过程视域下的“双随机、一公开” 消防监管模式实践中的问题探究

王兴旭

摘要：当前，“双随机、一公开”消防监管模式在适应国家“放管服”改革、促进经济社会安全快速发展方面已经有了显著成效，但作为一种新的监管方式，在实施中尚存在一些问题。源于过程的完备性与直接性，基于消防监管实施过程的视域分析“双随机，一公开”消防监管模式实践中的问题，有助于系统地揭示出这些问题的类型成因与对策，进而为提高“双随机、一公开”消防监管模式实施有效性提供依据。

关键词：消防;“双随机、一公开”;监管过程

为进一步健全完善事中事后监管机制，根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化消防执法改革的意见》和《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》等文件要求，自2019年10月1日起，全国消防救援机构全面推行“双随机、一公开”消防监管模式。尽管“双随机、一公开”消防监管模式实施了一段时间，但在促进社会与经济安全而又快速发展方面已经有显著成效。如同任何事物都要经历一个不断提高与完善的过程一样，“双随机、一公开”消防监管模式作为一种新的消防监管理念和监管方式，它在实施初期亦存在一些问题。只有深入分析出这些问题的类型与成因，并据此采取相应对策，才能充分发挥“双随机、一公开”监管模式的应有潜能。基于此，本文拟从“双随机、一公开”消防监管模式的内涵出发，研究“双随机、一公开”监管模式实施中存在的问题及其对策。

1  “双随机、一公开”消防监管模式的内涵

“双随机、一公开”消防监管模式是指消防救援机构对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法规标准的情况依法随机抽取检查对象、随机选派检查人员并向社会公开监督抽查信息的消防监管方式。其中，随机抽取检查对象与随机选派检查人员即为“双随机”，向社会公开监督抽查信息（包括抽取单位的范围、比例、数量及具體单位名称、检查与查处结果）即为“一公开”[1]。

2  “双随机、一公开”消防监管模式发挥的过程

一定数量的消防监督执法队伍、检查对象资料信息、抽查标准与消防监督管理平台提供了“双随机、一公开”的消防监督管理模式有效推行的可能。“双随机、一公开”的最终目标是通过这些实施流程来达成的，要充分利用这些支撑性要素，将公平与高效的消防执法潜能转化为现实效应，还必须确保“双随机、一公开”的消防监督管理模式在这个实施流程中得到完备与有序。具体来说，这一实施过程包括八个基本步骤：

2.1  制定随机抽查事项清单

随机抽查的事项清单主要是对消防监督管理的主体、客观、内容、要求和方法等基本事项进行具体定义，主要包括各种抽查的主体、抽查依据、抽查的比例、抽查的内容及其要求、抽查的比例与频次、抽查的方式等。它是监管者与责任单位实施与配合“双随机、一公开”监管工作的依据。因此，消防救援机构要依据国家相关的法律、法规及其他有关规章条款的指导，统筹编制随机性的抽查事项清单，这是消防救援实施“双随机、一公开”监督管理工作的一个起点。

2.2  构建检查对象名录库和执法检查人员名录库

检查对象名录库是消防救援机构实施消防监管的最大范围，执法检查人员名录库是对检查对象实施消防监管的合格承担者，合理构建检查对象名录库和执法检查人员名录库是保证消防监管有效性的前提。

2.3  编制监督抽查计划

监督抽查计划是对未来一定时期的抽查内容、比例和频次规划与安排，是实施双随机抽查工作的直接依据。消防救援机构宜根据辖区内经济社会发展形势、检查客体、执法力量的状况，充分考虑监管重点与风险点，科学编制出本辖区未来一定时期内的监督抽查计划。

2.4  抽取监督检查对象与检查人员

消防救援机构根据监督抽查计划的具体安排，分别从检查对象名录库与执法检查名录库中抽取作为被检查的社会消防安全责任单位和担负监督执法的检查人员。通过该环节，可以明确消防监督检查任务的具体承担者与监管的社会单位。

2.5  发布监督抽查公告

消防救援机构在消防监管平台上发布未来一定时段内的抽查对象名单、抽查项目、抽查内容和执法检查人员。

2.6  实施抽查检查与处理

消防救援机构根据监督抽查计划与监督抽查实施细则规定的抽取方法、检查流程对抽取到的单位的消防安全工作情况开展检查工作;对发现的消防违法行为，依法依规采取相应的处理措施。

2.7  公示抽查检查结果

消防救援机构要在监督抽查计划与监督抽查实施细则规定的时限内对检查对象的检查情况与处理结果进行公示。

2.8  总结、完善抽查检查工作

在完成监督抽查后，消防救援机构要通过检查资料的分析、归档，全面总结检查中发现的检查对象在消防安全工作中的经验与问题、反思检查活动本身存在的不足与对策，为改进今后的消防监管工作提供借鉴。

3  “双随机、一公开”消防监管工作存在的问题与不足

“双随机、一公开”消防监督工作虽然在克服消防救援机构中任性化、随意化的检查等问题发挥了一定的作用，但是却被视为一种革命性的创新型监管模式，不可避免地在实践中面临一些困境，主要表现在以下几个方面：

3.1  部分单位制定的随机抽查事项清单及细则内容不具体

根据应急管理部消防救援局要求，各级消防救援机构制定了“双随机、一公开”消防监管工作的随机抽查事项清单及细则。部分单位对抽查内容和抽查程序部分的阐述只是照搬消防标准规范，被监管单位难以理解其内涵。同时，对一些关键性问题未做明确解释。比如监督执法人员的权责边界问题：是否有权要求被检查单位的消防安全责任人、管理人及其他相关人员到场接受质询，是否有权对可疑材料燃烧性能进行现场取材测试、对隐蔽部位或隐蔽工程进行探查等。再有检查标准问题：监督检查时必查的部位、抽查的楼层、消防器材设施等的比例和数量以及合格性评价的标准。

3.2  检查对象名录库内单位信息不准确

目前，“双随机、一公开”消防监管信息系统的检查对象名录库是从消防监督管理系统的重点单位库及一般单位库直接导入并建立的。消防监督管理系统为消防救援机构一直使用，单位信息项目繁多、更新困难，单位情况时常发生变动，变更时极少有单位主动告知消防救援机构。消防救援机构人少事多，难以对单位信息进行“全方位、无死角”的比对，造成了大量单位信息严重失真。

3.3  部分单位难以保质保量完成监督抽查计划

目前，基层消防救援大队承担的任务繁多，单单防火工作就包含监督检查、消防宣传及火灾调查等工作，除此之外，大队需要承担政治教育及后勤保障工作。目前，部分基层大队的单位监管数量与消防监督执法干部数量配置不合理。在每家单位需要2名监督执法人员进行监督检查的情况下，部分单位给基层大队分配的任务数量是每月人均10家以上，考虑到大队主官由于事务繁忙难以兼顾，再考虑上每家单位的检查需要主办人与协办人配合的因素，部分单位大队监督执法人员每月的人均任务量可达30～40家，难以严格依照消防监督检查工作程序保质保量完成任务。

3.4  “双随机、一公开”的消防监管系统亟待完善

目前，“双随机、一公开”消防监督检查信息系统中《消防监督检查记录》的录入都是通过移动终端进行。部分基层单位在进行系统运营管理的过程中，因为移动电话、网络、系统出现故障等问题，检查的结果暂时不能进行保存，需要重新登录后再次录入。被检查单位及其随同被检查人员电子签名丢失后，需要重新联系被检查单位进行核对并签名，造成了大量不必要的负担。该系统与消防监督管理系统需要中间平台进行对接，数据只能从消防监督管理系统同步到“双随机、一公开”消防监管信息系统，无法实现双向同步，且信息同步时间需要2h以上。两系统中《消防监督检查记录》与单位基本信息等内容中的登记要素不尽相同，在同步过程中易造成两系统数据的不匹配。

3.5  对抽查结果的运用尚不到位

目前，与传统的消防监管模式相比，消防救援機构的“双随机、一公开”的结果公示仅限于“未发现违法违规行为、责令立即改正、责令限期改正”等3项文字信息，在网页和微信等媒介仅向社会公示首次检查结果，不公示复查结果。且系统只能实现“双随机、一公开”消防监管中首次监督检查记录的录入，对消防隐患及违反行为的处理、复查要由消防监督管理系统完成，处理方式仍然与传统的监督检查方式无异。

4  对如何改进消防“双随机、一公开”的消防监督检查管理工作方法进行探讨

虽然“双随机、一公开”的消防监管在其推行的过程中暴露了一些问题，但是进一步深化消防执法和监督体制改革的大势所趋，要理性地认识消防监管体制改革发展过程中的阵痛，坚定不移地推进“双随机、一公开”的消防监督体系的建设，切实做到规范执法行为、提升监管效能、实现阳光监管、杜绝任性执法。

4.1  细化随机抽查事项清单及细则

首先，针对不同类型的单位，要制定有效可行的标准。比如，询问有关人员消防安全常识掌握情况，要抽哪些人、抽多少人、问多少问题、问什么样的问题、有没有公开的标准题库等。其次，检查消防设施器材时，要细化抽查的楼层、消防设施器材的比例和数量以及最后合格性评价的标准。再次，及时向社会单位宣贯当前标准规范。当前，国家、行业及地方层面为加大安全生产及消防安全的排查整治力度，出台了大量的法规标准，有些内容专业性极强，社会单位难以理解并按要求落实。消防救援机构要通过新媒体发布、面对面等方式告知单位最新的消防法规标准，用最通俗的语言去解读，来指导单位不断提升自身消防安全管理水平。

4.2  完善检查对象名录库内单位信息

消防救援机构一定要积极与相关主管部门进行交流，确保各个行业系统检查对象单位的名录信息库和“双随机、一公开”的检查重点对象单位名录信息库能够有效实现实时数据共享并实时同步数据更新，对于参与检查的各个对象单位信息库的掌握更加全面和准确，避免发生因被指定检查对象单位的业务变更、倒闭，监督检查人员检查时扑空等情况。要切实充分利用好消防安全“户籍化”管理模式，该种安全管理模式其实就是充分借鉴目前我国地方公安机关“户籍化”管理注册和监督管理常住人口的传统做法，通过消防移动端和互联网信息平台建立在全社会各消防单位的一个消防安全专用信息管理系统，为每一个社会单位都自动设置一个新的消防安全管理专用信息账户，建立一个关于消防安全“户籍化”的安全管理信息档案，将单位的名称、详细地址、出车路线，甚至水源情况、建筑特点等基本信息、消防安全管理制度、员工消防安全教育培训及灭火应急疏散预案等录入进行动态分类管理。各级消防安全组织管理机构负责人在熟练学习掌握了“户籍化管理系统”的具体操作、管理方法之后，可以有效提升其自身在职责和岗位的消防工作性积极性、主动性，方便了消防救援机构对消防各级单位的日常安全管理，为今后各级消防工作的高效顺利开展工作奠定了良好的基础。

4.3  进一步规范监督抽查计划

建议结合工作实际并根据《中华人民共和国消防法》《消防监督检查规定》的相关规定，按照人员密集场所的重点单位每年检查一遍，非人员密集场所的重点单位每两年检查一遍的抽查比例确定年度抽查计划。同时，应合理制定一般单位的抽查比例，避免抽查过多的一般单位，增加消防救援机构监督执法人员的工作负担。

4.4  进一步增强监督检查质效

认真落实应急管理部“我为群众办实事”项目清单的目标要求，消防救援机构人员可以通过在网上公开设置消防政务公开信息专栏、发放《办事指南》、开通网上公共便民服务信息平台等各种活动形式，及时将业务信息传递给社会服务单位和群众，告知消防救援机构的业务执法重点区域、审批办理流程、权利、方式和业务执行有效期限，方便群众进行了解。坚持理性、平和、文明、规范执法，通过定期召开座谈会、执法回访、无记名问卷调查等形式，虚心听取群众对消防监督执法工作的意见，及时改进监督执法工作。对大型重点工程开辟消防“绿色通道”，提前介入、上门服务，及时审批，树立消防救援队伍的良好社会形象。坚持“工作量化、逐月考评”的工作原则，推行“消防监督执法质量量化考评”的工作机制，推动消防安全监督行政执法工作量化考评工作的制度日常化和考评动态化，充分结合考评工作的实际，及时更新调整、充实考评的具体内容与考评重点，狠抓各项考评工作的有效落实。对被纳入考评的成员单位和个人根据每一年的季度、半年和年终考评情况进行分析总结，并以此作为其业绩奖罚的衡量基础，极大地调动了监督执法人员参加工作的积极性与动力。建立一套常态化的消防监督执法业务培训体系，在始终坚持加强业务理论培训的基础上，分期组织各类消防监督执法工作者进行实地跟班学习，在实际工作中提升监督执法能力。对于公安派出所的消防工作要进行及时的业务指导，确保了公安派出所针对“九小场所”、住宅小区的各类物业服务企业、居民委员会、村庄社区委员会等对于履行消防安全义务的具体情况进行更加有效的监管。

4.5  更新优化“双随机、一公开”消防监管信息系统

更新内容优化“双随机、一公开”的消防安全监督管理信息发布系统。对照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化消防执法改革的意见》及其配套政策文件及时升级更新“双随机、一公开”消防安全监督单位信息管理系统，对该平台数据库系统进行不断优化升级，确保“双随机、一公开”消防安全监督单位信息管理系统与消防监督管理系统内的项目数据实时同步更加快捷;对两个单位信息管理系统内容的单位基本情况信息以及项目数据进行了实时优化，确保所有用户填写的单位项目信息完全相同;尽快将“双随机、一公开”消防监管信息系统融入地方政务服务平台，减少中间数据传递时的人工录入。

4.6  不断加强抽查结果公示运用

对于抽查中发现的违法违规行为，依法、依规给予严肃处理，形成有效的震慑，增强被检查人员守法的自觉。要进一步强化结果公开，及时向社会宣贯抽查计划和检查结果，接受更多的社会监督。将严重的失信行为纳入消防安全管理“黑名单”，联合有关行政主管部门或者其他机构针对严重的失信行为的信用主体实施联合惩戒，推动各有关部门在实施行政许可等多方面予以限制。通过积极探索和推进消防监督检查结果的政府部门间沟通互认，促进“双随机、一公开”的消防监督执法工作新机制和信用监督执法工作衔接，联合打击和惩戒，形成有力的震慑，提高了消防监督执法的公信力和执法权威。

参考文献：

[1]马恩强.建立“双随机，一公开”消防监督检查制度的思考[J].消防科学与技术，2016（09）：1309-1311.

[2]王明臣.对加强新形势下消防监督执法工作的思考[J].科技创新导报，2013（22）：226-227.

[3]霍月峰.关于改进新形势下公安消防监督执法工作的思考[J].消防界（电子版），2017（02）：47-48.

[4]张铭德.关于新形势下改进和加强消防工作的几点思考[J].消防視点，2002（06）：4-7.

Discussion on current fire supervision

and inspection practice from the process perspective

Wang Xingxu

（Economic zone Fire Rescue Section of Heze Municipal， Shandong  Heze  274000）

Abstract：“Two random， one open”， referring to the fire supervision pattern that chooses inspectors randomly to inspect target buildings， and reveals their results to public in time， has made progress in adapting the State-level Rennovation， namely streamlining administation， delegating power， improving regualtion and upgrading service， and worked hard in promoting social development. However， there are still many problems in its implementation. In terms of the process perspective， this paper analyse the background of these problems， reveals the deep reasons and provides strategies for current system， so as to give some useful reference for its development;

Keywords：fire department; “two random， one open”; the process of regualtion