地方产教融合政策：扩散与创新

陈 衍，祝叶丹，倪钰荐

(浙江工业大学 教育科学与技术学院，浙江 杭州 310023)

21世纪以来，我国教育事业蓬勃发展，为社会主义现代化建设培养输送了大批高素质人才，为加快发展壮大现代产业体系作出了重大贡献。但受体制机制等多种因素影响，人才培养供给侧和产业需求侧存在脱节问题，深化产教融合，促进教育链、人才链与产业链有机衔接，是当前推进人力资源供给侧结构性改革的迫切要求，对新时代提高教育质量、扩大就业创业、推进产业转型升级具有重要意义。为此，国家和地方层面都陆续发布了关于深化产教融合的文件，构成了我国深化产教融合的整体制度规划。地方产教融合政策作为国家政策在地方落地实施的媒介，起到承上启下的重要作用，是政策能否落地的关键所在。1969年，美国密歇根大学教授沃克(Walker)发表《美国各州间的政策扩散与创新》，首次提出政策扩散与创新理论[1]。借鉴该理论，本研究试图从政策扩散与创新的视角分析地方产教融合，力图突破单纯文本分析的滞固。

一、地方产教融合政策发展回顾

产教融合是国家发展教育与产业的战略决策。2014年6月，国务院正式印发《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发〔2014〕19号，以下简称《决定》)，这是国家文件中首次提到产教融合。2017年12月，国务院办公厅发布《关于深化产教融合的若干意见》(国办发〔2017〕95号，以下简称《意见》)，将深化产教融合提高至国家教育发展和人力资源开发的整体战略布局。为进一步激励企业行业积极参与产教融合，2019年4月，国家发展改革委、教育部联合印发《建设产教融合型企业实施办法(试行)》(发改社会〔2019〕590号，以下简称《办法》)，这标志着产教融合制度实现从供给侧到需求侧的延伸，实现企业高质量发展的战略设计。以上政策安排完善了产教融合的总体布局，为地方政府政策治理指明了方法与路径。

基于加快推进产教融合的需要，为贯彻落实《决定》《意见》和《办法》，地方政府陆续颁布了《实施意见》，实现地方产教融合扩散与创新。截至2021年6月，全国共有26个省市陆续完成了地方产教融合扩散与创新工作。其中，四川省、重庆市、吉林省等17个省市出台了《关于深化产教融合的实施意见》，浙江省、云南省、江西省等5个省市颁布了《关于深化产教融合的实施方案》，山东省出台了《关于深化产教融合推动新旧动能转换的实施意见》，福建省发布了《关于深化产教融合十五条措施的通知》，贵州省颁发了《产教融合建设试点实施方案》，宁夏回族自治区出台了《深化产教融合推进职业教育改革发展实施方案》。在政府机构组织具有层级化、集权化的单一制国家，政策扩散往往呈现出自上级而下级扩散的特征[2]。我国制定的产教融合政策也深刻地反映了这一点。国务院颁布《意见》，地方迅速跟进执行，制定地方深化产教融合政策，推进了产教融合政策自上而下的垂直扩散。国家层面制定的产教融合政策高瞻远瞩，为我国推动产教融合指明了方向。在政策落地过程中，各地方政府发展产教融合有着不同的基础条件，因此，需制定出更贴合本省发展实际，更有利于政策实施的产教融合政策。出于地方政府推动自身经济社会发展和及时响应国家政策的要求，地方产教融合政策呈现出政策扩散与政策创新的趋势。国家或地方政府的政策选择在互动与交流中彼此影响相互作用，从而推动政策在全国各地扩散[3]。政策扩散与创新理论认为，在政策扩散过程中地方政府只要采取对于当地来说是新的政策，即在之前未曾采纳过的政策，就可以认为地方政府进行了政策创新。地方政府在产教融合政策治理上遵循国家—地方的扩散路径，并将借鉴其他地区政策和立足本地区产教融合发展情况相统一，寻求地方产教融合政策创新。

二、地方产教融合政策扩散与创新的聚焦中心

本研究以上述收集的地方产教融合政策文本为研究对象，借助相关软件进行词频分析、共词分析、社会网络分析，以剖析地方产教融合政策扩散与创新的聚焦中心。

(一)地方产教融合重要主体：强化企业作用

利用Python软件和Jieba分词程序，分析得出当前地方产教融合政策词频出现最高的前5位是企业、职业、教育、学校、融合(表1)。由此可知，与国家《意见》保持一致，地方产教融合政策聚焦的核心仍是强化企业重要主体作用。

表1 地方产教融合政策词频

充分发挥企业的重要主体作用是深化产教融合的核心和根本。地方产教融合政策治理聚焦于六方面建设。一是企业参与。通过注资方式、准入条件、审批环节、管理方式、股权结构的优化拓宽企业参与学校办学的途径。二是引企入教。推动“引企入教”改革，指导企业充分参与学校教育教学改革。三是实习实训。大力开展生产性实习实训。四是协同创新。由学校、科研院提供技术支撑，以企业为主体推进协同创新和成果转化。五是在岗培训。通过完善经费制度、培训方式等强化企业职工在岗教育培训。六是企业引领。发挥国有企业、骨干企业引领作用，带动中小企业参与产教融合。

在吸收国家《意见》的基础上，地方产教融合政策也在不同程度上进行了创新。在拓宽企业参与方式上，江苏省提出鼓励科技企业设立“江苏省研究生工作站”，评定“江苏省优秀研究生工作站”和“江苏省优秀研究生工作站示范基地”，支持校企共同培养研究生。在“引企入教”的工作安排上，浙江省提出推进校企合作制度化，实施“百校千企”和“千企万师”工程。在在岗培训方面，山西省提出支持实施全民技能提升工程，河北省实施“河北省提出职工现代职业素质提升工程”，大力提升职工的多种综合职业素质。由此可见，地方产教融合政策不是机械地复制《意见》，而是在扩散中寻求创新。

(二)地方产教融合发展格局：教育和产业统筹融合

根据表1得出的地方产教融合政策词频，借助Python软件将词频与分词进行匹配得出地方产教融合政策共词矩阵(表2)，显示教育与产业等相关分词的共现频次最高，关联度最紧密。构建教育和产业统筹融合的地方产教融合发展格局是地方政策的聚焦中心之一。

表2 地方产教融合政策共词矩阵

实现教育和产业统筹融合发展是深化产教融合的内涵所在，在教育与产业“两张皮”现象下提出的教育与产业统筹融合发展更具有重要的现实意义。针对这种现象，中央发布《意见》，提出构建教育和产业统筹融合发展新格局。一方面，由于地方政策具有对国家政策的服从性[2]，我国地方产教融合政策的一大特征便是充分吸纳国家层面意见。地方政府在政策中一致强调同步规划产教融合与经济社会发展，统筹职业教育与区域发展布局，促进高等教育融入国家创新体系和新型城镇化建设，推动学科专业建设与产业转型升级相适应，健全需求导向的人才培养结构调整机制。另一方面，地方产教融合呈现出地域性特征，这是因为地方政府在新政策方面对于国家政策的跟进式学习是一个具有主动选择性和创新性的过程[4]。如黑龙江省提出建立对接黑龙江现代产业体系的学科专业体系，并实施紧缺人才培养计划；江苏省提出实施中等职业学校(含技工院校)领航计划和高等职业教育创新发展卓越计划；安徽省提出支持合芜蚌国家自主创新示范区、皖江城市带承接产业转移示范区发展高等职业教育，重点打造全国重要的先进制造业职业教育基地。

(三)地方产教融合实现方式：人才培养改革

结合表1，2所得数据，利用Gephi软件处理数据并生成社会网络关系图(图1)，节点最密集位置为学校、企业、人才培养、产业等关键词。无疑产教融合人才培养改革已经成为地方产教融合政策的另一聚焦中心。

人才在教育与产业发展中都处于核心地位，人才培养是供求端教育和需求端产业发展共同的诉求，因此人才培养改革在深化产教融合中至关重要。地方产教融合政策一致强调：第一，将工匠精神培育融入基础教育；第二，推进产教协同育人，促进校企“双元育人”；第三，加强产教融合师资队伍建设，大力培养“双师型”教师[5]；第四，完善考试招生配套改革，加快高等职业学校分类招考；第五，加快学校治理结构改革，鼓励多方参与的学校治理结构；第六，创新教育培训服务供给，开发优质教育资源，整合校企资源，充分借助互联网平台开展教育培训。

在政策创新方面，地方产教融合主要通过设立具体的政策实施指标来保证人才培养质量。为实现在基础教育中融入工匠精神的目标，辽宁省、重庆市等提出建立中小学生综合实践活动基地。在推进产教协同育人方面，浙江省、广西壮族自治区等提出加强实践教学，应用型本科高校学生在校期间参加实习实训时间累计不少于1年，其中相关专业学生到企业实习不少于半年，职业学校实践性教学课时不少于总课时的50%。这些对产业和学校提出的具体要求有利于整合校内外教学资源，切实提高人才的综合素质。在建设产教融合师资队伍方面，各省市十分注重“双师型”教师的培养。四川省、陕西省等提出到2025年省职业院校“双师型”教师占专业课教师比例达到50%。在考试招生配套改革方面，宁夏回族自治区、内蒙古自治区提出开展中等职业教育与应用技术本科院校开展“3+4”人才培养模式，打通职业教育人才培养“立交桥”。在学校治理结构改革方面，吉林省提出建立若干由行业协会、企业、学校和有关部门参加的行业教学指导委员会。在创新教育培训服务供给方面，河北省提出建设河北省产教融合信息服务平台。

三、地方产教融合政策扩散与创新的问题反思

在幅员辽阔的中国，仅依靠国家《意见》实现深化产教融合的目标极不现实，所以需要发挥地方政策制定的自主权，通过学习、模仿和竞争的形式实现政策创新。在国家《意见》指导下，地方产教融合政策已明确了企业主体作用、教育与产业融合发展、产教融合融入人才培养改革等要义，并实现了一定程度的政策创新。当然，深入分析部分地方政府自主制定的政策，仍然存在一些问题。

(一)地方产教融合政策趋同化明显

地方产教融合政策参考国家《意见》和其他地区已有的做法经验，并将之借鉴复制到本地区，这一过程体现了政策扩散，但也导致多个地区出现了和国家《意见》或其他地区的地方意见政策趋同[6]。全国已发布地方意见的省市皆围绕发挥企业主体作用、教育与产业融合和人才培养方案改革等方面制定政策。以地方产教融合政策文本框架与国家《意见》的文本框架相似度为衡量标准，全国26个已公开发布地方意见的省市中，有21个地方政策呈现趋同化，仅有5个地方政策实现转型优化，但政策整体创新性不足。由于我国产教融合政策具有自国家到地方层级扩散的性质，地方在政策目标、政策内容、政策保障、政策风格等方面都出现趋同，虽提高了国家《意见》的实施效率，但不利于地方产教融合的特色发展。

(二)地方产教融合政策可操作性不足

立足于国家整体的经济社会发展需求，国家《意见》在宏观上对深化产教融合提出指导性、方向性的意见。而作为地方政府则需要更多考虑深化产教融合的具体措施在实践中易于推行，促使政策能有效执行，具备可操作性[7]。目前部分地方产教融合政策扩散与创新缺乏操作指导性。具体而言：部分地方政府政策目标偏宏大、政策内容偏号召性，例如一些省份提出支持企业通过购买服务、委托管理等方式参与公办职业学校办学，但缺乏相关的配套措施，难以真正实现产业与教育融合发展；政策工具较单调、政策保障落实不足，比如部分省份推动产教融合的财税政策、金融政策和人事土地政策的规定不够完善，仅停留在营造社会环境层面，可能导致产教政策在地方扩散中流于形式，难以真正推进落地，需要予以重视。

(三)地方产教融合政策系统性薄弱

构建系统性的政策体系有助于发挥政策跟踪、资源配置等的整体性功能。在应对教育与产业对接失灵问题上，国家和地方深化产教融合的意见应运而生，然而目前还未形成完备的深化产教融合政策系统。从内部而言，地方产教融合政策在扩散中尚未形成完备的内部体系，存在分工牵制的问题。地方政策具体条例执行往往同时由多个职能部门推进，在执行与评估上会存在部分职责重叠或空白的情况。例如，在发挥企业主体作用这一任务分配时，涉及到各省市的教育厅、人力资源社会保障厅、工商联、国资委等部门，然而在各省的地方意见中，这些部门的职责不明确，分工存在重叠与交叉。从外部而言，与地方意见相配套的政策还较为缺乏，深化产教融合的系统性功能还未能完全发挥。地方产教融合治理途径主要是发布地方意见，但是与之配套的针对企业、学校、经济保障的政策尚未配备完全，导致学校和企业在执行政策，推动产教融合过程中缺乏及时有效的支持。以上问题需要地方政府进一步注重政策系统性功能的发挥。

四、地方产教融合政策扩散与创新的优化路径

在理论和实践层面，地方产教融合政策根据国家《意见》的指导进行了政策扩散与创新，既一贯延续国家《意见》对深化产教融合提出的要义，又在此基础上进行了一定程度的创新，但仍需进一步优化。

(一)凸显省域特色，推动地方产教融合异质化发展

凸显地域特色是政策在地方得以有效实施的保障。如何增强这一过程的科学性直接影响到政策扩散的效果与水平[8]。地方产教融合政策应充分考虑地区发展特色，避免重复化趋势。首先，各省市加强产教融合政策扩散考察，对全国其他省市的政策创新保持开放包容的态度，积极主动学习政策创新省市的创新观念和创新举措。其次，精准识别本地区可借鉴的政策。政策扩散不是全盘接受，而是在对其他省市深化产教融合政策的深入解读和对本省市深化产教融合事业的全面把握下，取其与本地区产业发展、人才发展情况相适应的政策，剔除那些与本地发展不相符的政策。如广东省根据其产业集群式发展的规律特点制定的重点专业集群建设规划就不适应于其他产业集群欠发达的省市。再次，形成区域产业、教育、经济社会实时报告制度，充分分析区域产业、教育、经济发展特色，并将此作为产教融合政策特色发展的重要依据。最后，充分进行产教融合政策创新，结合其他区域政策创新情况与本地区发展特色，不断分析、嫁接与优化，实现本地区深化产教融合的政策最佳实践。

(二)强调可操作性，促使地方产教融合政策落地

地方公共政策在扩散过程中需注意政策的可操作性，一般需满足与中央政策保持一致、公共政策目标切实可行、公共政策工具选择得当、公共政策内容科学合理四个条件。地方深化产教融合的优化可从以下四个方面着手：第一，应形成中央与地方深化产教融合的政策合力，中央重指导性，地方重操作性，推进产教融合政策逐步落地。第二，明确地方产教融合政策目标。应避免政策目标大而化之、笼统粗糙的情况，而要充分考虑到地方目前产教融合发展具体情况和地方经济社会发展水平，在实践检验和理论论证的基础上进行政策目标制定。例如宁夏回族自治区制定的政策目标：到2022年重点培育4所高水平高职学校、12个骨干专业群，打造10个以上具有示范引领作用的高水平专业化产教融合实训基地、10个以上高水平教师教学创新团队和专业教师轮训基地，明确了宁夏产教融合的推进方向。第三，科学制定地方政府的财政、金融、税收政策，利用激励性政策工具调动企业参与产教融合的积极性。第四，地方产教融合政策内容要考虑政策的地方适应性，将宏观性指导意见切实细化成可操作、可推行的地方政策。如处于经济欠发达地区的产教融合政策应继续加强产教融合与当地乡村振兴工作的结合；长三角、珠三角、京津冀、粤港澳地区等应注重人才培育和产业发展双转型双升级，切实发挥深化产教融合对当地发展的作用。

(三)构建生态系统，统筹推进地方产教融合

产教融合政策生态系统是国家引导与地方实施有效互动的生态系统，也是内部与外部有效沟通的生态系统。建立运转有效的产教融合生态系统，需要由国家层面进行顶层设计，各部门密切配合，地方政府高效跟进，社会各界广泛参与。这就需要顺畅治理体制，灵活治理机制，比如建立联席会议制度等。从政策系统内部来看：依据地方教育、科技、人力社保、税务等部门的固有职能，进一步明确这些机构深化产教融合的职能，通过制定分工细节表等方式明确产教融合工作任务；跟踪考察目前职能部门在深化产教融合中存在的分工重叠或空白部分，及时优化调整分工，尤其要明确教育和人力社保的产教融合治理工作分工；凝聚各职能部门力量，及时跟进监督确保推进深化区域产教融合工作，形成完整的深化产教融合内部生态系统。就政策系统外部而言：建议地方明确政策路线和时间表，从政策筹备、政策征询、政策制定、政策评估、政策监测等环节入手规划政策路线；逐步完备地方深化产教融合配套政策，激励产业、学校等主体积极推进产教融合，形成政策合力，促进共同发展；重视深化产教融合政策执行评估，地方政策制定不是政策的结束，而是政策对于现实操作指导的开始。对于政策的评价与观察应从政策制定、政策落实两方面来考察，通过内外部的全方位的评价建立起一套完整的政策监测机制。对政策实施的每一环节都应进行密切有效的监测，保障地方切实完成政策预定目标，形成内外不断沟通的产教融合系统，不断提升地方产教融合水平。