我国保障性住房制度改革实践研究

[提 要]

住房问题是各国普遍关注的重要民生问题。我国保障性住房制度是随着我国城镇住房制度改革向纵深推进逐步建立起来的，经历了高度行政化统一管理阶段、市场化改革下城镇保障性住房制度的初探阶段、制度的建立与发展阶段和制度体系的全面深化阶段。目前我国保障性住房制度已基本形成，在社会保障与民生领域发挥了重要的社会兜底作用，但依然面临一些挑战。通过借鉴国外保障性住房制度建设的成功经验，结合我国实际，加快推进我国住房保障和供应体系建设，应从人民的根本利益出发，提供多层次的保障性住房，配套完善的体制机制，完善保障性住房制度建设。

[关键词]保障性住房制度改革;以人民为中心;共同富裕

[作者简介]赵疆：湖南大学马克思主义学院博士研究生。

住房问题是最基本的民生问题，一直受到社会各界的高度关注。

习近平总书记一直高度重视“房住不炒”“住有所居”，致力于通过不断完善保障性住房制度以解决中低收入阶层的住房困难问题。他指出：“加快推进住房保障和供应体系建设，是满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居目标的重要任务，是促进社会公平正义、保证人民群众共享改革发展成果的必然要求。”[习近平.习近平谈治国理政：第1卷[M].北京：外文出版社，2014：192.]在十八届中共中央政治局

第十次集体学习时，习近平总书记强调，“住房市场化改革，总有一部分群众由于劳动技能不适应、就业不充分、收入水平低等原因而面临住房困难，政府必须‘补好位’，为困难群众提供基本住房保障”，“要重点发展公共租赁住房，加快建设廉租住房，加快实施各类棚户区改造。在推进这项工作的过程中，要注意尽力而为和量力而行相结合，努力满足基本住房需求。”[习近平在中共中央政治局第十次集体学习时强调 加快推进住房保障和供应体系建设 不断实现全体人民住有所居的目标[N].人民日报，2013-10-31（01）.]保障性住房又被称作政策性住房，是政府为化解中低收入群体的住房困难问题而提供的具有保障功能的住房。保障性住房制度是政府采取行政手段，满足中低收入群体住房需求的制度之一，其实施主体主要是政府。它是市场方式分配住房之外的一种有益补充，是一个国家社会建设和社会保障体系建设的重要组成部分。从我国推行住房保障体系市场化改革以来，城市房价长期呈现上升态势，超出了部分城镇居民的承受能力。为此，国家大力发展保障性住房，通过限定住房标准与售房价格，实现“住有所居”的政策目标，满足中低收入群体的基本住房需求，从而更好维护社会公平正义。正因为保障性住房制度具有社会功能，因而世界上很多国家都认识到发展保障性住房的重要性。我国保障性住房制度也日趋完善，形成了包括廉租房、经济适用房、两限房、公租房、共有产权房和棚改房等多元化类型在内的保障性住房供给结构;发展了覆盖资金筹集、开发建设、准入退出等涉及住房保障全周期的供给制度;配套政策涉及住房公积金、金融信贷服务与房租补贴等多个领域。

一 我国保障性住房制度的历史沿革

我国保障性住房制度是随着我国城镇住房制度改革向纵深推进逐步建立起来的，大致可以分为三个阶段，也就是市场化改革下城镇保障性住房制度的初探阶段（1978—1997年）;城镇保障性住房制度的建立与发展阶段（1998—2012年）;保障性住房制度改革的全面深化階段（2012年至今）。

（一）市场化改革下城镇保障性住房制度初探阶段

从1978年开始，我国城镇住房制度进入市场化改革探索阶段。福利分房制度逐步退出历史舞台，一些收入较低的家庭不再享受单位完全包揽住房责任的红利，但又无力购买自住房。政府针对这一现象推出了很多措施，主要集中于两个方面。

首先，对保障性住房展开了制度探索。1991年，南京、武汉等城市率先提出了建设保障性商品住房的理念，同时开展了试点。1994年7月，国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》中明确了要建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系。同年，《城镇经济适用住房建设管理办法》发布，文件主要明确了经济适用房的价格组成、监管方式、资金使用和开发建设等内容。1995年，《国家安居工程实施方案》出台，对安居工程的建设目的、基本原则、资金来源与使用、规划建设与出售管理等作出了详细的规定。

其次，住房公积金制度开始建立。住房商品化改革后，住房价格出现了上涨，不同家庭的住房购买能力也明显存在差别。面对公民的住房需求与购买能力之间的矛盾，以及我国居民住房金融产品不足的现状，住房公积金制度应运而生。1991年，上海率先试点了住房公积金制度。1994年出台的《建立住房公积金制度的暂行规定》中明确了要建立住房公积金制度，并对住房公积金如何支付、管理和使用作出了明确规定。由此，我国住房公积金制度正式问世。1996年《关于加强住房公积金管理的意见》则对公积金制度做了进一步的规范。公积金制度是政策性金融制度的典型代表之一，为帮助中低收入家庭购房发挥了重要作用，并一直延续至今。

（二）城镇保障性住房制度建立与发展阶段

尽管1997年爆发的亚洲金融危机对我国经济社会造成了较大冲击，但是我国的保障性住房制度改革仍迎来了新的发展机遇。

自1998年起，面向不同收入家庭的两种住房供应体系逐步形成。为贯彻党的十五大精神，进一步深化城镇住房制度改革，1998年7月颁布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》作出了停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化;建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系;发展住房金融，培育和规范住房交易市场。同时，还提出要改善住房投资结构，着力发展经济适用住房，首次提出了廉租住房的概念，并对廉租住房建设与租金作出了规定。

自2003年起，租购并举的住房市场和保障供应架构基本形成。一是加速推进经济适用住房开发。2003年出台的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》就优化住房供应政策，改善住房供应结构，实现大部分家庭购买或承租普通商品住房等作出了规定，并且指出要加强经济适用住房的建设和管理。以这份文件为依据，2004年我国出台了《经济适用住房管理办法》。

较好地缓解了城镇中低收入家庭住房不足和住房条件较差的问题。二是进一步建立健全城市廉租住房制度。1999年初，建设部（2008年改组为住房和城乡建设部）出台的《城镇廉租住房管理办法》就廉租住房的房源、房租标准、开发与申请程序作出了规定。2000年初出台的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中明确重申了要建立廉租住房供应保障体系。2007年国务院进一步提出了住房保障制度建设的任务与基本架构。三是提倡个人贷款购房，住房市场实施货币化改革。1998年7月，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》明确了要朝着住房分配货币化的方向发展，推进住房金融体系建设，促进住房交易市场建设，并规定要在当年下半年停止住房实物分配，推进住房分配货币化，实施时间和步骤上的具体安排由省级地方政府结合当地具体情况制定。城镇住房制度迎来重大变化。

自2008年起，开始探索住房市场化分配和住房保障双轨运行机制。一是保障性住房建设体系逐步完善，城镇居民居住水平显著提高。《2009—2011年廉租住房保障規划》《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》等政策文件相继出台后，我国住房保障制度建设迎来了新的时代，着力化解住房需求尚未得到有效满足的中低收入群体的租房问题，这是让改革成果惠及全体人民的重要体现。之后，有关部门相继颁布了一系列关于廉租住房和经济适用住房管理方面的具体执行文件。

2008年以后，政府不断强化保障性安居工程建设，建设规模持续扩大，我国住房保障体系的内容也在不断扩充和完善。2009年至2010年的保障性住房以廉租房、经济适用住房与棚户区改造住房等为主。2011年，在原有基础上又新增了公租房和限价商品房等。从整体趋势上看，大力发展公共租赁房是未来保障性安居工程建设的主线。二是中央财政加大支持力度，确保保障性安居工程的顺利实施。为保证保障性住房建设的顺利实施，政府在金融、财政、税费、土地等方面给予政策支持，支持企业债券参与保障房资金筹集，允许保险资金和信托资金作为资金来源，减免城镇土地使用税、印花税、营业税、房产税，保障房建设用地单列，在土地供应政策上，注重量化责任。

综合来看，这一时期我国城镇保障性住房制度体系加速形成。经济社会较快发展、房地产市场不断发展、保障性住房供需状况的演变，使得保障性住房制度备受社会各界关注，制度本身也始终处于调整完善之中。

（三）保障性住房制度改革全面深化阶段

2012年，党的十八大报告中明确指出：“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。”[胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2012-11-18（02）.]基于这一总体逻辑，党的十八大以来，各级政府采取严格措施积极调控房价，不断引导住房回归居住功能，房价过快增长的趋势得到明显遏制。保障性住房建设也愈加受到重视，“租售补改”的保障性住房供给体系基本形成。

首先，建立起多层次住房保障供应体系。“十二五”期间，我国发展了体现中国特色的“租售补改”并存的保障性住房供应模式，将以往仅涵盖廉租房和经济适用房等少量构成的单一保障性住房供给模式转向了多层次性的供给模式。2012年制定实施的《公共租赁住房管理办法》，提出全面推进服务城市“夹心层”群体的公共租赁房建设，大力促进公租房与廉租房的融合发展。2013年2月，国务院召开常务会议，推出了“新国五条”调控政策，建立健全了稳定房价工作的考核问责制度，明确规定要确保保障性住房用地。

其次，培育住房租赁市场逐渐引起重视。2015年，住建部制定了《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》，目的是应对住房租赁市场中存在的供应主体相对不足等问题。同年底召开的中央经济工作会议第一次明确了把建立“租购并举”的住房制度作为主要发展方向。

在系统的改革和完善措施实施之后，我国已经初步建立起多层次的住房保障体系。低保户等城镇最低收入群体如果存在住房困难，可以通过租赁低租金的廉租房获得保障;低收入群体如果基本住房需求还未得到满足，可以购买经济适用房;中低收入群体则可以购买限价商品房。同时，我国还发展了公共租赁房，针对全部中低收入群体。对居住环境急需改善的居民进行棚户区改造，基本实现了对各种中低收入群体和住房环境较差居民的全覆盖。党的十八以来，我国保障性住房建设已经形成了政府组织与主导、鼓励市场运作的供应制度体系和以住房困难身份决定的保障性住房分配制度，保障性住房制度体系改革取得了全面进步。

二 我国保障性住房制度改革的成就和困境

我国保障性住房制度的发展完善是我们党坚持执政为民、坚持底线思维在住房领域的集中体现。经过几十年艰辛探索，目前我国已经形成了包括廉租房、公租房、经济适用房、两限房等在内的较为完备的保障性住房制度体系，在社会保障与民生领域发挥了重要兜底作用。同时，还应该看到，由于起步较晚、发展时间较短，我国保障性住房制度仍存在诸多不足与亟须改进之处。

（一）我国保障性住房制度改革取得的成就

我国保障性住房制度自推行以来，取得了很多的成绩，总结起来主要包括如下几个方面：

首先，保障性住房制度体系基本形成。如前所述，经过多年探索，我国针对中低收入住房困难群体，形成了以廉租房、公租房、限价房、经济适用房等类型为主要构成的保障性住房供给体系。同时，涉及保障性住房的土地使用制度、住房供应制度、住房公积金制度、住房金融税收制度、房地产交易和权属登记制度等均已建立。并且，无论是制度本身还是围绕制度的相关政策法规体系都在不断完善之中。例如，“十四五”规划就重点针对保障性住房领域，提出要有效增加保障性住房供给，完善住房保障基础性制度和支持政策。当前，住房问题突出表现为新市民群体的住房困难，这一问题日益受到各级政府的重视，支持人口净流入的大城市新建、改建保障性租赁住房及其配套基础设施的一系列制度也相继推出。

其次，保障性住房制度落实效率有效提升。近年来，我国建设了大量的保障性住房。公开数据显示，“十一五”期间，我国通过各类保障性住房建设，解决了1140万户城镇低收入家庭和360万户中低收入家庭住房困难问题。[参见：董山峰.安居工程安民心——“十一五”期间我国为城镇低收入家庭提供住房保障纪实[N].光明日报，2011-01-07（01）.]“十二五”期间，全国城镇保障性安居工程建设提速，2011—2015年9月底，累计开工3920万套，基本建成2695万套，保障性住房覆盖面明显扩大。[参见：林兆木.十二五”时期我国发展取得重大成就[N].光明日报，2015-11-16（03）.]“十三五”期间，我国建成了世界规模最大的住房保障体系，全国棚改累计开工超过2300万套，超额完成2000万套棚改目标任务，帮助5000多万居民改善了住房条件。截至2019年，全国已有3800万困难群众住进了公租房，累计近2200万困难群众领取了租赁补贴。[参见：王蒙徽.住房和城乡建设事业发展成就显著[N].人民日报，2020-10-23（09）.]众多数据表明，保障性住房在解决城镇中低收入家庭的住房问题上切实有效地发挥了作用，改善了这些家庭的住房条件。

再次，保障性住房的公共属性不断彰显。我国保障性住房制度建设的初衷，就是为了满足中低收入家庭的住房需求，让那些劳动能力有限、经济收入较低、居住条件较差的公民都能够得到居住权的保障。在坚持以商品房作为我国住房市场主要供给方式的同时，党和政府始终密切关注弱势群体的住房利益，积极推动保障性住房制度的完善与落实落地。这一方面，有效地运用了政府手段，促使社会资源能够流向最为需要的人群，提升了资源配置的社会效益;另一方面，有利于促进社会公平正义，体现了社会主义国家的本质要求，与共同富裕这一伟大目标内在逻辑一致。

（二）我国保障性住房制度改革面临的困境

改革开放以来，我国保障性住房制度在探索中不断完善，制度改革取得了很多成就，但也面临不少问题，存在一些亟须改进的地方。

首先，保障性住房供應体系与可持续发展的要求之间存在差距。保障性住房具备保障性，也就是说对于保障对象而言是可负担的。而长期维持这种可负担性，必然要以适度的成本控制为前提。完全依靠政府

全权负责整个保障性住房的生命周期，从各个角度来看都并非最优选择。在保障性住房供给与管理上，政府在具体建设过程中充当绝对的出资主体，资本市场起到的作用十分有限，保险、风投、社会机构直接参与较少，社会融资困难。政府以一己之力承担了地价上的价格落差，还支付了高昂的保障性住房建设费用，这就导致一些地方政府为保障性住房建设承担了较为严重的财政压力，同时也不利于保障性住房提升建设质量。市场主体或者社会机构之所以参与积极性不高，与地价高昂、利润空间较小、资金需求较大而回笼周期较长等有着密切关系，因而难以有效调动民间资本积极参与。以金融政策为例，目前政府和商业性金融机构没有就保障性住房资金供给形成统一认识。现有的财政金融政策对于社会机构参与保障性住房建设的激励作用非常有限。仅仅依靠上级转移支付与本级财政，而不去探索更好的融资方式和激励方式，不利于保障性住房制度的持续发展。针对这一普遍性难题，一些国家在保障性住房的建设上进行了金融政策创新，针对各种需求，给予保障性住房的供给主体或对象多种金融政策支持。如，日本建立了较为完善的住房优惠政策，以低息贷款支持资本集团参与民间住宅建设;在不动产所得税和固定资产税上给予住宅用地税收减免，激励私人参与建设和自购住房;鼓励民间团体积极参与，向社会筹集资金;组织公团开发住宅等。

其次，保障性住房品质与保障对象的需求之间存在一定差距。进入新时代，社会主要矛盾发生了深刻变化。人民群众对住房品质的要求不断提高，保障性住房也应适当考虑困难群体对美好居住品质的需要。从实际情况来看，当前全国各地保障性住房的选址、设计、建设等均缺乏统一的标准，就算有地方性标准也并不全面，且多年没有进行修正，已经不符合经济社会发展和当下人民生活水平提高的现状。这就导致保障性住房在整体上与商品房的品质有较大差距。一些保障性住房公共服务配套较差，地理位置偏远，基础设施建设严重滞后，宜居性较差。如今各地出现了棚户区改造后回迁小区沦为“楼房棚户区”的新情况，一些保障性住房甚至出现安全隐患，成为当前城市基层治理的痛点。在保障性住房供应体系内部，各种类别保障性住房的建设质量也存在差别。而在地区之间，一些地区的建设标准较高，另一些地区则不然。甚至一些开发建设单位认为保障性住房对质量和设计要求不高，兼且缺乏相应的监管机制，因而从设计阶段就没有倾注足够的心思，在建设阶段也没有精工细作的意识。整体来看，当前保障性住房品质与当前社会空间的融合趋势、举家迁移的城市化模式、公共服务均等化的要求还存在不相适应的情况，相关制度体系亟须进一步完善。

第三，保障性住房配套政策与长效管理的要求之间存在差距。保障性住房制度的科学化要求必须规划一系列配套制度与政策，使保障性住房能够在其整个生命周期都得到有效管理。保障性住房生命周期可以划分为前期开发与后期维护管理两个阶段。保障性住房前期开发阶段中存在的问题前文已有论述，而在后期维护管理阶段，保障性住房的精准分配、管理维护、合理退出等问题还需要更为完善的制度作为依托。以公租房为例，如今公租房分配后出现的欠租、转租现象时有发生。面对这些现象，一些地方政府出于维稳的考虑，并没有严格执行退出程序。民政、公安等部门也没有充分参与到公租房有序退出工作之中。由于收取租金困难，导致物业日常维护管理的质量也不高，降低了居民的居住体验，并形成了恶性循环。一些受保障家庭对于公共基础设施也缺乏爱护之心，如公共场所养犬、无序停车、违规占用公共用地等问题十分常见，导致公共设施维护困难、成本较高。对于地方政府而言，也一定程度上存在建成即任务结束的观念，对于后期管理维护没有认真落实。为了使保障性住房制度有序运行，德国联邦住宅法针对公共保障性住房的享有主体、租金与面积等方面制定了较为完善的规范，其中一些合理成分值得我国借鉴。

三 新时代我国保障性住房制度改革的路径选择

我国仍然是世界上最大的发展中国家，人口众多，城乡结构二元化，城镇化仍在快速推进，这些基本国情使得人口仍在大规模向城市流动，城市尤其是主要城市住房短期内仍会出现供需不对等的情况，由此引发的主要城市房价不断升高会进一步加大住房保障的压力。因此，我国必须进一步全面深化保障性住房制度改革，具体可考虑从以下三个方面着手。

（一）政府承担主要责任，同时要从直接干预为主转向间接适当干预为主

政府是保障性住房建设的责任主体。马克思主义政治经济学认为，政府与市场的关系是有机的“共生关系”。恩格斯曾阐述资本主义制度下的市场功能及市场缺陷问题，并对共产主义社会政府与市场的作用提出了构想。[参见：段莉群.恩格斯住宅观与我国住房政策理念设计[M].北京：科学出版社2019：118.]住房是一种技术性极强的商品，市场经济虽然可以配置住房资源，但是如果过多地强调市场为主，就会把绝大多数中低收入群体排除在购买范围之外。单纯基于市场机制来实现所有国民住有所居并不可取，政府的主导和主体作用必须得以彰显。政府对国民基本住房权利保障负有直接责任，不论政府的参与是直接的还是间接的。

“为了保证住房市场稳定持续运行，协调好市场和政府之间的分工至关重要，只有政府和市场各司其职，才能在满足资金需要、谁拥有话语主导权等方面达成一致。”[金双华，于征莆.政府住房保障政策国际经验及借鉴[J].地方财政研究，2021（6）：97.]一些国家成立了专门的政府部门负责直接投资公有住房，由社会性的、非营利性的专业组织负责建设管理。地方政府向这些组织提供低息或免息贷款;一些国家的政府每年建设大量的公共住房，提供给被住房问题困扰的公民;一些国家采取财政拨款和提供贷款等方式，加强公营住房建设。即使是在英国、美国等自由市场发达的国家，也实行了低价住房等政府干预措施。西方国家的实践也说明，虽然西方认同以市场自由竞争来配置住房，但仍不同程度地进行了政府干预。换言之，政府作为宏观调控者，要兼顾公平和效率，维护住房供给上的社会公平。因此，从已有国际经验和社会主义国家的根本属性来看，政府必然是保障性住房的绝对供给主体。

政府应以间接干预为主，减少直接干预。通过市场化运作来解决我国中低收入群体的住房问题已经被实践证明是不可行的了，因而政府必须承担起宏观调控的责任，通过建设保障性住房或者实施价格规制等手段，解决中低收入群体住房难题。改革开放四十多年来，市场观念已经

深入人心。住房制度要允许发挥市场的配置作用，但是针对市场配置失灵导致的社会不公等问题，政府在推行商品化住宅的同时，也要保障中低收入者的居住权，使他们能够享受到安全的住房条件，维护社会的公平正义。现阶段我国住房市场已步入存量时代，新增供应的空间逐步收缩，保障房的供应不宜再以集中新建为主，而应借鉴美国、德国等发达国家的经验，采取多元化手段盘活存量资源。这意味着，政府对保障性住房的直接干预逐渐转为间接的适当干预，通过推行货币保障的方式来实现保障目的。中央政府应当在解决住房问题的过程中承担政策制定和提供财力支持的责任，地方政府应当承担落实政策、提供财力支持与管理维护的责任，自上而下形成制度合力，不断完善保障性住房制度体系。

（二）从人民的根本利益出发，提供多层次的保障性住房

以人民为中心是习近平新时代中国特色社会主义思想的精髓，也是我国住房制度的价值所指和政策初衷，这就使得我国住房制度必须保障全体中国人民的利益，有效提升人民群众的生活幸福感。在资本主义私有制条件下，住房制度建立在以资本增殖为逻辑的运行机制下，国外采取住房信贷、次级房贷等手段解决住房问题，用未来的收入来满足现在的住房需求，其根本目的是最大限度地获取剩余价值，是利用住房的社会属性来满足经济属性的实现。当经济发展增速低于预期时，这种运行机制必然导致金融危机的出现。资本主义社会解决住房问题的动机不是着眼于维护低收入人群的生存权利，而是为了实现整个社会的资本增殖，是为了资产阶级更大限度地获取利润。马克思主义民生观认为，人的生存和发展需要依靠基本的物质资料来满足，生产生活所必备的物质资料是人类社会存在和发展的第一需要。

我国作为以公有制为主体的社会主义国家，应当吸取西方发达国家解决住房问题的教训，看清其解决住房问题的政策本质，从人民群众的根本利益出发，以满足人民群众的基本需求及不断改善人民群众的居住条件为住房政策的出发点和落脚点，妥善解决住房问题。同时，也应当充分借鉴国外在保障性住房制度推行上的成功经验。

比如，在住房建设和分配上，新加坡选择了政府分配和市场化运行相结合的方式，通过“组屋”政策和“居者有其屋”政策，政府出台关于投资建设住房的长期规划，实行住房公积金制度，为中低收入阶层投资建设住房，中低收入阶层可以付费使用，高收入阶层则大多自购住房。通过这种方式，政府稳稳地把握了住房市场的主导权，也有效解决了大多数国民的住房问题。再如，世界上的各个国家都会结合国民的收入状况和实际支付能力，有针对性地实施各种保障政策。对比各国公租房保障标准，在兼顾公平与效率的原则下，对不同保障对象的保障程度存在合理差异，并采取了有差别的保障标准，根据保障对象的情况精准施策。各国普遍实施的是让高收入家庭从市场中购买商品住房;针对中等收入家庭，政府要么提供公共住房，要么向开发商发放补贴或对购买者予以资助;低收入者则可通过廉租房来维护居住权。

差异化住房政策满足了不同收入群体的不同需要，丰富了保障性住房供给体系，精准施策成为一些国家保障性住房政策效果较佳的重要原因。因此，我国保障性住房制度也应考虑不同的被保障对象的具体情况，实行多层次保障，确保与保障对象的支付能力相匹配。在价值出发点上，保障性住房首先要保障的是最低收入家庭，然后再向更高层次家庭推进，体现出从低到高的层次性。而从市场配置的角度来说，市场首先会为高收入家庭配置住房，然后向更低层级扩展，具有从高到低的层次性。两者会在某一个环节上产生交集。很多国家的保障性住房制度都受这种观念的影响，在满足居民的最基本需求后，按照经济社会发展的程度来提升满足程度，最后才是满足人们对私有住房的增值意愿。要按照居民收入与支出能力的差异，设置相应的衡量指标，把所有家庭按收入水平划分为多个层级。同时，制定科学的分层计划，有条不紊地解决中低收入阶层的住房问题。针对不同需求的群体，制订保障性住房供给计划，从住房的面积、价格、位置等多方面分层提供功能設计更为科学合理的保障性住房，以适应不同群体的不同住房需求，并顺应时代发展要求不断适当提高保障水平。

（三）保障性住房生命周期较长，应当配套完善的体制机制支持

保障性住房生命周期并非建成或首次分配后就已完成，还涉及多元的利益主体和复杂的利益关系。为此，应当既重视建设环节，又强化后期管理。这就离不开有力的法规政策作保障。国外住房保障实施得较好的国家，都比较重视法制建设，制定了完善的法律法规体系，从顶层设计的高度为保障性住房制度的推行奠定了良好基础。如，美国的《住房法》、日本的《公营住宅法》，都是从国家层面出台的重要法律，为规范保障性住房建设、分配与管理各个环节提供了依据。当前，我国保障性住房分配中不公平的现象一定程度上是由于政策法规的不完善造成的。健全有效的社会保障制度是我国保障性住房高质量发展的必要条件。我国针对住房保障和房地产领域的法律规范还有很大的改进空间。社会各界对政府政策有着很强的敏感性，政府调控也可能出现效率流失的问题。針对这种情况，吸收国外经验，在房地产业与住房保障制度方面，要高度重视立法，健全法律体系，对包括保障对象、保障标准、保障水平、保障资金和保障管理等方方面面的内容给出细致规定，加大对该领域违法违规行为的打击力度。中央政府要作为主导力量，加快完善中央层面有关住房保障的各种法律法规。同时，还要重视上位法的权威性。各地各部门在根据本地实际制定地方性实施细则时，要注意防止与中央政策不一致的情况出现，按照统一的法规指导保障性住房建设，使地方住房保障细则既具有合法性，又体现针对性。

在保障性住房后期管理、退出程序的执行上，更要注重落实法治化要求。保障性住房具有公共产品的社会效益，不应把物业服务置于可有可无的位置。

物业服务的品质要达到怎样的程度要由产权所有者和物业公司签订合约，规范双方权利义务，绝不能让物业服务的低水平影响保障性住房的形象，影响保障性住房的长期维护。在退出机制上，要严格执行法定的退出标准与退出程序，加强多部门的配合，体现政策的公平性，让制度惠及真正需要的人。

纵观我国保障性住房制度的发展历程，总体上住房已经由福利产品走向市场化的商品阶段，同时各类主体在住房产品的提供中承担的角色也在不断发生变化。但无论改革推进到何时，我们都必须把它置于社会主义现代化建设的整体框架中去考虑。从国际相关实践来看，各国的制度建设均经历了一段很长的过程。在工业化和城市化发展的各个阶段，保障对象的需求不尽相同，而且各个时期政府的执政理念和财政实力也有所差异。按照马克思的观点，人的需求发展体现出历史性，需求的具体表现形式受历史时期和社会条件的深刻影响。当前我们已经步入新时代，住房问题的具体表现和解决措施也会随势而变，保障性住房制度面临的外部环境与需求都与过去有所不同。住房保障要“做大蛋糕”，更要“分好蛋糕”，始终坚持从满足人民对美好生活的向往出发，始终坚持以人民为中心，通过系统的住房制度、政策增强人民的获得感、幸福感和安全感。在住房保障的政策制定和实践中，我们要客观认识实际，科学施策，让保障性住房制度的民生保障作用进一步彰显。

A Research on the Practice of Indemnificatory Housing System Reformation

ZHAO Jiang

Abstract：Housing is an important livelihood issue of common concern to all countries.China's indemnificatory housing system is gradually established with the in-depth promotion of China's urban housing system reform.It has experienced the stage of highly administrative unified management，the preliminary stage of urban indemnificatory housing system under market-oriented reform，the stage of establishment and development of the system and the further deepening stage of the system.At present，China's affordable housing system has basically taken shape and has played an important role in the field of social security and people's livelihood，but it still faces some challenges.By learning from the successful experience of foreign indemnificatory housing system construction and combined with China's reality，we should speed up the construction of China's housing security and supply system，provide multi-level indemnificatory housing from the fundamental interests of the people，complete supporting systems and mechanisms，and improve the construction of indemnificatory housing system.

Key words：Reform of affordable housing system;People-centered;Common prosperity

About the author：ZHAO Jiang，PhD candidate of Marxism School of Hunan University.