.目前，使用遥控炸弹进行袭击已经成为最常采用的袭击方式。在2020年发生的暴恐事件中，造成人员伤亡较多的事件都与使用遥控炸弹有关。此外，巴基斯坦一些恐怖组织已经开始使用网络进行人员培训，并运用现代化通信手段对行动进行实时指挥。

四、巴基斯坦遭受恐怖主义威胁的主要原因

长期以来，巴基斯坦面临着严峻的恐怖主义形势，对其国家的安全稳定和社会发展构成巨大的压力。而这种形势也是多方面因素叠加导致的，相互交织的国内外因素加剧了巴基斯坦面临的恐怖主义压力。

(一)政治因素

纵观恐怖主义的发展演变历程，可以发现所有恐怖主义几乎都与政治息息相关，巴基斯坦也不例外，造成巴基斯坦当前面临恐怖主义威胁的政治因素主要包括四种。

第一，民族分裂势力活跃。巴基斯坦境内的民族分裂势力近些年在快速发展壮大，已经对巴国家发展和社会稳定造成重要影响。目前影响较大的主要是位于俾路支省的民族分裂势力。自巴基斯坦独立建国以来，俾路支省的分裂势力为了寻求该省的完全独立，一直在与巴中央政府作斗争。进入新世纪后，俾路支分裂势力发起的恐怖主义活动逐渐增多，恐怖组织开始活跃起来。通过对俾路支分裂组织的分析，可以发现，近些年比较活跃的俾路支省恐怖组织大多成立于2000年以后，其中比较有代表性的事件有：2000年“俾路支解放军”成立；2006年“俾路支共和军”成立；2017年“俾路支联合军”从“俾路支解放军”中独立；2018年俾路支分离主义武装团体联盟(Baloch Raaji Ajoi Sangar)组织成立，它是“俾路支解放军”“俾路支解放阵线”和“俾路支共和军”共同组建的联盟组织。(13)Ashik KC, “Rising Organized Political Violence In Balochistan: A Resurgence Of Baloch Separatism?”, 4 September 2020, https:∥acleddata.com/2020/09/04/rising-organized-political-violence-in-balochistan-a-resurgence-of-baloch-separatism/, 20 September 2021.虽然这些恐怖组织大多成立时间不长，但近些年却给巴基斯坦政府造成了很大安全压力。结合近期巴基斯坦发生的恐怖袭击事件，可以发现，俾路支分裂组织发起的暴恐活动有所增多，且将中国相关人员和设施作为重点袭击目标，显示出一种加速上升的趋势。一是因为他们认为“中巴经济走廊”建设是在掠夺俾路支省的资源，二是为了向巴基斯坦政府施加更大压力，三是为了吸引国际社会的更高关注。

第二，巴政府支持并参与美国主导的反恐战争。当前巴基斯坦所遭遇的恐怖主义挑战与巴政府支持美国主导的反恐战争有很大关系。巴基斯坦对美国发起的反恐战争中为其提供了有力的支援，尤其在军事基地、海空通道、情报分享以及后勤支持等方面。(14)C. Christine Fair, “The Counterterror Coalitions: Cooperation with Pakistan and India”, 2004, https:∥www.rand.org/pubs/monographs/MG141.html, 21 September 2021.在此之前，巴政府为了在阿富汗和印度达到一些战略目标，曾暗中资助了某些宗教极端组织，因此，巴政府突然间参与美国主导的全球反恐战争被这些组织视为背叛和对立，这促使一些极端组织转变为反巴基斯坦政府的武装团体，从此开始发起针对巴基斯坦政府的袭击。这其中就包括臭名昭著的巴基斯坦塔利班组织。(15)C. Christine Fair, “Pakistan in 2011: Ten Years of the ‘War on Terror’”, Asian Survey, Vol.52, No.1, February 2012, pp.100-113.如今，巴基斯坦塔利班组织每年都在巴基斯坦发动多起恐怖袭击事件，已是巴政府面临的头号恐怖主义威胁。

第三，政府治理能力较弱。政府治理能力的强弱对于一个国家的健康发展至关重要，巴基斯坦政府治理能力较弱，突出表现为改革进程慢和执法能力弱。进入新世纪以来，全球化进程飞速发展，几乎各国都在加速融入到全球化进程之中。为了适应新时代的国家治理模式，各国也在采取相应的改革举措，而巴基斯坦政府的改革步伐相对较慢，不能及时跟进形势发展的需要。比如，2018年巴联邦直辖部落地区正式并入开伯尔-普什图省，由于政府的改革进程缓慢，不仅没有达到政府最初所设想的目标，反而导致一系列新问题的产生。(16)Safdar Sial, “Security Landscape of Pakistan in 2020”, Pakistan Security Report 2020, Pak Institute For Peace Studies (PIPS), January 2021, https:∥www.pakpips.com/, 21 September 2021.执法能力与恐怖主义活跃度关系密切，是一种重要的反恐工具，是打击恐怖主义行为的具体实施手段。(17)Robert Chapman et al.(eds.), “Local Law Enforcement Responds to Terrorism: Lessons in Prevention and Preparedness”, April 2002, https:∥www.ojp.gov/ncjrs/virtual-library/abstracts/local-law-enforcement-responds-terrorism-lessons-prevention-and, 21 September 2021.See also David S. Kris, “Law Enforcement as a Counterterrorism Tool”, June 2011,https:∥jnslp.com/wp-content/uploads/2011/06/01_David-Kris.pdf, 21 September 2021.然而，巴基斯坦相关部门的执法能力深受外界质疑。世界公平项目组织的报告《法治指数2020》显示，巴基斯坦相关部门的执法能力相当弱，在该指数2020年所涵盖的128个国家和地区中，巴基斯坦总体的法治分数排名处于第120位。(18)World Justice Project, “Rule of Law Index:2020 Insights”, March 2020,https:∥worldjusticeproject.org/our-work/publications/rule-law-index-reports/wjp-rule-law-index-2020-insights, 21 September 2021.这充分反映出巴政府执法效率的低下，没有起到有效打击犯罪以及为社会提供基本安全保障的作用，更没能在打击恐怖主义活动方面发挥重要作用。

第四，政治腐败问题突出。尽管巴基斯坦政府颁布过《防止腐败法》和《国家问责条例》等多部反腐败法律法规，但巴基斯坦仍存在着较为严重的腐败问题，相关法律并没有有效防止腐败。巴政府的腐败在一定程度上影响了其权威和公信力，加剧了社会不公，激化了阶层矛盾，一些遭遇社会不公且对政府感到失望的民众，尤其生活在底层的群众更易受到挑唆，从而走向极端。世界经济论坛组织发布的《全球竞争力报告2017—2018》显示，巴基斯坦政府存在着严重的腐败问题。巴基斯坦在137个参与竞争力排名的经济体中排名第115位，而在影响商业贸易的16个主要因素中，腐败问题位居第一，是影响巴基斯坦商业贸易的最大障碍。(19)World Economic Forum, “Global Competitiveness Index 2017-2018”, September 2017, http:∥reports.weforum.org/global-competitiveness-index-2017-2018/countryeconomy-profiles/#economy=PAK, 21 September 2021.2021年11月9日，巴基斯坦总理伊姆兰·汗在公开场合表示，腐败的大量存在使得巴基斯坦落后于像孟加拉国这样的国家，他督促政府工作人员要加强个人道德修养，因为一个社会的腐败通常由政府部门领导者开始蔓延开来。(20)“PM Attributes Financial Woes to Moral Decline, Corruption”, 9 November 2021, https:∥tribune.com.pk/story/2328617/social-evil-begins-with-pm-ministers-and-goes-down-to-bottom-imran, 25 November 2021.2018年7月6日，巴基斯坦特别法庭就前总理纳瓦兹·谢里夫及其家族涉嫌腐败案进行缺席审判，判处谢里夫10年监禁。(21)闫洁：“巴基斯坦前总理纳瓦兹·谢里夫获判10年监禁”，2018年7月8日，http:∥www.xinhuanet.com/world/2018-07/08/c_129909044.htm，2021年9月22日。

(二)社会经济因素

社会经济因素对恐怖主义有着直接的催化作用，因为它关系到个人最基本的生存问题，也最容易对人产生影响。巴基斯坦近年来的社会经济状况不容乐观，一定程度上助长了其境内恐怖主义的发展。

第一，经济发展动力不足为恐怖主义蔓延提供土壤。自2008年经济危机以来，巴经济发展速度缓慢，十余年来国内生产总值增长率平均值基本在3%左右，巴基斯坦缺乏用于化解复杂矛盾的坚实物质基础，2020年以来的新冠肺炎疫情更是对巴基斯坦经济造成严重打击，这也加剧了巴基斯坦的内部矛盾。(22)Shahid Javed Burki, et al.(eds.), “Pakistan”, https:∥www.britannica.com/place/Pakistan, 22 September 2021.反过来，经济原因导致的恐怖主义，又成为了巴基斯坦经济健康发展的一大障碍。巴基斯坦接连不断的恐怖袭击事件也令大量外国投资者对其安全环境失去信心，进一步导致巴基斯坦经济发展失去动力，从而陷入恶性循环。外国直接投资通常是衡量一个国家经济发展预期的最直接标准，实际上，在新冠肺炎疫情暴发之前，全球投资者的投资信心已经因全球贸易和投资的不确定性而快速下降，新冠肺炎疫情的暴发更是打击了投资者的热情，这对巴基斯坦来说更是雪上加霜。

第二，贫穷为恐怖组织发展壮大输送人力资源。贫穷与恐怖主义有着千丝万缕的联系，通常被认为是恐怖主义的根源之一。(23)Nicolas Hamelin, et al, “Trigger Factors of Terrorism: Social Marketing Analysis as A Tool For Security Studies—A Moroccan Case Study”, Indian Journal of Engineering and Materials Sciences, Vol.3, No.2, February 2019, pp.223-225.在巴基斯坦，贫穷导致恐怖主义泛滥的现象尤为突出。许多贫穷家庭无法为孩子提供基本的生活和教育资源，通常选择将孩子送到宗教学校，而很多宗教学校以教育的名义向学生传播极端思想，将很多人培养为具有极端思想的暴恐分子。此外，也有相当数量贫困家庭的年轻人因不满现状而直接加入恐怖组织，借此达到改善生活的目的。(24)Khalid Aziz, Swat: Main Causes of the Breakdown of Governance and Rise of Militancy, Regional Institute of Policy Research and Training, 2021, p.23.2014年，巴基斯坦时任财政部长伊沙克·达尔在公布2013—2014年度巴基斯坦经济调查报告时表示，如果2美元的最低日工资被认为是最低工资，那么该国一半以上的人生活在贫困线以下。(25)Dawn, “Over Half of Pakistan Lives Under Poverty Line: Dar”, 3 June 2014, https:∥www.dawn.com/news/1110248#:～:text=ISLAMABAD%3A%20If%20%242%20is%20considered%20to%20be%20the,he%20unveiled%20the%20Pakistan%20Economic%20Survey%20for%202013-14, 25 September 2021.如果说该数据时间较久远的话，可以看一下2019年底新冠肺炎疫情来临前的数据。巴基斯坦著名经济学家帕沙博士声称，巴基斯坦贫困率从2017—2018年度的31.3%上升到2018—2019年度的35%，上升了3.7个百分点。(26)Shahbaz Rana, “In Pakistan, Millions More to Fall Below Poverty Line”, 11 December 2019, https:∥tribune.com.pk/story/2115274/2-millions-fall-poverty-line, 27 September 2021.由于低经济增速和高达两位数的食品通胀率，叠加新冠肺炎疫情影响，巴基斯坦最新的贫困率应该突破了40%。因此，贫穷在某种程度上为巴基斯坦恐怖组织提供着源源不断的人力资源。

第三，失业率高居不下为恐怖组织发展提供动力。近些年，巴基斯坦的失业率总体呈上升趋势，这对巴基斯坦的社会稳定具有很大影响。经济形势恶化使情况变得更糟，尤其对年轻人而言，他们失业以后，为了满足基本的生活需要，很容易被恐怖组织吸引，从而成为恐怖主义的牺牲品。(27)Saeeda Sultana and Syed Khawaja Alqama, “Pakistan: The Critical Battlefield of War on Terrorism”, Pakistan Journal of Social Sciences, Vol.32, No.1, June 2012, pp.49-63.数据显示(见图2)，2008年金融危机以来，巴基斯坦的失业率不断上升，已经从2008年的0.42%上升到2020年的4.65%。(28)Statista, “Pakistan: Unemployment Rate from 1999 to 2020”, July 2021,https:∥www.statista.com/statistics/383735/unemployment-rate-in-pakistan/, 29 September 2021.在过去的12年里，巴基斯坦的失业率增长了10倍，总体来看(尤其是前8年)，该趋势与其恐怖主义发展趋势相互吻合，这进一步解释了其国内近些年不断增多的社会问题和恐怖主义活动。

图2 巴基斯坦1999—2020年失业率

(三)宗教因素

通过对近年来巴基斯坦的恐怖袭击事件进行分析可以看出，相当一部分恐怖袭击是宗教因素导致的。这里的宗教因素比较复杂，部分宗教信众的思想在宗教领袖的引导下可能逐渐发展为宗教极端主义思想，教派间因思想对立也会互相发动恐怖袭击。

首先，宗教极端主义思想的影响。巴基斯坦民众长期受到宗教极端主义的影响，这是导致恐怖主义在巴长期存在的原因之一。产生这种情况的原因有二。一是巴基斯坦的地缘位置因素。阿富汗、印度、伊朗三个邻国都对巴基斯坦国内宗教极端主义有所影响，阿富汗长期存在的大量恐怖组织活动对巴基斯坦有着较深刻的影响；伊朗20世纪伊斯兰革命的成功也对巴基斯坦影响不小；而与印度教的差异更是促使巴政府从建国开始就将宗教视为一种政治工具所利用。二是巴基斯坦内部的宗教教育。越是贫穷的地方越容易受到宗教因素的影响，由于巴贫困人口较多，很多人难以接受正规教育，一些地方宗教领袖和宗教学校就成了他们接受教育的来源。这就使得大量底层群众认识世界的方式很容易受到人为影响。数据显示，相当数量的暴恐分子都受到了宗教领袖和宗教学校的影响。(29)Douglas Johnston et al.(eds), “Strategies for Engaging Conservative Muslims”, Countering Violent Religious Extremism in Pakistan, International Center for Religion and Diplomacy, 2016, pp.6-7.2020年度巴基斯坦安全报告的数据显示，在其全年146起恐怖袭击事件中，95起由宗教极端武装组织实施，约占全年恐怖袭击事件的70%。

其次，宗教派别严重对立。巴基斯坦境内宗教极端恐怖主义事件由来已久，尽管近几年这种袭击事件有所减少，但这种现象一直存在。巴基斯坦宪法规定，巴基斯坦的国教为伊斯兰教，伊斯兰教徒约占全国人口总数的95%，其中绝大部分是逊尼派，什叶派相对较少，两大派别里又有很多的分支派别。此外，还有部分人信仰诸如基督教、印度教等非伊斯兰宗教。因此，巴基斯坦的宗教极端恐怖主义，既有发生在伊斯兰教内部各教派之间的，也有发生于伊斯兰教与非伊斯兰教之间的，情况比较复杂。比较典型的例子是，20世纪八九十年代，伊朗伊斯兰革命成功后，巴基斯坦境内受到伊朗支持的伊斯兰教什叶派与受到沙特阿拉伯支持的逊尼派之间发生冲突，许多观察人士把该冲突称为伊朗和沙特阿拉伯之间的“代理人冲突”。(30)Niloufer Siddiqui, “Sectarian Violence and Intolerance in Pakistan”, 27 May 2015,https:∥www.mei.edu/publications/sectarian-violence-and-intolerance-pakistan, 29 September 2021.在2020年巴基斯坦146起恐怖袭击事件中，有7起恐怖袭击与宗派冲突有关，约占全年恐怖袭击事件的5%。

(四)外部因素

巴基斯坦国内原本存在的大量恐怖组织已令巴政府焦头烂额，然而，随着境内外恐怖组织间联系的增多，加之它们相互勾连，巴基斯坦面临的恐怖主义威胁压力迅速加大。巴基斯坦不仅存在着“基地”组织分支，当前也已有了“伊斯兰国”分支。巴基斯坦部分恐怖组织与境外恐怖组织联系密切，最典型的就是巴基斯坦塔利班，它不仅与“基地”组织有着千丝万缕的联系，近年来甚至宣布效忠“伊斯兰国”。(31)赵衍龙：“巴基斯坦塔利班宣布‘效忠’IS 助建全球哈里发国”，2014年10月5日，https:∥world.huanqiu.com/article/9CaKrnJFDKL，2021年9月29日。巴基斯坦与阿富汗复杂的边境和人员联系使得巴境内恐怖组织与境外恐怖组织在巴阿边界地区联络起来相对较容易，而这一带正成为恐怖组织活跃的地区。活跃在巴阿边境地带的“伊斯兰国呼罗珊分支”，不仅与巴境内恐怖组织建立了广泛的行动联盟网络以获取相关情报信息，还从这些恐怖组织中获得了具有丰富经验的暴恐分子，作为壮大自身实力、确保高质量兵员的稳定补充。(32)Hassan Abbas, “Extremism and Terrorism Trends in Pakistan: Changing Dynamics and New Challenges”, CTC Sentinel, Vol.14, Issue 2, February 2021, pp.44-46.此外，美国与阿富汗塔利班签署和平协议后，在承诺时间前从阿富汗完成了撤军，这也打破了阿富汗境内原本存在的动态平衡，(33)张东顺：“浅析美国与塔利班和平协议的签署”，《南亚研究季刊》，2020年第3期，第103-104页。导致阿富汗境内的恐怖组织重新洗牌。阿富汗塔利班临时政府成立以来，美西方国家对其采取的各种制裁加剧了阿富汗面临的人道主义灾难，很可能令阿富汗再次成为恐怖主义的温床，这也会直接影响到巴基斯坦境内的恐怖主义活动。

外部敌对势力的介入对巴政府的反恐行动构成挑战。众所周知，印巴两国之间作为没有实现过真正彻底的停火，双方也都曾指控对方利用恐怖主义在本国境内制造麻烦。巴基斯坦政府已经多次谴责印度对其境内恐怖主义的资助扶持，而巴政府也提供了充分的证据证明这一点。2015年，巴基斯坦军方公开指责印度主要情报机构煽动巴境内的恐怖主义。(34)王忠会：“巴基斯坦批印度支持巴境内恐怖主义 或加剧紧张”， 2015年5月6日，http:∥www.chinanews.com/gj/2015/05-06/7257339.shtml，2021年10月2日。2020年11月14日，巴基斯坦外交部和三军公共关系部明确表示，有证据表明，印度在巴基斯坦集结重组被巴剿灭的恐怖组织余部，通过提供武器和资助等方式支持其在巴境内发起恐怖活动。(35)丁雪真、王会聪：“有证据！巴基斯坦首公开印度支持巴恐怖主义大量资料，批其蓄意破坏中巴经济走廊”，2020年11月16日，https:∥www.thepaper.cn/newsDetail_forward_10007815，2021年10月2日。根据巴基斯坦和平研究所(PIPS)发布的《2020年度巴基斯坦安全报告》，巴基斯坦2020年共发生125起越境袭击，其中有114起来自印度。(36)Safdar Sial and Ahmed Ali, “Overview of Security in 2020: Critical Challenges and Recommendations”, Pakistan Security Report 2020, Pak Institute For Peace Studies (PIPS), January 2021, https:∥www.pakpips.com/,3 October 2021.

五、巴基斯坦应对恐怖主义威胁所采取的举措

巴基斯坦政府高度重视打击恐怖主义活动，在政治、经济、文化、金融、外交和安全领域多管齐下，采取了诸多行之有效的措施，以确保“中巴经济走廊”建设行稳致远。巴基斯坦内政部长伊贾兹·艾哈迈德·沙阿表示，确保“中巴经济走廊”项目和整体环境的安全是巴政府的头等大事。(37)“Foolproof Security for CPEC Projects Is Utmost Priority: Ijaz Shah”, 26 November 2020, https:∥www.app.com.pk/national/foolproof-security-for-cpec-projects-is-utmost-priority-ijaz-shah/, 3 October 2021.当前，巴基斯坦在有效应对恐怖主义威胁上所取得的成效，得益于其从多个方面采取的切实举措。

(一)在应对区域恐怖主义威胁方面，积极融入区域合作

巴高层已经深刻地认识到，依托区域合作组织，发挥双边和多边协作的作用，是解决地区安全问题的有效途径之一。因此，巴方越来越重视通过倡导建立双边或多边安全对话机制，积极加强与区域内相关国家的合作。2018年5月23日，在伊斯兰堡举行的上海合作组织区域反恐怖机构组织法律专家组会议上，巴外交国务秘书塔米娜表示，巴愿意与所有上海合作组织成员国加强安全合作，致力于消除该地区的恐怖主义威胁。(38)梁桐：“巴基斯坦办上合工作会意义重大”，2018年6月1日，https:∥news.china.com/internationalgd/10000166/20180601/32474002_all.html，2021年10月4日。近年来，巴正以实际行动，积极参与包括“上合”在内的各种区域组织活动，着力解决地区安全问题。

(二)在应对国内恐怖威胁方面，强调重拳连续出击

巴长期面临两大国家安全难题，其一是印度造成的外部威胁，其二是恐怖主义造成的内部威胁。特别是后者，长期困扰和严重影响着巴集中精力应对外部威胁的战略部署。因此，多年来，巴在反恐方面始终贯彻“持久重打”的战略方针。巴在对恐怖组织和极端势力长期保持高压的同时，先后集中精锐的安全部队，于2014年和2017年，先后在全国范围内发起了“利剑”行动和“消除不和”行动，取得了明显成效，体现了巴反恐的坚决态度。(39)“Situation Along Pak-Afghan Border Stable, Measures Placed to Control Mobility: ISPR DG”, 27 August 2021, https:∥www.app.com.pk/national/situation-along-pak-afghan-border-stable-measures-placed-to-control-mobility-ispr-dg/, 5 October 2021.比如，在2014年开始的“利剑”行动中，仅在北瓦济里斯坦部落地区就摧毁了武装分子的992个藏匿点，通过1.9万次基于情报的行动，缴获炸药和简易爆炸装置243吨，缴获大量火箭弹，并捣毁炸弹制造点7500个，击毙非法武装分子约3500名。同时，军方也有490名士兵丧生。2017年开始的“消除不和”行动，完成了7.5894万次基于情报的行动，建立了843个新的边境哨所，消灭了1900名非法武装分子。(40)Kashaf Sohail, “Operation Zarb-E-Azb And Radd-Ul-Fasad: A Decisive Blowback To Terrorists”, 20 April2021, http:∥www.southasia.com.pk/2021/04/20/operation-zarb-e-azb-and-radd-ul-fasad/, 5 October 2021.2020年，巴基斯坦安全部队和执法机构在全国加强了打击暴恐分子的行动力度，相较于2019年消灭的119人，2020年他们在行动中消灭了158人，抓捕了132名可疑恐怖分子。(41)Safdar Sial, “State Response”, Pakistan Security Report 2020, Pak Institute For Peace Studies (PIPS), January 2021, https:∥www.pakpips.com/, 6 October 2021.

(三)在消除恐怖隐患方面，坚持多管齐下多法并用

为了彻底消除恐怖主义隐患，巴正在采取多种方式方法。一是阻断源头，遏制新生。巴正在大力促进恐怖分子聚居区的经济发展，加强警示教育宣传，鼓励年轻人参军入伍，努力从根基上切断恐怖主义的滋生条件。二是完善法律惩治机制。主要体现为健全惩戒法规，设立反恐法院，对罪大恶极的恐怖分子恢复死刑，加快暴恐事件审理结案速度。从2014年底恢复死刑以来，已有超过515人被处以绞刑，其中近90人因被认定为恐怖分子而被处死，这些举措极大震慑了恐怖分子。(42)Betsy Joles, “Years After Pakistan's Terrorism Crackdown, Many With No Terrorist Ties Face Risk Of Execution”, 23 June 2021, https:∥www.washingtonpost.com/world/asia_pacific/pakistan-death-row/2021/06/23/5eb5f7f4-ca10-11eb-afd0-9726f7ec0ba6_story.html, 8 October 2021.三是修建边境围栏，阻滞内外串联。巴于2017年开始修筑巴阿边境围栏，该围栏长达2500千米，耗资5.5亿美元；(43)“Afghan Border Fencing to Help Curb Terrorism: Analysts”, Associated Press of Pakistan, 29 Mar 2017, https:∥www.app.com.pk/national/afghan-border-fencing-to-help-curb-terrorism-analysts/, 9 October 2021.2019年2月，开工修筑巴伊边境围栏。同时，在巴境内一侧，间隔修筑哨所和碉堡。当前，巴阿边境的围栏已经完成了90%，巴伊边境围栏也已经完成50%。(44)“Situation Along Pak-Afghan Border Stable, Measures Placed To Control Mobility: ISPR DG”, 27 Aug 2021, https:∥www.app.com.pk/national/situation-along-pak-afghan-border-stable-measures-placed-to-control-mobility-ispr-dg/, 9 October 2021.修建围栏的目的是观察、监视边境情况，防止恐怖分子自由出入边境。四是切断恐怖组织的资金来源。巴反恐实践表明，遏制恐怖活动最为有效的措施之一就是阻断恐怖组织获得资金支持。(45)Ajit Kumar Singh, “South Asia Intelligence Review”, 24 June 2019, http:∥southasiajournal.net/south-asia-intelligence-review-sair/, 9 October 2021.2019年4月12日，巴基斯坦外交部发布《落实联合国安理会相关金融制裁、旅行和武器禁令的指导纲要》，进一步监督指导联邦和省政府落实联合国安理会对有关个人与组织的制裁，(46)刘婕：“巴基斯坦为落实《国家反恐行动计划》发布有关《指导纲要》 中方：高度赞赏”，2019年4月15日，https:∥world.huanqiu.com/article/9CaKrnKjNp6，2021年10月12日。这是巴政府落实《国家反恐行动计划》所采取的又一有力举措。根据巴基斯坦国家反恐机构2020年度报告，全年有5557个银行账户被封禁，另有2.88亿卢比的资金被冻结。(47)Administration Wing, Administration Report 2020, National Counter Terrorism Authority, 2021, p.17.五是整治宗教学校，推进教育改革。巴政府意识到，为从根本上杜绝恐怖与分裂势力的滋生和发展，必须高度重视青少年的学习教育，果断进行教育改革。目前，已经对一些宗教学校进行了重点整治，通过排查师资、审查教学内容设置等方式方法，防止少年儿童从小受到极端思想和观念的浸染。然而，尽管巴基斯坦《国家反恐行动计划》明确要求政府加大对宗教学校的监管力度，仍有一些宗教学校在教授“极端主义”教义。对此，巴政府通过审查其资金来源等更加严格的措施来加强监管。(48)Bureau of Counterterrorism, “Country Reports on Terrorism 2019: Pakistan”, 24 June 2020, https:∥www.state.gov/reports/country-reports-on-terrorism-2019/pakistan/, 13 October 2021.六是调整完善反恐机制，强化跨部门协作。巴基斯坦相关部门认真总结和汲取了以往反恐行动的经验教训，针对国家和地方反恐机制运行低效、反应迟缓、内部配合不力等不足，(49)Agencies, “Pakistan Enhances Security of CPEC: Army”, 14 August 2020, https:∥theshillongtimes.com/2020/08/15/pak-enhances-security-of-cpec-army/, 12 October 2021.正在采取相应措施，通过调整机构、健全机制等方式，努力提高跨部门之间的合作协作效率。

结 语

经过巴基斯坦政府多年的反恐努力，其境内的恐怖主义活动范围大幅缩小，频率大幅下降。巴政府在不断加大打击力度的同时，恐怖组织也在采取相应的应对策略，最明显的表现就是多个恐怖组织实现了“重组与转型”，针对外国人员与机构，尤其是针对中国的暴恐行为明显增加。新冠肺炎疫情暴发以来，随着巴政府在反恐投入方面有所滞后，巴境内恐怖主义活动显现出卷土重来之势，宗教极端主义行为也有所抬头，这对巴基斯坦反恐行动构成新的挑战。

值得欣慰的是，虽然巴基斯坦面临的恐怖主义依然严峻，但阿富汗变局为地区反恐合作提供了新的契机。2021年11月9日，在阿富汗塔利班临时政府的协调帮助下，巴基斯坦政府已经与“巴塔”达成一个月的停火协议。这对巴基斯坦来说已是一个很好的开端，毕竟“巴塔”可以说是巴政府面临的最大恐怖主义威胁，巴基斯坦每年发生的恐袭事件有将近一半与“巴塔”有关。(50)南博一：“巴基斯坦政府与‘巴塔’达成临时停火协议”，2021年11月9日， https:∥www.thepaper.cn/newsDetail_forward_15294616，2021年11月15日。尽管双方的停火协议没能延续，但可以看出，巴政府正在充分借用阿富汗塔利班的力量协助解决自身面临的恐怖主义威胁，不排除这是美国与阿富汗塔利班签署和平协议对巴基斯坦产生的启发，美国能与阿富汗塔利班协商，巴基斯坦为何不能与“巴塔”达成协议？