沿边城市外籍人员“流动性”及地方性治理实践——基于瑞丽外籍人员治理的实地研究

朴光星 余春会

引 言

在中缅沿边城市瑞丽，缅籍劳动力活跃在城市各行各业。据瑞丽市公安局提供的数据显示，截至2019年末，该市常住人口250 506人，其中外籍流动人口54 831人，占全市常住人口的21.8%。疫情前的瑞丽，每天外籍人员过境人数达到约5万人次。同时，2020年世界银行公开数据显示：2019年，缅甸人均国内生产总值为1 407.8美元，我国为10 261.7美元，两国相差约7.3倍。(1)GDP per capital (current US$)-Myanmar,2020,The World Bank(具体网址:https://data.worldbank.org).在这种不平衡发展态势下，越来越多的缅籍劳动力流入瑞丽劳动力市场。

随着全球化进程的日益深入，人类所面临的经济、政治、生态等问题越来越具有全球性。[1]国际移民和外籍劳工作为21世纪全球治理中的难题之一，其所涉及的身份对待、报酬公平及社会权益保障等方面的问题一直困扰着许多发达国家。移民活动的复杂性超出世界各国现有的治理能力，移民现实与治理模式之间存在明显的不适应状态，[2]移民流入的国家和地区都在不断探索有效的治理模式。瑞丽正是通过多年实践，积累了丰富的治理经验，对其进行总结和提炼，将有助于提高我国对于外籍劳工的治理能力，也能为国际上的移民治理做出一定贡献。

一直以来，中缅沿边地区的外籍人员流动及其影响深受学界关注。尤其进入21世纪后，学者们围绕“三非”问题(2)“三非”问题主要指非法入境、非法居留、非法就业。代表性研究有:黄艳平《云南边境“三非人员”滞留不归问题研究》(《云南警官学院学报》2014年第5期);罗刚《云南边境民族地区非法移民问题及其治理研究——以河口瑶族自治县为例》(法律出版社,2012)。、毒品危害、公共卫生安全、宗教渗透、跨境婚姻、边疆稳定与安全、外籍人员务工管理等方面进行了大量研究，(3)有关中缅沿边地区的外籍人员流动研究,代表性成果有:刘婷《云南边疆民族地区毒品犯罪透视》(《西南政法大学学报》2011年第5期);沈海梅《从瘴疠、鸦片、海洛因到艾滋病:医学人类学视野下的中国西南边疆与边疆社会》(《西南民族大学学报》2012年第3期);张桥贵《云南跨境民族宗教社会问题研究》(中国社会科学出版社,2008);雷明光、王保同《我国边民跨境婚姻家庭的困境与思考——以云南、广西边境地区为例》(《中央民族大学学报》2016年第2期);黄彩文、和光翰《中缅边境地区外籍劳务人员与边疆安全》(《学术探索》2016年第8期);唐婷婷《中缅边境地区跨国外劳生存现状的空间研究——基于云南省瑞丽市红木家具业的调查》(《云南社会科学》2019年第4期)。提出了许多具有重要实践价值的意见和建议。但相对而言，这些研究大多关注外籍人员流动带来的各类社会问题及解决方式，属于“问题—对策”类型，即多数研究集中探讨了“地方性问题”，却忽略了外籍人员流动研究本身对于“地方性治理经验”深刻阐释的内在要求目标。

基于以上思考，本文力图站在全球移民治理的普遍化高度，审视我国西南沿边城市瑞丽的外籍人员流动性成因及特点，考察瑞丽政府治理实践，分析和总结地方性治理经验及其对国际移民治理的启发性意义。文中的“地方性治理实践”，主要指：面对外籍人员的流动性，地方政府在国家整体制度设计框架下，采取灵活的政策和措施，动员社会力量，致力于治理的实践。

一、中缅沿边城市外籍人员“流动性”的成因及特点

外籍人员的流动环境和特点深深影响了瑞丽治理格局现状的形成，是理解瑞丽地方性治理实践模式的重要前提。调研发现，瑞丽外籍人员的流动性主要受到长时段、中时段和短时段三个方面因素的综合影响。

从长时段因素来看，地理及人文环境是人口流动形成的基础条件。瑞丽与缅甸联邦三面接壤，国境线上没有天然屏障，部分边境线由沟壑、河流、栅栏等简单隔离物组成。在这样的地理环境下，除了正式通道外，还形成了无数条民间便道，用于两侧边民交往。其次，中缅两侧边民所具有的同族群关系又为这种长久的历史性交往提供了人文纽带。虽然1960年中国和缅甸签订了《中华人民共和国和缅甸联邦政府边界条约》，但官方语境的边境划定，并不能彻底改变边民长期以来所形成的生活交往习惯，基于地理、人文环境所形成的交往场域至今仍深刻影响着两侧民众。即使在新冠疫情前后，瑞丽地区仍然存在着一定程度的边民往来情况。

影响流动性的中时段因素是现代国家秩序的确立及不平衡发展格局的形成。从20世纪50年代开始，中缅两国经历了不同的发展历程。中国改革开放的不断深入，逐步拉大了两国发展的差距，成为瑞丽发展的重要时代背景。1987年7月，瑞丽被列为国家一类口岸；1991年1月，云南省政府批准成立瑞丽姐告边贸经济区；1992年6月，瑞丽撤县设市被列为国家沿边开放城市；2000年6月，国家计委批准在姐告实行“境内关外”管理模式，瑞丽成为全国唯一实施“境内关外”海关特殊监管模式的地区。在一系列优惠政策的推动下，瑞丽的经济发展实现了质的飞跃。2005年，瑞丽的生产总值达到13.17亿元，比1978年增长了58.2倍。[3]4相比之下，与瑞丽接壤的缅北地区地方武装林立，缅甸联邦政府控制能力有限，时而发生武装冲突和战乱，经济发展滞后。中缅边界所形成的差异化、不平衡发展格局，成为引发移民活动的结构性动因。从20世纪90年代开始，外籍人员纷纷流入瑞丽地区。1998年，瑞丽进行的三次流动人员大排查中，境外“三非”人员和乞讨人员高达4 600多人次。[3]534

进入21世纪后，我国对外交往领域不断扩大。从2001年加入世界贸易组织，到党的十八大以来深入实施“一带一路”建设，逐步扩大的对外开放进程，使边疆民众学会了市场经济的法则，懂得了国际经济的惯例，提高了驾驭发展的能力。[4]这些积极转变成为影响边疆地区流动性人口治理的短时段因素。2012年7月，国务院批准《云南瑞丽重点开发开放试验区建设实施方案》，将瑞丽试验区的建设上升到国家区域发展战略层次，极大地提升了瑞丽地方在国家统筹规划中的地位。在中缅合作方面，2011年5月，两国发表建立全面战略合作伙伴关系的联合声明；2017年5月，两国签署《中国商务部与缅甸商务部关于建设中缅边境经济合作区的谅解备忘录》；2019年2月，两国确定中缅跨境经济合作区首建在缅甸木姐—中国瑞丽地区，瑞丽成为中缅合作的前沿区域。2019年8月，国务院批准设立中国(云南)自由贸易试验区。瑞丽隶属自贸区的德宏片区，建设重点是打造沿边开放先行区、中缅经济走廊门户城市。

总之，在多重因素的综合影响下，瑞丽外籍人员的流动性具有以下几个方面的显著特征：第一，中缅两国地缘和人缘纽带深厚，成为至今影响人员流动性的深层次因素；第二，中缅两国经济发展和收入差距悬殊，不平衡格局日益加剧，缅甸一侧容易形成强烈的流动动机；第三，受国内政治环境影响，缅甸一侧边境管理能力有限，我国一侧需要承受更多的治理压力。除以上特征外，近年来我国积极推进“一带一路”建设，并力图加强与东盟国家的经济交流合作，因此难以采取简单的“排斥”或“筑墙”政策对待外籍人员。瑞丽只有在开放、融合的治理理念下，在国家各级政府和相关政策的正确指导下，积极推进地方性治理实践，转劣势为优势，转被动为主动，引导外籍人员成为促进瑞丽及双边经济社会发展的重要力量。

二、瑞丽地方性治理实践的主要经验

目前，我国相继出台了《中华人民共和国出入境管理法》《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》《外国人在中国就业管理规定》等外籍人员管理法规办法。其中，《出入境管理法》第十五条规定：外国人入境，应当向驻外签证机关申请办理签证；第十八条规定：外国人申请办理签证，应当向驻外签证机关提交本人的护照或者其他国际旅行证件。另外，《外国人在中国就业管理规定》第八条规定：在中国就业的外国人应持Z字签证入境；第六条规定：用人单位聘用外国人从事的岗位应是有特殊需要、国内暂缺适当人选。此条规定强调了外国人在中国就业需要获得就业许可，并符合岗位特殊人才需求。按照这些规定，大多数缅籍人员不具备进入我国境内进行务工活动的资格和条件。缅北地区不少居民甚至未持有缅甸联邦政府颁发的“国民身份证”，护照更是难以办理。因此，按照以上相关规定执行，云南沿边地区不仅难以正常实现雇佣外籍劳工开展经济活动，而且加大了对于外籍流动人员治理的困难，不利于沿边地区的对外开放和经济发展。

但是国家在制定相关法规时，考虑到沿边地区的特殊性，预留了一定的政策运用空间。例如《出入境管理法》第十九条规定：经国务院批准，同毗邻国家接壤的省、自治区可以根据中国与有关国家签订的边界管理协定制定地方性法规、地方政府规章，为地方性治理实践提供了法律保障。瑞丽正是在这些政策法规的允许范围内，在国家和上级政府的大力支持下，采取一系列积极举措，开展了丰富的地方性治理实践。

(一)加强地方性法规建设，推进规范化管理

1990年，云南省为了加强沿边地区的边民出入境管理，颁布实施了《云南省中缅边境地区境外边民出入境管理规定》。1996年，又根据国家劳动部等四部委联合发布的《外国人在中国就业管理规定》文件精神，颁布了云南省《外国人在中国就业管理规定》实施细则。但20世纪90年代制定的法规，到本世纪已呈现出滞后性，难以继续为外籍人员管理提供有效指导。

为扭转这种状况，瑞丽等沿边城市开始创新外籍人员治理方式。2013年，瑞丽率先出台了《瑞丽市境外入境人员服务管理暂行办法(试行)》。该办法为规范外籍人员入境、务工及相关管理，明确管理机构和主体的职责和任务，对外籍人员就业、经商、就学、跨境婚姻、就医、宗教活动等做出详细规定，并设置规范企业用工行为的条款，规定各区、乡(镇)、农场、村委会(社区)制定村规民约，协同外籍人员管理。这是我国县级市层面制订颁布的第一部有关境外人员服务管理的规定，也是基层政府制定的、内容较为全面的外籍人员管理办法。

2013年末，基于瑞丽市的探索经验，德宏州在全国又率先出台《德宏州境外边民入境务工管理暂行办法》，并于2014年1日1日起实施。该法聚焦外籍人员务工管理，采取多项措施规范其务工行为。2017年8月，德宏州政府总结三年实践经验，颁布实施新修订的《德宏州外籍人员入境就业(务工)管理办法》(以下简称《管理办法》)。新修订的《管理办法》将“境外边民”改成“外籍人员”，加强对“外籍人员”的分类管理，增加办证管理条款，进一步强化聘用主体责任，使管理重心由务工人员转到聘用主体。该办法更加贴紧国家上位法要求，在具体方面结合本地方实际进行创新。规范性文件的出台，为各部门依规管理外籍人员提供了政策依据，促进了联动配合工作机制的形成。2017年9月，瑞丽市政府根据德宏州新修订的《管理办法》颁布了新版《瑞丽市外籍人员服务管理办法(试行)》，对于外籍人员的规范化管理紧跟实践需求，及时更新且日趋完善。

瑞丽根据本地实际情况，在全国率先制订外籍人员务工管理和服务的地方性法规。他们采取先制订“试行办法”，后通过实践不断修正、调整的方法逐步完善规范化管理。这种方式明确了政府各部门的主体责任，清晰了其他社会主体的权利义务，促进了联动机制的构建及地方性治理体系的逐步形成。

(二)设立“外籍人员服务管理中心”，负责开展具体工作

2013年6月18日，全国首家“外籍人员服务管理中心”(以下简称“中心”)在瑞丽市挂牌成立，成为地方性治理实践的另一项重要举措。该“中心”由公安、人力资源社会保障、检验检疫等部门及翻译中介、具有法人资格的相关劳务公司、劳务信息平台等联合进驻，按照“翻译证件→信息采集→健康体检→工作证件→居留证件”的程序，给外籍务工人员提供“一站式”服务。

在瑞丽务工的缅籍人员，持“缅甸国民身份证”和“缅甸与中国边界通行证”，到“中心”申请办理“国际旅行健康检查报告”、“境外边民入境就业(务工)登记证”、“云南省边境地区境外边民临时居留证”、“外籍人员培训学习合格证”等证件后，可以合法务工。在实地访谈中，缅籍人员谈到，“中心”成立之前，办理相关证件需要依次到公安局出入境管理大队、住地派出所、海关等部门，程序复杂，至少耗时几天，有些人因此选择放弃办理证件。随着办证流程的日趋便捷与高效，不少人开始积极主动办理证件。调研发现，每天到“中心”办理相关事宜的外籍人员络绎不绝。截至2021年7月6日，“中心”共办理外籍人员务工登记证件182 008人次。(4)本数据由瑞丽市外籍人员服务中心提供(时间为2021年8月16日)。外籍人员可以正规、便捷地办理各类证件，标志着他们的务工活动由“非正规”走向“正规化”。“中心”的成立正是为外籍人员的服务和管理提供了必要的平台。

随着经济的不断发展，瑞丽市境外人员非法入境、非法务工、跨国婚姻等情况愈加普遍。从国际范围来看，对“非常规移民”的政策正从过去的“控制”倾向转向“合法化管理”阶段。[5]瑞丽也需要及时调整政策、顺应发展潮流，才能更好地应对严峻挑战。“中心”的成立，表明瑞丽地方政府开始由管理型转变为服务型，不仅坚决贯彻机构精简原则，深化行政审批制度改革，减少和规范行政审批事项，而且具体工作中更是大力简化办事流程，创新管理制度，为相关人员提供方便快捷的优质服务。[6]

(三)推出“胞波卡”，提升管理和服务力度

2020年新冠疫情爆发后，为进一步强化管理，瑞丽市推出为缅籍人员服务的智能“胞波卡”(5)“胞波”具有“兄弟”之意,在瑞丽当地用来指称中缅之间的友好关系。。该卡是瑞丽市核发给合法入境缅籍人员的智能化IC卡，具有“准身份证”功能，可用于甄别真实身份。凭借“胞波卡”，缅籍人员在瑞丽可以办理酒店入住、租房、务工、车辆登记等手续，可以申请办理驾驶证件、银行账号、手机号、公交车月卡等。“胞波卡”因为能够满足缅籍人员日常生活需要而深受欢迎。据调研数据显示，截至2021年7月6日，共有11 698名缅籍人员办理了“胞波卡”。(6)本数据由瑞丽市外籍人员服务中心提供(时间为2021年8月16日)。

同时，瑞丽市为“胞波卡”的办理做出以下规定：第一，办卡人员必须持有缅甸国家移民局核发的“缅甸国民身份证”和“缅甸与中国边界通行证”，且年满18周岁以上；第二，必须通过中缅两国合法口岸、通道入境；第三，必须有中国瑞丽近亲属邀请、聘用单位或者担保人的缅籍公民；第四，必须自觉遵守中华人民共和国法律、法规；第五，已获取“国际旅行健康检查报告”“境外边民入境就业务工登记证”“云南省边境地区境外边民临时居留证”“外籍人员培训学习合格证”的缅籍公民；第六，在申领过程中，发现有违法犯罪情形，不签发“胞波卡”。可见，“胞波卡”除服务功能外，还具有引导外籍人员合法入境和正规务工的政策功效。

“胞波卡”的推出是瑞丽市地方性治理实践的重要创新。在疫情阶段，面对外防输入的压力，瑞丽市大胆推出外籍人员服务卡，运用这种方式引导外籍人员合法入境和正规务工。这一举措既能加强监督管理，又能释放外籍人员服务需求，增强经济活力。瑞丽运用提升服务力度的方法，做好公共卫生危机阶段的外籍人员管理，为国际上的移民流动性治理提供了宝贵经验。

(四)动员社会力量，构建共同参与的治理体系

瑞丽积极动员社会力量，构建多主体共同参与的治理体系。合作型治理体系的构建，必然导致合作模式的多样化组合，政府与社会、政府与企业、政府与公众等不同类别的组合模式，为治理复杂多变的社会内外部环境提供丰富的选择机会。[7]其中，动员社区力量参与治理是关键。基层派出所的积极探索，为其提供了新思路。位于瑞丽市中心城区的勐卯派出所，根据辖区内缅甸籍人员流动频繁的特点，2010年组织成立“外籍人员管理服务站”。他们动员社区居民组织志愿服务队，协助掌握外籍人员租房、务工等信息，取得良好效果。基于以上实践，2011年7月，瑞丽市启动省级“社会管理创新综合试点”工作，试图探索外籍人员治理有效模式。2013年，德宏州将瑞丽市确定为全州网格化社会服务管理工作试点县市。2014年2月，云南省社会管理综合治理委员会又将瑞丽市确定为全省社会管理综合治理信息化建设试点县市，有效地推进了瑞丽数字化社会综合治理模式的改革。2015年，瑞丽市推进全市网格化管理工作，配齐网格管理员和信息员，实现了管理的精细化、数字化和信息化。

在推进社会治理体系建设中，瑞丽市还注意发挥企业等市场主体作用。2018年6月，瑞丽市组建国有控股的“瑞丽市汇洋劳务有限公司”，与缅方“金农有限公司”合作，开展国际劳务派遣业务。该项目目的在于将缅籍人员务工活动纳入公司化管理轨道，探索新的用工模式。瑞丽市还允许有资质的机构开展涉外劳务中介服务，为外籍务工人员提供证件代办、职业介绍等服务。相关数据显示，截至2016年12月，瑞丽12个职业介绍所共登记求职人员28 300人次，成功介绍职业20 260人次，其中境外务工人员占80%以上。(7)数据来源:瑞丽市长安网https://rl.dhzf.gov.cn/news/content-57-7660-1.html?btwaf=52803723。正规中介机构的参与，促进了外籍人员的合法入境及正规务工进程。截至2021年，瑞丽市已经拥有20多家劳务中介公司和10多家翻译服务公司。外籍人员在瑞丽务工需要办理六种证件，所需费用约500元左右。初次到瑞丽打工的许多外籍人员，因不愿或无力承担费用而放弃办理证件。中介机构为了扩大外籍人员劳务中介业务，采取先帮助办理证件，后收取费用的办法，解决了费用问题，增加了证件办理的数量。此外，中介机构还通过与用工单位协商，帮助外籍人员解决工资拖欠等问题，维护外籍人员的合法务工权益，使越来越多的外籍人员愿意选择中介机构办理相关业务。正规中介机构的介入和参与，使瑞丽地区逐渐形成了“政府—中介机构—外籍人员”的良性互动治理空间。

在地方性治理实践中，需要真正做到以人为本，为民服务；在形成协同治理有效机制的同时，也要为实现不同层级的自治创造条件，逐步实现基层事务、地方事务和国家事务分层分类治理格局，实现治理权的下移，追求治理的实效性。[8]基于此，瑞丽市在如何应对外籍人员流动性治理这一问题上，探索出一条符合自身实际的新路径。

三、瑞丽地方性治理实践的困境及建议

作为与政治形势复杂的缅北地区一江之隔的沿边小城，瑞丽常住人口中20%以上是外籍人员，流动人口达到常住人口的43%。一直以来，瑞丽社会总体秩序井然，市民过着平静安乐的生活。瑞丽的繁荣和发展离不开符合地方实际的治理经验，但逐年增加的外籍流动人口确实也给地方治理带来一定的困难和挑战。

第一，积极调节地方性“管理办法”与国家相关政策规定之间的张力。国家有关外籍人员的管理规定，在中缅沿边地区具有操作上的难度，需要地方性相关法规进行补充。例如：2017年，公安部下发新版《外国人签证证件签发工作规范》。其中第36条规定：“外籍边民停(居)留许可期限为180天”，而“云南省边境地区境外边民临时居留证”有效期规定为1年，两者不一致。由于公安部新规的停留期限缩短，如果按此执行，瑞丽制造业等企业会面临“用工难”的问题。因此，在瑞丽未来外籍人员治理工作中，将积极协调地方实际需求与国家政策规定之间的差异，推进地方治理体系的不断创新性建设与发展。

第二，积极创新治理体制，理顺管理主体职能，切实提升工作效能。如“外籍人员服务管理中心”虽隶属于市公安局，但工作人员大都从人社局、公安局、海关等部门临时抽调，至今没有成为一个有行政级别和人员编制的专门服务管理机构。“外籍人员服务管理中心”的定位不准及临时性架构与其所承担的重要职责完全不符，导致具体工作开展过程经常出现职责不清、相互推诿、积极性不高等局面。同时，在社区服务层面，出现了当政府购买服务等基本体制构建没有健全的情况下，过早、过多地动员社会力量参与社区治理的反向作用，即无形中增加了基层治理部门负担的情况。因此，瑞丽地方政府需要积极创新治理体制，在理顺、摆清主体职能的前提下，推动各项治理改革工作的开展，保证服务质量，提高工作效能。

第三，积极贯彻地方治理机制，推动相关政策具体落实到企业、村庄等基层社会。调研发现，一些企业把办理务工证件视为工人自己的事情，雇佣后只提醒工人去办理证件，不进行监督管理。企业管理人员认为，缅籍劳工流动性太强，企业帮他们办理证件，没几天就辞掉，得不偿失。在农村和城市的临时用工方面，大量存在不按规定办事、办证现象。甚至有些农民和城市个体经营者，通过个人关系雇佣工人，刻意隐蔽或忽略外籍工人的情况，给地方流动人口治理带来各种不便。这些情况说明，流动人员治理机制仍然较多停留在政策层面，社会基层人员缺少足够的法治化、正规化用工意识，治理机制需要得到督促和强化。

第四，积极改善外籍务工人员签注手续繁琐等情况，提高办事效率，将治理服务落到实处。如根据中缅两国的相关法规，在瑞丽的缅籍人员，持《缅甸与中国边界通行证》需要每七天到口岸加盖一次出入境验讫章；持《缅甸联邦共和国临时边境通行证》需要每七天到口岸缅甸移民局申办新的《缅甸联邦共和国临时边境通行证》，这些规定给企业用工带来极大的不便。每七天就需要到口岸履行一次出入境手续的规定，程序繁琐且流于表面，致使部分务工人员放弃申办居留证件。受新冠疫情的影响，2020年开始瑞丽将外籍人员的签注程序进行简化，受到外籍务工人员的肯定和好评。只有持续推动外籍人员务工手续办理的法治化、便捷化，将地方治理服务落到实处，才能推动瑞丽地方治理实践的深化和地方社会经济的发展。

结 语

瑞丽大胆推进地方性治理实践，通过定规则、建机制、强服务、重动员，加强治理体系建设，引导外籍人员合法入境、正规务工，力图把外籍人员流动性纳入合法化、正规化管理轨道。尽管面临一定的困难和挑战，但瑞丽的地方性治理总体上成效明显。面对毗邻欠发达国家的外籍劳务人员，瑞丽并没有一味采取简单“排斥”和“筑墙”的方式，而是通过因势利导搞活地方性治理。这种兼顾“管控”与“疏导”、“交流”与“治理”的方式，为国际上的移民治理提供了可供参考的实践经验。