放管服背景下高校科研经费预算绩效管理探析

王芳

摘 要：放管服改革背景下，高校科研经费预算管理也需进行绩效管理的进一步探索。文章分析了现行科研预算绩效管理存在的五点问题，并提出相应解决对策，设计了绩效评价指标体系，以期对科研绩效管理起到一定的借鉴作用。

关键词：高校 放管服 科研经费 预算绩效管理

中图分类号：F230  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2022）04-105-03

一、背景

“放管服”改革在2015年首次提出后，李克强总理在2020年政府工作报告中又提出将“放管服”改革纵深推进。高等学校作为我国科技发展的重要平台，其科研经费管理方式对科研项目经费的使用效率至关重要。现行的科研经费管理办法规定需要严格按预算执行，经费报销过程约束性强，束缚了科研人员的创新活力。这种种现象实际是“放管服”改革纵深推进不到位的表现。而最新出台的国家自然基金管理办法（财教〔2021〕177号）和国家社科基金管理办法（财教〔2021〕237号）均规定，项目资金按预算管理方式分成预算制和包干制。这是基金管理办法首次明确提出预算采用包干制管理，既是对“放管服”改革的纵深推进政策落实的具体体现，又是对传统经费预算管理办法的突破和创新探索。

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出全面实施绩效管理。财政部最近发布修订后的《事业单位财务规则》（财政部令第108号）中明确提出，事业单位应当全面加强预算绩效管理。预算绩效管理是以实现绩效目标为导向的预算管理。高校科研项目围绕研究课题开展，强调达到的研究目标和效果，所以对高校科研经费实施预算绩效管理有足够的理论基础。

预算绩效管理目前尚未有统一定义，针对不同的实施主体，计划、预算、考评的内容及标准不尽相同。其共同点都是以支出结果为导向，通过适度分权强调主体责任和效率，做到权责统一，改善资金分配效果，提高资金使用效益。

高效科研项目实施预算绩效管理需要转变申报及编制预算控制思路，注重目标管理，突出最终效果，减轻科研人员报销负担，但最终绩效结果由项目负责人负责。科研经费预算制定及执行过程需要与绩效评价相融合，最终才能客观公正地评价资金使用效率。

预算绩效管理给予项目负责人更大的人员、资金自主支配权，可以按照科研活动规律自主规划支出进度及内容，更能激发科研人员创新活力。与此同时，还需要采取抽查审计、编制决算报告等方式来防范绩效管理风险。

二、高校科研经费实施预算绩效管理存在的问题

（一）预算绩效管理体系及制度建设不完善

高校现有的机构设置基本还是适应传统的预算管理办法，没有专门的预算绩效管理部门，大都由财务部门的预算管理科负责，缺乏预算管理专职人员，致使管理层级混乱、效率低下。高校科研预算绩效管理体制应由科研经费主管部门牵头，财务部门、各学院及职能部门深度配合互动，形成有效的激励及约束机制。现实情况是财务部门对预算绩效管理系统知识掌握更全面，倒逼执行绩效管理，缺乏顶层设计，严重影响了预算绩效管理执行质量。

在国家层面，财政部出台了《事业单位财务规则》;在地方层面，天津市财政局印发了《天津市市级预算绩效运行监控管理暂行办法》（津财绩效〔2020〕11号），相关制度从整体层面对推进预算绩效管理工作有指导意义，但具体高校科研经费管理办法需要各项目承担单位制定，没有统一的执行标准。高校制定的科研预算绩效管理体系建设流于形式，没有将经费预算绩效评价结果与项目负责人的经济责任挂钩，导致其对绩效管理的重视程度不够。

（二）预算绩效管理理念不足

現阶段高校预算绩效管理大部分针对日常财政经费拨款，多数高校职能部门依旧习惯于传统的预算拨款模式，科研人员大部分是普通教师，对预算绩效管理模式认知程度普遍不高。大部分教师认为预算编制属于财务部门专职工作，在制定项目预算时凭经验估计，缺乏对预算绩效管理常识及重要性的认知。

有些由于科研项目预算绩效管理制度制定及执行不到位，没有达到预设效果，导致项目组成员对预算绩效管理缺乏严肃性，认为绩效管理只是形式上的打分，设定的预算目标实现与否并不影响项目拨款及后续执行，这样的结果也反过来影响预算绩效管理推行的积极性和效果，最终降低了资金使用效率。

（三）预算绩效评价机制和指标体系不健全

科研项目从立项到结题的时间通常为几年（如国家自然基金青年基金的执行期是3年，面上项目是4年，重点项目是5年），而且有些科研经费拨付滞后，大大挤压了项目实施周期。科研活动从经费投入到出成果及科技成果转化需要较长时间，其经济及社会效益显现更加延后。现行的预算绩效评价机制只针对项目实施期间，没有对实施期后的评价机制，不符合科研活动发展完整规律。

科研项目预算绩效目标设置缺乏前瞻性，只考虑本项目实施结果，与项目承接单位及行业战略目标相脱节。

科研绩效评价指标体系是对项目组为实现其确定的绩效目标的实现程度，以及为实现这一目标预算执行情况的一系列综合性评估。整个预算绩效管理工作在高校的实施还处于初步探索阶段，行业可供参考的经验较少，相关专业人士还处于培养阶段，对科研项目管理实施绩效评价在指标体系设计时普遍缺乏科学性。绩效指标体系作为绩效评价的关键设计，会对科研项目研究及进程起到导向作用，重要性不言而喻。绩效指标体系设计存有以下问题：预算绩效指标体系设计不完善，评价结果与实际不贴合，绩效管理对科研活动的优化和促进作用不明显;由于尚未出台统一的、具有指导性的科研绩效指标设计原则，科研项目管理部门在选取指标时为了减轻科研人员负担，选取易为实现的、便于评价的指标，缺乏长远规划，不够科学;指标体系的设计缺乏第三方专业机构评估，绩效指标体系的设计缺乏科学性合理性，导致评价效率和效果不好，进而对科研经费管理产生不利影响，降低其资金使用效益和后续的科技成果转化效益。

（四）预算绩效管理信息化水平不高

在信息化高度发展的大环境下，高校积极采用线上服务的新模式，提升师生办事效率和服务体验，但有些高校目前还没有科研预算管理相关软件。首先，项目负责人在编报预算时需提交电子版及纸质版材料，预算管理部门再手工整合相关数据，传输数据效率低、工作量大、可能出现误差。过程中若有预算调整，数据还需在部门间流转，不能实时共享，可能出现信息不对称引起的效率低下。其次，缺乏与预算配套的绩效考核系统，对预算执行的数据不能实时掌握，过程中无法对其随时监管、指引。在实施绩效评价节点，需要手工整合评价体系相关数据，人工操作计算可能出现失误，影响评价结果及绩效评价工作的推进。

（五）预收绩效评价结果应用不够

预收绩效管理应是一个首尾相连的管理体系，将绩效评价结果应用到科研经费预算中。但实际工作中预算考评结果既没有反馈应用到预算分配中，又没有与科研人员个人的科研绩效奖励想结合。相关奖惩机制的缺位使项目组成员认为绩效评价结果优劣无论对项目还是个人都没有实际的影响，因此，认为绩效评价工作繁冗多余，严重影响了绩效评价工作的推进，没有真正发挥其作用。

三、高校科研经费实施预算绩效管理相应对策

（一）健全预算绩效管理体系及相关制度

高校应依据最新出台的预算相关管理办法，规划顶层设计，成立专门的组织机构，责成相关职能部门和学院深度配合，明确各自责任，完善管理体系。在管理体系运行过程中，绩效管理机构要与项目负责人及相关部门信息共享，为绩效考核及目标完成保驾护航。

最近财政部出台的《事业单位财务规则》明确提出全面实施绩效管理，高校需要加強预算绩效管理制度建设。绩效管理部门可与项目负责人签订绩效管理责任合同，加强其责任意识。绩效管理制度需根据科研项目类型特点分类设置，在项目实施的不同阶段都有章可循、有据可依。完善的科研预算管理体系不仅有助于项目的完成，而且对高校的整体发展规划有促进作用，对预算绩效工作同样具有推动作用。

（二）强化预算绩效管理理念

现阶段科研预算绩效管理还处于起步阶段，需要投入较多精力进行宣传预算绩效管理理念，普及相关知识，为预算绩效执行打好基础。首先，针对目标人群采用多种方式宣传绩效管理理念。科研预算绩效管理人员先行学深学透上级部门及本单位制定的预算管理制度，并在实践中理解并提出制度后续改革建议。通过制作讲解视频或PPT并上传到网上宣传平台、实地开展调研了解项目组成员对预算绩效的理解程度及问题所在、开展专门培训深入交流等多种途径方式互动式宣传绩效管理理念，为预算绩效执行营造氛围。其次，通过与项目负责人签订合同等方式加强其责任意识。举办主要面向项目负责人和主要成员的培训，明确其在预算绩效管理流程中所处的位置和环节中应承担的责任，及绩效评价结果的应用后果。再次，科研预算绩效管理除了关注本项目当前的财务及经济效益，还应具有导向性，综合考虑项目承担单位资源配置及行业整体发展前景。

（三）评价机制和指标体系

根据科研活动发展规律，建立事中及事后长效评价机制。科学研究的过程充满探索性和不确定性，且科研经费从投入到产出周期具有不确定的特点，为了契合科研客观规律，科研预算绩效管理机制需设置成为长效评价机制。结合科研项目具体特征，对经费总额大，研究周期长、难度大，社会效益生成滞后的项目，除了对项目执行期间的阶段性成果执行绩效评价外，在项目实施后还需关注产出的经济和社会效益是不是能实现预期目标等问题。

在国家大力推进科技创新的背景下，高校科研经费来源广、体量大，但由于其拨款主体形式多样，现阶段项目管理相互独立，未形成统一的科研项目信息平台。为了使科研绩效评价过程和结果在不同类型科研项目中具有可比性，加强绩效评价的实用性，需要出台具有能比较出综合价值评判标准的统一评价指标体系。根据财政部印发的《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）中的项目支出绩效评价指标体系框架，本文提出设计科研经费预算绩效评价指标体系的相关思路。

结合科研项目实际设计原框架对应新的一级指标分别为：科研项目投入、科研项目管理、科研项目产出和科研项目效益。

（四）信息化水平

为提升高校预算管理水平，将相关部门信息系统进行连接，通过统一的数据平台建立预算管理信息化系统。在预算编制环节，项目负责人通过预算管理系统线上填报预算信息，预算管理部门从系统中获取信息并进行分析、审核及预算下达。在预算执行环节，预算管理系统和会计核算系统数据同步，项目发生经济业务在报账时核算数据受预算管理系统控制，预算调整信息也会推送到会计核算系统。在预算分析环节，高校应根据科研项目特点，有针对性地分别设立绩效评价体系，提升绩效考核对预算管理的契合度及促进作用。

（五）评价结果应用

绩效评价结果的应用是科研预算绩效管理的主要目的。绩效评价结果的应用主要体现在以下方面：一是推动建立绩效评价结果与科研经费预算安排之间的关系;二是将绩效评价结果与项目组成员个人绩效、奖惩等挂钩，使科研人员通过绩效考核的方式实际获益。绩效评价结果的应用能将预算管理同绩效管理真正结合起来。

除此之外，高校还应加强诚信制度的建设，逐步建立科研人员诚信信息系统，为最新出台的各类科研管理办法中提出的实施包干制探索思路。本文在放管服背景下提出高校科研经费预算绩效管理可能遇到的问题及相应对策，但高校在搭建预算绩效管理系统时容易误认为只是信息化及财务部门的工作，忽略协同考量其他管理流程，这就需要预算管理部门做好顶层设计，全盘考虑，充分发挥信息技术对预算绩效管理的辅助作用。

[项目信息：2021年天津市教委科研计划项目：“放管服”视阈下高校科研经费管理流程再造及一体化策略研究（项目编号：2021SK007）]

参考文献：

[1] 夏颖.绩效预算视角下高校科研经费“包干制”管理探析[J].会计之友，2020（18）：110-115.

[2] 杨桦.提升高校科研管理绩效模式的思考[J].中国农业会计，2021（10）：22-23.

[3] 马珂艳.高校全过程预算绩效管理体系构建的探索——以河南高校为例[J].行政事业资产与财务，2021（22）：28-29.

[4] 孙蕾.云计算下企业全面预算管理信息化构建探讨[J].财会通讯，2022（02）：172-176.

（作者单位：天津城建大学财务处 天津 300000）

（责编：贾伟）