地方人大及其常委会的组织建设历程

秦蓁

地方人大及其常委会是地方国家权力机关，是国家治理体系的关键环节。长期以来，我们党把加强地方人大及其常委会组织建设作为坚持和完善人民代表大会制度的重要方面，全面部署、持续推进。在党中央的集中统一领导下，全国人大制定并修改完善宪法和地方组织法、选举法等法律，不断完善有关地方人大组织制度的规定，推动县乡人大组织建设迈上新台阶。

地方人民代表大会的任期

根据现行宪法规定，各级人大每届任期均为5年。但关于任期的规定，经历了一个发展演变过程。

1954年宪法规定，全国人大和省人大每届任期4年，直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇的人大每届任期2年。1975年宪法，将全国人大的任期改为5年，对地方人大任期也作了重要修改，省、直辖市的人大每届任期5年，地区、市、县的人大每届任期3年，农村人民公社、镇的人大每届任期2年。

1982年宪法对地方人大任期规定作了进一步细化和发展，将设区的市人大每届任期也改为5年;县、不设区的市、市辖区人大任期仍为3年，乡、民族乡、镇的人大任期由2年改为3年。

1993年通过的宪法修正案将县级人大每届任期改为5年。

2004年通过的宪法修正案，统一规定“地方各级人民代表大会每届任期五年”。这样，五级人大每届任期均统一为5年。各级人大任期的一致，有利于更好地协调各级经济社会发展规划、计划和人事安排。

需要说明的是，1982年宪法在规定全国人大任期的同时，规定“全国人民代表大会常务委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，它行使职权到下届全国人民代表大会选出新的常务委员会为止”，但对地方各级人大常委会的任期未作规定。到1986年修改地方组织法时，增加了有关乡镇人大的代表资格审查委员会、地方各级人大代表、县级以上的地方各级人大常委会任期的规定，比如规定“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会每届任期同本级人民代表大会每届任期相同，它行使职权到下届本级人民代表大会选出新的常务委员会为止。”之后，1995年修改完善地方组织法时，也对乡镇人大主席、副主席作出了“任期同本级人民代表大会每届任期相同”的规定。

县级以上地方人大设立常委会

县级以上地方人大设立常委会，是发展和完善人民代表大会制度的一个重要举措。根据1954年宪法的规定，由地方各级人民委员会即地方各级人民政府，作为同级人民代表大会的执行机关，地方各级人大没有设立常委会。对此，刘少奇同志在关于宪法草案的报告中作了解释，“全国人民代表大会行使国家的立法权，地方各级人民代表大会没有这方面的职权。而且越是下级的人民代表大会，因为地区越小，就越易于召集会议。所以地方各级人民代表大会不需要在人民委员会以外再设立常务机关。”

实践中，由于地方人大沒有专门的常设机关，在闭会期间无法开展经常性工作，也难以对同级政府工作进行日常监督，影响了地方人大作用的发挥。1957年和1965年，曾两次酝酿在地方人大设立常委会，但由于特殊历史原因均被搁置。

1979年7月1日，五届全国人大二次会议审议通过关于修正宪法若干规定的决议和地方组织法，明确规定县级以上地方各级人大设立常委会，同时充实完善了地方人大及其常委会的职权。彭真同志在关于七个法律草案的说明中指出：“由于这个改革，在全国县以上各级地方范围内，人民经过自己的代表、代表大会和它的常务委员会，将大大加强对县以上地方各级人民政府的管理和监督，大大加强自己行使管理国家的权利。”

1979年9月13日，五届全国人大常委会又通过有关决议，提出“省、自治区、直辖市如果能够作好准备工作，也可以在一九七九年召开人民代表大会，设立人民代表大会常务委员会和将革命委员会改为人民政府。”

1979年8月14日，西藏自治区三届人大二次会议选举产生西藏自治区三届人大常委会，这是我国第一个省级人大设立常委会。之后，青海、新疆、河南、北京等省（区、市）人大陆续设立常委会。设区的市、自治州人大常委会基本上也都在1980年内建立起来。全国范围内的县级直接选举工作在1980年下半年全面展开，到1981年底，全国的2756个县级行政单位，先后都在直接选举的基础上召开人大会议，建立县级人大常委会。这极大加强了地方国家权力机关的工作和建设。

县级以上人大设立专门委员会

人大专门委员会是人大的重要常设工作机构。地方人大专门委员会的建设经历了一个从无到有、从少到多、从不规范到相对规范的历史过程。

1957年，全国人大常委会提出的健全人民代表大会制度的几点意见的报告，曾提出省级人大可以设立委员会的建议，但未能落实。1982年宪法为加强全国人大组织建设，对全国人大设立专门委员会作出明确规定。对地方人大设立专门委员会的问题，考虑到各地实际情况很不相同，实践经验也不多，暂时没有作出统一规定。但全国人大设立的专门委员会为地方人大提供了借鉴样本。1983年省级人大换届选举时，在并无法律规定的情况下，一些省级人大参照全国人大，探索设立了专门委员会。

1986年修改地方组织法，第一次明确规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。”这为地方人大设立专门委员会提供了法律依据。2015年，修改后的地方组织法又明确县级人大根据需要可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。经过多年的实践探索，各地的省、市、县级人大都设立了数量不等的专门委员会。主要包括法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生（体育）委员会、民族（宗教、外事）委员会、农业（村）委员会，还有地方人大设立内务司法委员会、城乡建设委员会、华侨委员会等。

此外，着眼于为地方人大常委会履行职权提供保障，1979年地方组织法规定“常务委员会根据工作需要，设立办事机构。”在1995年修改地方组织法时，又完善这一规定，修改为“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”。并增加规定“省、自治区的人民代表大会常务委员会可以在地区设立工作机构”。2015年又增加规定“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构”。

各地依据地方组织法规定，结合实际情况不断探索，相互借鉴，逐步完善，逐渐建立健全了较为完备的办事机构和工作机构。

推进乡镇人大组织建设

乡镇人大不设立常委会，主要通过召开大会来行使职权。1986年修改地方组织法时，增加关于乡镇人大主席团主持、召集乡镇人民代表大会会议的规定。1995年修改地方组织法时，着眼健全乡镇人大的制度建设和组织建设，根据地方的实践经验，增加规定乡、镇人民代表大会设主席，并可以设副主席一至二人，由本级人民代表大会从代表中选出，任期与本级人民代表大会每届任期相同。乡、镇人大主席、副主席在大会闭会期间，负责联系代表，组织代表开展活动，反映代表和群众对政府工作的建议、批评和意见等。

多年来，实践中普遍反映，由于乡镇人大会期短、议程紧，会议质量得不到保证，许多职权难以落到实处;乡镇人大主席团和主席难以开展经常性工作，乡镇人大主席兼任较多，工作力量薄弱，闭会期间的日常工作难以得到保证。许多地方通过制定乡镇人大工作条例、乡镇人大主席团组织条例等，就解决有关问题进行了探索。在总结实践经验基础上，2015年，《全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》有针对性地对认真开好乡镇人民代表大会，明确乡镇人大在闭会期间的职权和活动方式，对乡镇人大主席的设置和专职工作人员配备上予以支持等提出了明确要求。同年地方组织法修改，明确了乡镇人大主席团在闭会期间的职责，规定“主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动;听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。主席团在闭会期间的工作，向本级人民代表大会报告。

近年来，各地贯彻落实若干意见和修改后的地方组织法，结合县乡人大换届选举，推动乡镇人大建设取得重要进展。主要表现在：一是绝大多数乡镇人大实现了主席专职配备，许多地方还配备了专职副主席。二是乡镇人大主席团人数有所增加，配备更加规范。三是不少乡镇人大设立了办公室，实现了乡镇人大工作有人理事、有人干事。四是大部分地方的乡镇人大召开了年中人代会，落实了乡镇人大主席团“季会制”等。