固废再生产品市场应用中政策推动的重要性

张志远，朱信雄

（1.中国科学院生态环境研究中心；2.中科镁基（北京）科技有限公司，北京 100085）

目前，我国固体废弃物储存总量超过600亿t，具有数量大、种类多、分布地区广等特点。作为源源不断产生的一种错位资源，将固体废弃物变为可使用的原材料，进行循环利用，具有巨大的社会价值与经济价值。我国固体废弃物综合利用的相关法律法规和政策较多，尤其是近几年，几乎每年都出台新的相关政策。值得深思的是，虽然生态环境部门监管力度逐步加大，处罚越来越重，固废再生技术也在不断改进与创新，但固体废弃物的产生量仍在逐年增加，每年仍有约30亿t固体废弃物变为堆存固废。以大宗工业固体废弃物为例，我国大宗工业固体废弃物2011-2019年累计产生333.54亿t，2019年产生量更是高达36.98亿t，而综合利用率仅为约55%。固体废弃物的堆存不仅占用大面积土地，影响空气与地下水，也是一种资源浪费。

经过对固体废弃物综合利用相关环保公司的深入调研，目前，我国固体废弃物循环利用并不缺少技术，而是缺少固废再生产品的市场应用推广，准确来说，面临固废再生产品“卖给谁”或“谁来用”的问题。据统计，我国建筑领域每年消耗的砂石料近200亿t，而经过简单的处理，固体废弃物可以在一定程度上代替砂石料。令人困惑的是，虽然市场对固体废弃物处理处置与建材的需求都很大，但是固废再生产品依然存在不能广泛应用的困境。

1 固体废弃物对环境的污染

固体废弃物堆存不仅占用大量土地，还对水、土壤、空气造成不同程度的污染，给生态环境带来巨大威胁。

1.1 对水资源的污染

固体废弃物含有多种有毒有害物质，若与水长时间接触或被水浸泡，会对水资源造成极大的污染。尽管我国针对固体废弃物的倾倒处置出台了多项法律法规，但固体废弃物产生量大，综合利用又需要花费一定的成本，致使废弃物违法违规倾倒现象屡见不鲜，使得江河、湖泊等水域受到固体废弃物的污染，导致动植物死亡、生态系统严重破坏等危害。

1.2 对土壤的污染

一是固体废弃物中的有毒有害物质会对土壤形成侵蚀，严重破坏土壤结构，导致土壤出现贫瘠化、低营养化或者重金属化，这种土壤中生长的植物往往具有毒害性，严重威胁人们的身体健康和生命安全。二是固体废弃物大量堆存，占用很多土地，特别是矿业尾矿既有堆放安全问题，又有大量占地问题。

1.3 对大气的污染

很多固体废弃物长期暴露于空气中，在温度较低的季节，对空气的影响较小，但是在温度较高的时间段，受温度与湿度的相互作用，其往往会产生大量刺激、有毒气体，严重影响周围环境，并对动植物及人体健康造成较大威胁。

2 固废再生产品的技术现状

随着政府多项政策的推动，固废再生产品已在国内逐步得到应用，但从固废再生产品的技术来看，仍存在处理技术单一、技术研究与设备开发投入不足的问题。目前，固体废弃物处置利用技术包括预处理、焚烧、热解、生化处理、填埋、建材化利用等。

2.1 预处理

压实和破碎是固体废弃物的主要预处理方法。压实是对固体废弃物的体积进行压缩，极大地降低其空间占有率和运输成本，提升运输效率，这种处理方式更多应用于固体废弃物堆存与填埋中。破碎是指借助外力，通过挤压、冲击、剪碎等方法，使固体废弃物的体积变小，以便进行运输或者其他处理。但是，在破碎的过程中，要注意对粉尘、碎屑等物质进行处理，以免造成二次环境污染。

2.2 焚烧

焚烧是指对木质、可燃性固体废弃物进行高温热解、融化，其间会产生巨大的热能，可对之加以利用，如发电，满足人们日常生活对电的部分需要。但是，燃烧过程中也会产生大量空气污染物，如重金属、CO、HCl、SO、NO、二噁英等，给环境带来巨大危害。

2.3 填埋

固体废弃物经过无害化、减量化处理后，残渣集中到填埋场进行处置。该方法具有工艺操作简单、处理量大、费用低等优点，但是填埋场选址要求高，需要避开住宅区，且填埋场后期维护成本较高。

2.4 热解

热解是指将固体废弃物中的有机质在无氧或缺氧状态下加热蒸馏，使有机物裂解，经冷凝后形成各种新的气体、液体和固体。相比压实、破碎和焚烧，这种处理方式投资较少，而且处理效果很好。

2.5 生化处理

生化处理是固体废弃物处理的最佳方式之一，主要原理就是通过微生物将固体废弃物中的有害物质分解、转化，形成无毒物质，或者将固体废弃物转化成有机肥料，实现物质的再利用，如动物粪便的沼气化处理。

2.6 建材化利用

固体废弃物处理的首要问题是消纳，建材化利用具有固废消耗量大、成本低、技术适用性强、市场需求大的特点，是实现固体废弃物资源化的重要方法。我国在利用固体废弃物制备水泥、混凝土砌块和板材方面有较多的实践，该方法具有较好的发展前景。

3 固废再生产品市场应用方面存在的问题

3.1 市场方面

建材市场对固废再生产品的接受度不高，受传统观念的影响较大。在大多数人的认知中，固体废弃物是远离生活的，而现又重新回到生活中，大众需要改变传统观念。若从节约资源、能源再生的角度去认识，思想上才更容易接受固废再生产品。此外，固废再生产品多属于新技术、新研究成果，能达到建材的各项应用指标，但相关产品标准缺乏，不能进入设计规范文件中。

3.2 产废企业方面

近年来，部分地区和行业推出“以废定产”政策来推动固体废弃物的消纳。但总体来看，大部分产废企业尚无真正的资源化指标压力，对于固体废弃物的处理，依然停留在能堆尽堆的阶段。

3.3 固废再生产品应用方面

大部分固废再生产品附加值低、销售价格不高、销售半径小（大部分在100 km范围以内），经济效益差，造成企业与资本的投资热度不高。

3.4 行业发展方面

目前，固废行业规模企业以城镇垃圾、有机废弃物与危废处理为主，主流的处理方式为焚烧、填埋。例如，中国节能环保集团有限公司以城市固体废弃物、农林生物质处理为主，垃圾、污泥、农林废弃物焚烧发电日处理能力超过1万t；上海环保（集团）有限公司则以城市固废处理处置为主（生活垃圾焚烧、卫生填埋、医废危废、市政污泥、餐厨垃圾、土壤修复），提供高效率、高技术、高标准的一站式服务、一揽子解决方案；启迪环境科技发展股份有限公司的核心业务围绕有机固体废弃物处理及资源化利用、危险废弃物及医疗废弃物处理处置、电子废弃物处理处置、报废汽车拆解及再制造、生物柴油资源化再利用、再生资源深加工、循环经济产业园运营、生态基础设施及环境整治、再生资源线上交易等领域展开。

3.5 法律和制度保障方面

虽然部分地区推出了建筑垃圾资源化产品优先使用、大宗固废资源化产品优先使用的推广措施，对固废再生产品的市场应用起到一定推动作用，但总体来看，目前政策层面仍以建议与推荐为主，并无刚性政策支持。公共设施建设中会使用一定比例的再生制品，如户外设施公园、广场、河岸、景观、绿化等，但其综合利用量与固体废弃物的产生总量相比，还存在较大差距。

4 中国固体废弃物循环利用政策回顾

新中国成立以来，我国固体废弃物相关的法律政策和重大事件如表1所示。我国对固体废弃物的认知经历认识、管控和治理3个阶段，政策导向主要为制定规划、引导、监督落实等。分析发现，国家对于固体废弃物处理的刚性政策不足，有待进一步加强。

表1 我国固体废弃物相关的法律政策和重大事件

5 固体废弃物综合利用产业未来推进发展建议

1982年，钱学森撰写《我国的国家功能结构体系——再谈社会工程》一文，把废旧物资利用当作国家八大功能之一（其他七项功能是物质财富的生产、社会主义精神财富创造、邮电等服务行业、行政组织管理、社会主义法制、外交和国际贸易、文化交流和国防建设），提出了中国资源永续问题，也阐明了资源再生循环主要依靠政府及政策层面强力推动。

近年来，随着国家及地方固废循环利用配套政策的实施与落地，资源再生利用率逐年递增，推向市场的固废再生产品也越来越丰富，资源再生利用技术日益增多，基本能满足各行各业的需求。但固废再生产品进入市场后的推广应用成了固体废弃物资源再生利用的“最后一公里”难题，可以从5个方面加以破解。

5.1 政府统一管理，强化固体废弃物资源配置，推动行业新旧动能转换

2018年7月5日，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部联合发布《关于推进资源循环利用基地建设的通知》，基地建设可以提供资源循环利用产业转型升级契机，构建从回收、加工、利用到无害化处理的无缝衔接，为再生资源产品集聚和规模化发展创造条件。如果不能真正解决产品市场应用问题，就不能真正实现资源循环利用。针对不同行业的固废再生产品，政府应加强行政干预，给出一定的指标与数量，解决“造得出来”和“卖得出去”的问题，真正实现资源再生利用。

2019年，我国大宗工业固体废弃物产生量为36.98亿t，比2018年34.49亿t增长7.2%，建筑垃圾产生量为35亿t。而在建材市场生产端，2018年全国水泥产量为22亿t，2019年我国水泥产量达到23亿t；2019年，全国商品混凝土产量达到近24亿m，非商品混凝土为45亿m；2019年，国内砂石产量约为200亿m。从以上数据可以看出，用尾矿与工业固废替代水泥、砂石制备胶凝材料尚有较

大空间。事实上，如要实现固废对水泥、砂石等建材产品的替代，必须共治共享，解决相关产业间的资源耦合、原料互补、生态链接、区域协同、“生产什么产品”和“谁来买”或“卖给谁”的难题。

针对上述难题，政府通过统筹考虑，进行合理的资源配置是完全可以解决的。比如，采用政策调控手段，提出固废再生产品在建筑工程中的应用比例，做到能用尽用，从工程设计、建筑施工、工程监管和质量管理等生产环节转变。其间，要改变传统的建筑工程施工组织模式，调整施工各环节的衔接关系，这是一项复杂的系统工程，也是施工单位接受固废再生产品的开始。工程设计要明确固废再生产品的占比，特别是政府投资的工程，这样既可以打开应用市场，还可以产生市场导向作用。

5.2 依靠技术进步，开发高附加值固废再生产品

目前，我国再生资源行业存在的突出问题是科研力量薄弱，工艺装备落后，基础条件差。主要原因是人们没有正确认识该行业在社会发展中的地位和作用，没有把这一行业当作社会-经济-科技发展链条的重要一环，缺乏必要的协调和技术支撑。

为加快再生资源技术的开发与应用，应加大再生资源科技开发投入。一是加大高附加值固废再生产品研究的投入。要进行系统集成的创新，促进固体废弃物再生资源利用行业与科研单位、高校的横向联合，用现代科学技术引领资源再生产业的发展。二是结合国情，积极引进和消化吸收国外先进的资源再生技术，开发高技术含量、高附加值的深加工技术。在引进技术时，要进行社会效益、经济效益、环境效益相关指标的评估。三是制订促进技术进步的政策。其目的在于奖励先进，推动后进，促进工艺装备的更新换代和改造升级，并为再生资源的开发疏通投资渠道。

5.3 普及资源再生循环利用观念，树立新的资源观

通过政府引导、民众参与，加强节约资源思想教育，进一步普及资源再生循环利用的观念。“修旧利废”是我国传统的资源节约理念，使再生资源成为资源循环的新起点，将传统的“资源-产品-废弃物”单向式直线过程变为“资源-产品-废弃物-再生资源”的反馈式循环过程。

固体废弃物再生利用是一个全球性战略问题，在国家统一规划下，实行全国范围内因地制宜的布局。要确定重点区域和重点行业的资源配置与产品市场份额，消纳固废再生产品。要摒弃对固废再生产品的旧观念，加强资源节约与环境保护意识培养，注重未来长期收益。固废再生产品生产加工比原生材料生产加工更为复杂，其在市场竞争中往往处于弱势。因此，“修旧利废”的资源节约思想教育尤为重要。

5.4 建立固废再生产品使用考核指标，加大采购力度，扩大市场流通规模

1954年至今，从国家到地方，各级部门发布的法律法规和政策基本以落实层层责任、监管排放、减少污染为核心，重点关注减量化与无害化。对于固废再生产品应用，基本以建议与提倡为主，没有真正将固废再生产品使用指标纳入考核与监管。通过管理体制改革与管理方向延伸，将固废再生产品使用纳入相关部门考核指标，倒逼产废企业将资源化落到实处，确保源头减量与资源化利用协调共生。

大型企业应加大对固废再生产品的采购力度，特别是重点工程项目，要做到能用尽用，扩大固废再生产品采购范围，建立可持续的固废再生产品采购制度。要加强对企业和居民采购固废再生产品的引导，鼓励地方采取补贴、积分奖励等方式促进固废再生产品消费。要推动电商平台设立固废再生产品销售专区，加强固废再生产品服务认证管理，完善认证机构信用监管机制。

5.5 加强对固废再生产品的政策支持

5.5.1 加强固废再生产品流通环节政策支持

要打造固废再生产品专项物流，利用公路、铁路、水运等方式联运，优化固废再生产品的运输结构。针对固废再生产品的特性，重点产品给予运费、通行费用的减免。要加强固废再生产品物流运输组织管理，加强相关公共信息平台建设和信息共享，发展甩挂运输、共同配送。

5.5.2 加强固废再生产品财税政策支持

财政和税收是政策调控的有效手段。目前，再生资源产业的财政支持政策和税收优惠政策主要是针对回收企业和单纯再生资源加工型企业的，集中在大型企业，中小型企业往往难以享受。国家的财政支持政策和税收优惠政策可以直接以固废再生产品为作用对象，从而降低企业生产与经营成本，提高产品市场竞争力，促进固废再生产品的推广和应用。

6 结论

1989年6月，钱学森提出再生资源的概念，并明确指出：“一定要使资源永续！”从此，再生资源这一名称得到科学认定。再生资源利益是经济、社会、环境三方面兼融和国家、集体、个体三者共享的共同体。“资源-产品1-废弃物-再生资源-产品2”的反复式循环是循环经济中物质循环的核心，而产品2实现有价值的应用是核心中的核心。理论上，任何废弃物都是有价值的资源，都能循环利用，正所谓“废弃物是在错误的时间放在错误地点的资源”。目前，要实现固体废弃物完全资源循环再生利用，还有技术、市场和经济等多方因素制约，这就需要政府的高位推动、政策的强制性推行、大众观念认识的改变来保障。