中国城市生活垃圾分类政策演进历程及其影响因素研究

张 磊

（辽宁大学马克思主义学院，沈阳 110036）

城市生活垃圾分类政策是在政府推动下，对城市居民在生活过程中产生的各种固体废物进行分类投放、分类收集、分类运输和分类处理，并通过资源化利用而减少环境污染的相关立法制度、行政法规的总和。中国城市生活垃圾分类政策的演进历程既遵循一般路径，又具有自身特色，并且它的影响因素是多元的。本文从城市生活垃圾分类的法律概念出发，通过梳理和总结中国城市生活垃圾分类政策的三个演进阶段，进一步揭示其变迁的影响因素。

1 生活垃圾分类的发展历程

垃圾分类是生活垃圾处置工作的前提。只有对生活垃圾进行科学合理的分类，才能够筛选出有用和无用的垃圾，从而对有用垃圾回收再利用，对无用垃圾进行焚烧或填埋等处置，以减少无用垃圾对生态环境的污染。城市生活垃圾主要是指城市居民生活过程中产生的各种固体废物，如厨房废弃物、废纸、旧织物、旧家具、玻璃陶瓷碎物、废旧电器制品、废旧塑料制品、废交通工具、煤灰渣和脏土等。因此，城市生活垃圾分类就是指在政府推动、全民参与下，对城市居民在生活过程中产生的各种固体废物进行分类投放、分类收集、分类运输和分类处理，通过回收有用物质、提高可回收率及纯度等资源化利用方式，减少对环境的污染。从历史脉络来看，我国城市生活垃圾分类政策的发展历程可以分为三个阶段。

1.1 萌芽阶段

20世纪50年代至80年代中期，在地方政府的积极号召下，很多城市和民众有了生活垃圾分类的激励型自主行动。例如，民众将旧报纸、硬纸盒等按照要求简单分类，然后送到国营废品站卖钱，但这时还没有形成专门的法律机制给予保障。这些自主行为为后来我国城市生活垃圾分类和处理相关政策制度的出台奠定了一定实践基础。比如，1957年7月12日的《北京日报》头版发表了《垃圾要分类收集》一文，总结了北京市民垃圾分类的相关问题。

1.2 初步形成阶段

20世纪80年代后期至20世纪末，国家层面立法、行政法规及地方法规都开始对城市生活垃圾分类做出规定，但这一时期主要是原则上的立法，具体可操作性条款非常少。相关法律仅对生活垃圾分类的主体进行了简单界定，即地方各级人民政府是其组织者，公民是其行动者，但具体组织和执行原则没有明确详细的规定。比如，1989年通过的《中华人民共和国环境保护法》第三十七条规定，地方各级人民政府应当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用；第三十八条规定，公民应当遵守环境保护法律法规，配合实施环境保护措施，按照规定对生活废弃物进行分类处置，减少日常生活对环境造成的损害。这是我国首部通过实施的环保领域的综合性法律，主要规定了环境保护的基本原则和基本制度，关于生活垃圾分类处置问题，该法律规定由地方人民政府组织实施和给予资金支持，公民具体执行，其仅对生活垃圾分类的主体进行了简单界定，但具体组织和执行原则没有明确详细的规定。再如，1995年通过的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》也仅简单规定了城市生活垃圾清扫、收集、储存、运输及处置等工作的责任主体和执行主体。

1.3 完善细化阶段

进入21世纪以来，相关法律被不断修正和完善，如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2004、2013、2015、2016、2020）、《中华人民共和国环境保护法》（2014）、《城市生活垃圾管理办法》（2007、2015）等。这一时期，我国相关立法呈现出4个突出特点。

其一，主体除了地方政府和公民，企业法人和社会组织也被纳入主体范畴。2015年1月1日，《中华人民共和国环境保护法》（2014年版）实施，相较于1989年版，修订版第三十六条规定，国家鼓励和引导公民、法人和其他组织使用有利于保护环境的产品和再生产品，减少废弃物的产生。

其二，地方政府除了对生活垃圾分类处置进行组织外，还增加了回收利用的职责，即生活垃圾分类处置的着眼点逐渐从末端的分类装运向前端的回收再循环利用过渡，契合了习近平生态文明思想和绿色发展理念的要求。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（1995年版）规定，城市人民政府有关部门应当统筹规划，合理安排收购网点，促进废弃物的回收利用。而2004年之后的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》明确提出，城市生活垃圾不仅要清运、分类，还要合理利用并实施无害化处置。从生活垃圾中回收的物质必须按照国家规定的用途或者标准使用，不得用于生产可能危害人体健康的产品。这说明21世纪以来，我国在处理生活垃圾分类问题上已经深深融入了科学发展理念，特别是在回收利用环节强调无害化处置，就是要求实施可持续发展。

其三，法律明确规定了多个场所的生活垃圾分类处置原则，并提出需要配套建设生活垃圾收集设施，这说明21世纪以来，中国生活垃圾分类管理实施范围越来越大，实施手段也越来越专业化。比如，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2004年版）新增第四十六到第四十八条规定，工程施工单位、公共交通运输运营单位应当做好垃圾收集和处置工作，从事城市新区开发、旧区改建和住宅小区开发建设的单位，机场、码头、车站、公园、商店等公共设施、场所的经营管理单位，应当按照国家有关环境卫生的规定，配套建设生活垃圾收集设施。

其四，相关法律越来越具体化和细致化，处罚形式的多样化增加了公民及法人、社会组织的违法成本，有利于约束它们的违法行为，也使其越来越具有操作性。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2004年版）有了违反本法关于城市生活垃圾污染环境防治规定的具体处罚形式，比如，地方主管部门责令停止违法、限期改正及处以罚款等。

这一时期，除了相关法律法规不断出台并完善，城市生活垃圾分类试点工作及其实施方案也开始推行。2000年，北京等八个城市被确定为全国首批生活垃圾分类收集试点城市。各个城市纷纷出台相应的政策文件予以配合。这是我国将生活垃圾分类收集工作投入实践的首次尝试，相关部门对于垃圾分类也有了较详细的规定。特别是2017年国务院办公厅转发的《生活垃圾分类制度实施方案》，该方案最大亮点是较为详细全面地规定了城市生活垃圾强制分类的垃圾种类、城市居民生活垃圾分类的具体做法、生活垃圾分类配套体系建设的具体做法、组织领导和工作保障的具体做法等。自2000年启动城市生活垃圾分类收集试点工作后，若干城市陆续出台了生活垃圾分类的各种专门条款和规定，尤其是2017年《生活垃圾分类制度实施方案》发布后，更多的地方性生活垃圾分类管理条例和实施方案相继出台，出现了发布的高潮。上海、北京、广州、郑州、沈阳、威海、宁波等城市已经发布或正在酝酿发布相关方案。相继出台的地方性法规、规章和法律性文件进一步细化了城市生活垃圾分类的具体规定，积极推动了城市生活垃圾分类详细标准的制定，并明确了相关管理责任。

2 我国城市生活垃圾分类的政策变迁影响因素

政策网络理论于20世纪30年代在西方国家兴起，经过多年的发展，21世纪以来开始被中国学者关注和研究。政策网络理论主要探究的是政策主体之间的交互关系、政策环境以及政策权力结构等核心问题，目前主要运用到住房、环保、能源、交通、教育、医疗卫生等政策研究中。政策网络理论既非纯粹的自上而下的政策治理模式研究，也非自下而上的政策影响模式研究，而是政策制定主体（政府）在综合平衡协调各个参与者的利益关系后做出的政策选择。公共政策主体就是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、监控、评估的个人、团体或组织。也就是说，在公共政策制定过程中，相关利益方之间往往会形成一定的网络关系，从而影响政策的形成和落地。同时，政策网络理论强调，多方政策参与者加入网络的目的是推进自己的目标，维护自己的利益，即政策网络就是建构在特定的利益基础之上的。本文将采用政策网络这个政策分析工具，探究中国城市生活垃圾分类政策制定执行过程中各方主体的目标和需求是什么，它们之间是如何进行利益博弈的。

2.1 客观因素：城市生态文明建设的需要

美国学者戴维·伊斯顿曾将需求定义为意向的表达，并发问“特定事物的权威性分配是否应该由那些担当此责的人们作出”。该学者认为，“如果没有需求，权威当局委实不可能对社会作出约束性决策。在社会生活中，某些人必然要倡导、提议、请求或公开场合明确关心某些事情，需求并促使权威当局作出决策或采取行动”。可见，公共政策的制定建立在对政策客体需求的分析之上，即是对政策需求的回应结果。

城市生活垃圾分类是伴随城市化、工业化与现代化的不断深入，为解决城市生活垃圾与环境问题而建构的倒逼机制。中国城市生活垃圾分类政策的演进过程是同中国人民对这一污染防治工作需求的变化一致的。2000年，中国8个城市开始推行生活垃圾分类收集试点，主要原因有两点。一是进入新千年后，科学发展观在中国确立和传播，我国发展理念开始发生转变。二是我国城市生态环境建设的需要。

2017年，中国开始进入生活垃圾强制分类时代，这是因为中国城市垃圾污染与生活垃圾分类政策执行效果的矛盾越来越复杂和难以解决，垃圾分类问题依然困扰着城市发展。在《生活垃圾分类制度实施方案》出台之前，很多城市已经在试行垃圾分类投放，只不过这种分类投放主要表现为在大街上安装分类垃圾箱，而在生活垃圾最主要产生地——居民小区中，分类垃圾箱投放得很少，一般分为可回收和不可回收两类，且居民很少在投放垃圾前对垃圾进行分类。即便是分类投放的垃圾，最终被装上垃圾清理车时，仍然被混杂在一起。我国46个城市正在加速推进垃圾分类，主要通过明确具体的分类做法和严格的奖惩措施，从正向激励和反向压力两个层面引导人们遵循科学的生活垃圾分类投放标准，同时优化配套设施和垃圾清运、处理方式。从实施原因来看，主要有两点。

一是以填埋为主的传统城市生活垃圾处理方式已经不能和我国新时代绿色发展理念相适应。生活垃圾是影响城市市容环境的一大公害，传统处理方式是填埋和焚烧，全国城市生活垃圾年产生量超过1.5亿t，并以每年8%～10%的速度递增。统计数据显示，现如今，全国超过三分之一的城市遭遇“垃圾围城”现象，累计侵占土地超过5万hm，并以每年6%～8%的速度增长。因此，探索建立安全、清洁、集约、高效的生活垃圾分类处置模式是进一步改善中国城市环境质量的现实需要。

二是社区生态治理基层化的需要。城市垃圾的源头分类涉及居民的日常生活，因此，垃圾分类应从社区层面开始，从源头上提高垃圾利用率，降低运输成本。城市生活垃圾分类工作主要在社区完成，如果生活垃圾分类没有社区居民的广泛参与，可能就会出现推广困难的问题。实践表明，垃圾综合处理需要全民参与，城市治理的“最后一公里”就在社区。随着社会治理的不断下沉，社区治理成为实现政府治理、社会调节和居民自治良性互动的重要枢纽地带。同样，城市生活垃圾分类的末端处理工作主要在社区完成，即垃圾分类投放和装车运输都是在社区进行的，也是垃圾分类处置能否实现前端资源化、循环利用的前提。当前，很多社区混装混运现象影响了居民开展垃圾分类的积极性，社区居民垃圾分类不到位，也会影响分类收运和分类处理的效果，因此社区生活垃圾分类工作实施情况是反映社会治理基层化水平的重要内容。

2.2 主观因素：政策相关主体目标和需求的变化

根据政策网络理论的观点，政策网络的本质是政策相关主体（政策网络由各种具有一定资源、不同利益及目标的主体构成）相互依赖，必须依赖其他主体获得实现自己目标的手段，这种依赖会因彼此互动而变化，这些主体就会利用各自资源，维护各自利益和目标，相互影响、相互作用，动态变化，从而形成各种关系和规则。同时，这些关系和规则也会影响和制约主体间的互动和相互作用、资源分配等。城市垃圾分类政策制定和出台是地方政府、民众、第三方企业、社区物业、城管环卫部门、垃圾回收再生企业等多种主体利益博弈的结果，也是政府、市场和社会相互影响与博弈的结果。

中国的城市生活垃圾管理正从传统的废物回收利用模式向现代化生活垃圾管理模式转型。中国城市生活垃圾分类政策制定的早期，政府等公共权力机构既承担相关政策法规的制定任务，也承担政策执行和政策监督工作，从垃圾分类到垃圾运输，再到垃圾回收处理，大包大揽。但是，大部分地方政府目前对垃圾分类的财政投入较少，即便是投入相对多的北京、上海、广州、杭州等地，其投入也难以满足各自需求。以广州市为例，2014年全市人口约为1 800万，社区发放垃圾袋持续3～4年，需要花费14亿元，每200名社区居民配备1名垃圾分类指导员，则每年约花费40亿元，这样的政府投入具有不可持续性。

垃圾分类的成本巨大，这项成本无法完全落在地方政府这一主体身上，从生活垃圾分类的长期性来讲，应分摊在每个家庭的行动中，回归居民主体，即依靠每个家庭的习惯来形成对整个社会的约束，这比政府直接的宣传发动更有效。也就是说，在中国，一开始是政府主导生活垃圾分类，但成本巨大，不可持续，所以如果要保证这一政策的长期性和持续性，垃圾分类成本转向由公民个人和家庭来承担是一种必然趋势。

在中国几十年城市生活垃圾分类制度和政策不断演进的过程中，地方政府垃圾分类处理成本逐渐下降，公民个人和家庭的生活成本增加，无论是垃圾分类处理的时间成本还是经济成本，正常公民个体是不愿意这么做的，除非采用激励或强制的方式。就当前中国来看，地方政府以正向激励为主，例如，2013年，上海在12个小区启动绿色账户试点工作。社区发放的垃圾袋上有条形码，可以溯源并积分。部分商家的优惠活动被整合到绿色账户平台，居民凭积分可换取礼品和公园门票等。现在，这种正向激励方式已经遍及全国各个城市的诸多社区中。但是，正向激励的力度不大，很多居民综合衡量垃圾分类所浪费的时间成本与正确分类后的微小收益，一般都选择不分类。一直以来，这种激励型分类方式的实施效果不佳，因此强制型分类方式就变得必不可少，甚至在当前中国民众生活垃圾分类意识不强的情况下作用会更加明显。因此，城市生活垃圾强制分类政策的出台和实施正是各级政府与公民之间利益博弈的结果。

随着生活垃圾分类工作的不断推进，第三方企业加入垃圾分类处置工作也是一种趋势。这样可以增加其经济收益，吸引第三方企业进入生活垃圾分类系统。尽管地方政府需要对第三方企业付费，如在垃圾分类的末端处理阶段，地方政府可能会通过财政补贴在社区投放垃圾分类设施的第三方企业，使地方财政投入有所增加，但高端垃圾分类设施的投入使用会提高社区垃圾分类效率和覆盖比例。地方政府可以公开招标，开展垃圾分类的第三方评估，公共机构生活垃圾强制分类全覆盖情况、物业小区全覆盖情况、分类收运线路全覆盖情况、资源回收和有害垃圾分类收集全覆盖情况、社会动员全覆盖情况、公共机构和物业小区垃圾分类投放准确率等均在评估范围内，专业评估可以使地方政府客观掌握某些社区推进生活垃圾分类的成效，为推进城市垃圾分类工作提供数据支撑和行政管理参考意见，为城市的垃圾分类扩面提质。虽然地方政府在引进生活垃圾分类第三方企业上增加了财政成本，但第三方企业由于其专业性会提升生活垃圾分类的实施效果和开展效率，从长远来讲，地方政府在城市生态环境改善和官员个人绩效提升方面的潜在收益会更多，所以第三方企业加入城市生活垃圾分类政策执行过程是地方政府分析利弊得失后大力推广的。因此，《生活垃圾分类制度实施方案》明确指出，鼓励社会资本参与生活垃圾分类收集、运输和处理，积极探索特许经营、承包经营、租赁经营等方式，通过公开招标引入专业化服务公司。

3 结论

学者詹姆斯·安德森指出，“政策是指政府实际所做的事，而不是政府打算做或政府官员声称他们将要做的事”。中国城市生活垃圾分类政策就是各级政府目前已经做出的关于各自垃圾分类处理的各种决策和行动。公共政策在制定出来后，政策执行主体（一般由行政机关及其公务人员组成）通过政策分解—资源准备—政策试点—局部优化—全面推行—总结反馈等具体环节执行政策。但是，随着各种公共事务在基层的下沉，公共政策的执行主体发生了变化。社区是城市居民的主要栖息场所，当公共政策需要在基层社区执行时，除了上级的政府部门及其工作人员，社区工作人员和社区居民也会成为主要的政策执行主体，因为城市生活垃圾分类政策在基层开展过程中，社区居民是完成生活垃圾收集和分类的主要力量，其具体做法及行为规范至关重要。社区居民在具体生活垃圾分类过程中发现的各类问题或各种诉求也可以为公共行政部门修改完善相关制度机制提供更加充分准确的信息，甚至社区也可以制定一些相关政策措施。

2019年6月，习近平总书记对垃圾分类工作作出了重要指示，强调推行垃圾分类，关键是要加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成；要加强引导、因地制宜、持续推进，把工作做细做实，持之以恒抓下去；全社会人人动手，一起来为改善生活环境作努力，一起来为绿色发展、可持续发展作贡献。通过深入分析我国城市生活垃圾分类实践和政策的演化过程可以看出，我国城市生活垃圾分类政策表现出三大趋势。一是政策主体多元化，二是政策条款精细化，三是政策手段专业化。首先，中国城市生活垃圾分类政策目前仍处于探索完善阶段，科学有效的工作机制还没真正建立起来，以社区民众为主导、地方政府和第三方企业等多方共同参与的治理模式也没有完全建立起来，这是一项长期而艰巨的系统工程。其次，垃圾分类在有了最基础的法规保障后，将给民众以明确的行为规范，但是知道应该做什么并不等于知道该怎么做，对垃圾进行科学分类，完善垃圾分类的各种标准，强调分类标准的合理性，是影响垃圾分类成效的核心因素。因此，科学细致地制定城市生活垃圾分类标准是充分调动民众垃圾分类意愿，并将其转化为行动力的重要手段。最后，从46个垃圾分类重点城市来看，绝大部分城市都引入企业作为垃圾分类末端处置设施建设的重要主体，另外，末端处置企业的实际运行也依托于企业先进的技术和管理方式。在城市生活垃圾分类政策制定过程中，要以企业等第三方主体为载体来推动垃圾分类收集及处置体系的建立，即应在城市中尽快建立垃圾分类收集、运输、资源化利用和终端处置的全过程管理系统，实现分类政策的专业化和产业化，这才是保证生活垃圾分类政策落实的最长效动力。