城市轨道交通控制保护区管控要求梳理与应用探讨

林兰平 黄达鑫

摘要 为加强城市轨道交通控制保护区的管控，进一步强化城市控制规划中轨道交通控制保护区的法规效力。通过梳理国内关于轨道交通控制保护区相关的法律、法规、技术规范与标准，并借鉴国内部分城市关于城市轨道交通线路的管控经验，以广州市为例，针对现状存在的问题，提出分阶段设立各类管控线、提前编制控制保护区图则、实施动态更新、制定不同阶段的轨道交通管控标准等规划管控建议。

关键词 城市轨道交通;规划管理;控制保护区;管控标准

中图分类号 U491 文献标识码 A 文章编号 2096-8949（2022）07-0062-04

0 引言

随着“多规合一”的提出，城市轨道交通线网纳入国土空间一张图管控，国家和部分地市（区）通过制定规范、标准和政府规章等进行规范化城市轨道交通规划、建设和管理等相关工作，对轨道交通控制保护区提出了相应要求。但近年来，在用地开发建设过程中轨道交通結构破坏事件时有发生，主要原因在于轨道交通线网在城市用地规划（含地下空间）中更多的是起到引导作用，轨道交通控制保护区的管控力度及与建设实施的衔接仍然不足等。该文在梳理我国现有轨道交通控制保护区划定方法及管控要求的基础上，以广州市为例，分析既有管控方法存在的问题，提出对轨道交通控制保护区划定及管控的建议。

1 轨道交通控制保护区划定及管控方法梳理

1.1 国家法律法规

早在2005年，建设部颁布的《城市轨道交通运营管理办法》（中华人民共和国建设部令第140号）提出，城市轨道交通应设置控制保护区，保护区范围包括地下车站与隧道周边外侧50 m内、地面和高架车站以及线路轨道外边线外侧30 m内以及出入口、通风亭、变电站等建筑物、构筑物外边线外侧10 m内[1]。2018年，《城市轨道交通运营管理规定》（中华人民共和国交通运输部令2018年第8号）颁布，进一步强调城市轨道交通工程项目应当按照规定划定保护区，同时建设部第140号文废止，但沿用了原管控范围划定标准。

1.2 技术规范和标准

2013年，行业标准《城市轨道交通结构安全保护技术规范》（CJJ/T 202—2013）发布，针对已建成和正在修建的城市轨道交通结构安全保护方面提出划定控制保护区的要求[2]。随后，广东、浙江、天津等省市以行业标准为依据，相继发布了城市轨道交通结构保护相关的地方标准。

对于规划的轨道交通线路，2018年住房和城乡建设部和国家市场监督管理总局于联合发布了《城市轨道交通线网规划标准》（GB/T 50546—2018），在轨道交通用地控制方面作出了相关规定，管控对象包括轨道交通线路、车站、车辆段等，管控形式为建设控制区[3]。同年，《城市综合交通体系规划标准》（GB/T 51328—2018）发布，对轨道交通线路的通道、车站等的规划控制边界提出了相关规定[4]。既有技术规范和标准对城市轨道交通控制保护区的管控要求如表1所示。

1.3 地方性法规和标准

除了国家和省市制定的相关技术规范、标准外，我国大部分城市结合自身在轨道交通安全保护方面的经验教训，制定了地方性法规和标准，逐步形成了各自的管理模式。通过梳理可知，对于城市轨道交通管控主要分为已建成或在建和规划两个阶段，其管控要求有所不同。

已建成或在建阶段的轨道交通线路主要通过轨道中心线、结构边线和控制（安全）保护区三线控制，具体的管控标准与《城市轨道交通结构安全保护技术规范》（CJJ/T 202—2013）中的规定基本一致。其中，南京、成都、东莞、佛山、昆明、杭州等城市为加强管控力度，在控制保护区内设立特别保护区。

规划阶段的城市轨道交通线路主要通过轨道线路中心线、建设控制区和控制（安全）保护区三线控制，具体管控标准各地市略有不同。以深圳、东莞为例，对规划阶段的城市轨道交通管控标准如表2所示。

2 广州市轨道交通控制保护区划定及管控分析

2.1 城市轨道交通发展现状

截至2020年，广州市运营地铁线路共计14条（段），总里程531 km，运营地铁站点数238座;在建地铁线路共计11条（段），总里程约293 km，在建车站数148座（含换乘站）[7]。广州市轨道交通线路的敷设方式包括地下线、地面线和高架线，其中已开通运营的线路中地下线占比约80%。根据《广州市轨道交通线网规划方案2018—2035年）》，至2035年广州市地铁线网规模将达到53条，总里程约2 029 km[8]。未来广州市城市轨道交通线网将进一步完善，为保障运营轨道交通的结构安全，并提前预留规划线路通道、车站及附属设施的建设空间，加强轨道交通的规划管控力度。

2.2 既有控制保护区划定及管控方法分析

2.2.1 既有管控平台

广州市规划和自然资源局在原规划管理单元控制性导则“一张图”管理平台的基础上，通过不断更新完善，形成了现在的“广州市规划和自然资源局一体化信息平台空间资源系统”。2014年，《广州市轨道交通运营线路控制保护区规划图则》获市政府批准，首次将轨道交通管控信息纳入一体化信息平台。2020年，广州市新一轮轨道交通线网规划成果获批后，规划轨道线网信息被纳入一体化信息平台中。至此，该平台中涵盖广州市所有已建成、在建和规划的轨道交通管控信息，包括轨道线、结构外边线和保护区三个图层。

2.2.2 管控依据和标准

2007年，广州市制定了《广州市城市轨道交通管理条例》（2015年修订），提出轨道交通沿线应设立控制保护区，具体范围与《城市轨道交通结构安全保护技术规范》（CJJ/T 202—2013）一致[9]。该条例中规定的控制保护区的划定方法更适用于已建成或在建的轨道交通线路，对于规划的线路，广州市目前采用轨道中心线单线控制，车站按长300 m、宽40 m控制。

因此，在广州市自然资源局一体化信息平台空间资源系统中，已建成和在建的轨道交通线路管控要素包括轨道中心线、结构外边线和保护区，规划的线路管控要素包括轨道中心线和车站建设控制区，如图1所示。

2.2.3 存在的问题

（1）在建和规划线路的网上管控信息更新滞后，使得在用地控制性详细规划中轨道交通管控要求落实不到位。

广州市更注重运营线路的管控信息更新，通过编制轨道交通保护区图则明确轨道交通沿线用地控制区域，能较好地保障运营线路的运营安全。但对规划线路的管控较为粗略，且在轨道交通建设过程中工程方案的深化和变更使得一体化信息平台中轨道交通管控图层信息与实际工程方案不符，因此在编制用地控制性详细规划或用地出让条件时落实的轨道交通管控要求不准确，从而后期地块开发建设时矛盾多、协调难度较大。

（2）通过局部调整轨道交通线路的方式避开近期拟开发用地，管控力度不足。

由于在一体化信息平台中对规划轨道交通线路的管控信息较为粗略，管控的法规效力不足，在编制用地控制性详细规划或用地出让条件时，往往通过局部调整规划线路的方式避开近期拟出让开发地块，这种调整方式不可避免地会影响相邻地块或其他周边用地的规划建设。

3 城市轨道交通控制保护区管控建议

3.1 提前编制规划线路的管控图则，动态更新

广州市基本已编制完成在建和运营城市轨道交通线路的控制保护区图则，并纳入一体化信息平台。目前，广州市新一轮轨道交通线网规划已获批，应加快推进城市轨道交通线网规划管控一张图的编制，提前开展规划线路的详细规划和编制控制保护区图则，并对上网管控文件实施动态更新，保证管控的权威性和时效性。

3.2 分阶段设立各类管控线和制定管控标准

轨道交通线路可根据所处阶段划分为远期规划线路、近期建设线路、在建线路和运营线路，应根据各阶段轨道交通特点不同，设定不同的管控要点和管控标准。参考既有技术规范、标准及其他城市经验，对轨道交通保护控制区管控要求及划定方法提出如下建议，具体管控标准如表3所示，控制保护区划定方法如图2～3所示。

3.2.1 远期规划线路

远期规划线路的线位走向、车站位等仅为概念方案，后期调整的空间较大，建议参照《城市轨道交通线网规划标准》（GB/T 50546—2018），采用“轨道中心线（单线）+建设控制区+控制保护区”进行管控。

3.2.2 近期建设线路

对于未完成线路详细规划的线路，参考远期规划线路的管控标准;对于已完成详细规划的线路，其线位走向、车站位方案基本已经明确，为保证近期线路的建设安全，建议参照《城市轨道交通线网规划标准》（GB/T 50546—2018）和《广州市城市轨道交通管理条例》，采用“轨道中心线（双线）+结构外边线+控制保护区”进行管控，且随着线路方案的深化，须同步更新线站位结构外边线。

3.2.3 在建和运营线路

在建和运营线路均具有详细的规划设计方案，能够较精准地定位线路、车站及其附属设施的结构边线，建议参照《广州市城市轨道交通管理条例》，采用“轨道中心线（双线）+结构外边线+控制保护区+特殊保护区”进行控制。

4 结语

城市轨道交通控制保护区的划定与管控是城市控制规划的重要组成部分，是保护区内轨道交通线路报建及用地开发建设审批的重要依据，既保障已开通运营的线路能够安全运营，同时保障在建和规划线路能够顺利实施。梳理国内关于城市轨道交通管控的法律法规、技术规范标准，以及其他城市经验，针对广州市城市轨道交通管控现状存在的问题，提出分阶段设立各类管控线、提前编制控制保护区图则、实施动态更新、制定不同阶段轨道交通管控标准等手段加强城市轨道交通的管控。目的在于通过强化轨道交通控制保护区的法规效力，使其作为城市控制规划的一部分，更有效地推进新一轮城市轨道交通的有序建设。

参考文献

[1]中华人民共和国住房和城乡建设部. 城市轨道交通运营管理办法[R]. 北京： 中华人民共和国住房和城乡建设部， 2005.

[2]城市轨道交通结构安全保护技术规范： CJJ/T202—2013[S]. 北京：中國建筑工业出版社， 2013.

[3]城市轨道交通线网规划标准： GB/T50546—2018[S]. 北京：中国建筑工业出版社， 2018.

[4]城市综合交通体系规划标准： GB/T51328—2018[S]. 北京：中国建筑工业出版社， 2018.

[5]深圳市城市规划标准与准则[R]. 深圳：深圳市人民政府， 2021.

[6]东莞市城市轨道交通运营管理办法[R]. 东莞：东莞市人民政府， 2021.

[7]2020年广州市交通发展年度报告[R]. 广州：广州市规划和自然资源局， 广州市交通规划研究院， 2021.

[8]广州市轨道交通线网规划（2018—2035年）[R]. 广州：广州市规划和自然资源局， 2019.

[9]广州市城市轨道交通管理条例[R]. 广州：广州市交通运输局， 2008.