基于文本量化的中国农业面源污染治理政策演进特征分析

2022-04-14华春林张玖弘金书秦

中国农业科学 2022年7期

华春林，张玖弘，金书秦

华春林1，张玖弘1，金书秦2

1西南科技大学经济管理学院，四川绵阳 621010；2农业农村部农村经济研究中心，北京 100810

【】基于1978—2018年国家部门颁布的365项农业面源污染治理政策，分析中国农业面源污染治理政策的演进特征，并对政策文件的行政规制型、经济激励型和技术支持型措施进行重点剖析。运用文献计量和内容分析方法，量化农业面源污染治理政策文本内容。在1992年之前中国农业面源污染治理政策实施数量明显偏少，1993—2010年是农业面源污染治理政策的初步形成阶段，2011—2018年是农业面源污染治理政策的深化发展阶段，政策实施数量快速增长，其中2017年实施的政策数量达到40项。农业面源污染治理政策的发布形式包含权威性较高的“法律”“规定”等类型的政策文件，也包含指导性较强的“细则”“解释”“目录”等。农业面源污染治理政策发布主体包含如“全国人民代表大会”“农业农村部”“生态环境部”等31个主体，农业面源污染治理政策发布主体独立颁布的政策为305项，各主体协同配合并联合发布的政策为60项。考虑政策措施的单独使用和配合使用情况：行政规制型措施的单独使用在365项政策中占比达23.56%，技术支持型措施和经济激励型措施的单独使用较少，在365项政策中分别占比8.22%和6.03%。在1978—2018年365项政策中，行政规制型与技术支持型措施配合使用的比例为13.70%，行政规制型与经济激励型措施配合使用的比例为6.85%，经济激励型与技术支持型措施配合使用的比例为3.56%，三类措施同时配合使用的政策数量占比最高，为38.08%。在2011年的政策文件中，三类措施配合使用的政策数量占比就达70.83%，而在1978年和2000年这一指标仅为0和33.33%。2000年后，行政规制型措施的平均效力在平稳波动中增长，效力值维持在2.5—3.5之间。经济激励型措施的平均效力值持续波动，上升趋势不明显，在近几年效力值有所下降，2011年的效力值为3.2，2018年的效力值为1.8。技术支持型措施的效力值在该阶段呈现出明显上升的趋势，2012年的效力值为3.2，2018年的效力值已上升到3.8。1978—2018年中国农业面源污染治理政策的数量呈现出阶段性波动上升的趋势；政策发布形式、发布主体呈现出多元化特征；农业面源污染治理政策中行政规制型措施使用较多，经济激励型措施使用较少，近年来多类型措施配合使用的政策数量逐渐增加；农业面源污染治理政策的整体效力值呈现出阶段性上升的趋势，政策平均效力值在现阶段平稳波动；政策文件中的行政规制型、经济激励型和技术支持型三类措施的平均效力值均在前期呈现出大幅度波动，现阶段除了经济激励型措施外，行政规制型和技术支持型措施的效力值都有明显上升趋势。

农业面源污染；政策演进特征；文献计量法；内容分析法

0 引言

【研究意义】农业面源污染已成为世界性水污染难题[1-2]，也是生态文明建设进程中必须解决的问题。第二次全国污染源普查结果显示，2017年农业源水污染物排放量中含化学需氧量1 067.13万吨，氨氮21.62万吨，总氮141.49万吨，总磷21.20万吨。随着监测点位的不断加密和统计口径的不断完善，农业面源污染排放的数值可能会更大。农业面源污染是一种具有负外部性的公共物品，在产权不明晰的情况下仅依靠市场的力量自动调节必然导致市场失灵，最终污染的均衡数量会大于整个社会的最优数量；而且依据消费理论，政府政策会影响消费者偏好从而影响消费者最终选择。因此，政府是农业面源污染治理中必不可少的参与主体之一，政府制定规范性、约束性政策是污染治理的普遍及必要手段之一。农业面源污染治理是一项具有长期性和艰巨性特征的工程，1972年，美国颁布了《清洁水法案》（Clean Water Act，CWA），经过50多年的实施，有效缓解了水体污染并提高了多地的水体质量，美国经验也反映了大多数国家运用政策进行污染治理的经验[3]。中国对农业面源污染的关注和治理力度逐年加大，2000年国务院发布的《全国生态环境保护纲要》明确指出要“加大农业面源污染控制力度，鼓励畜禽粪便资源化，确保养殖废水达标排放”；2012年发布的《全国现代农业发展规划（2011—2015年）》提出要“鼓励使用生物农药、高效低毒低残留农药和有机肥料，回收再利用农膜和农药包装物，加快规模养殖场粪污处理利用，治理和控制农业面源污染”；2015年原农业部印发了《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，并相继出台了《到2020年化肥使用量零增长行动方案》和《到2020年农药使用量零增长行动方案》，且被纳入到《“十三五”规划纲要》。政治决策与国家治理实践具有功能的共同性、内容的一致性[4]，这意味着农业面源污染防治工作已上升到国家意志[5]。经过“十三五”期间的集中攻坚，农业面源污染防治已取得明显成效：2020年中国水稻、小麦、玉米三大粮食作物化肥利用率40.2%，比2015年提高5个百分点；农药利用率40.6%，比2015年提高4个百分点[6]。农业源污染种植源排放总量的降低显示了中国农业绿色发展的成效，但农业源排放量占总排放量“半壁江山”的格局并未改变[7]。中国农业已进入现代化建设新阶段，农业产业结构较以往有较大调整，因此，加快构建适应生态文明建设、绿色发展、乡村振兴战略要求的农业面源污染治理政策体系刻不容缓。为此，本文以1978—2018年以来中共中央、国务院及其相关部门和国家立法机关颁布实施的涉及农业面源污染治理的政策文件文本为研究对象，构建多维度政策特征分析框架，量化分析中国农业面源污染治理政策的演进特征及其发展规律，估算不同污染治理措施的执行效力，着重分析政策文件中行政规制型、经济激励型及技术支持型的相关治理措施，有助于及时纠正政策可能出现的偏差、明确下一步政策方向和策略选择，为制定更具针对性的污染治理政策措施提供必要的参考。【前人研究进展】曹文杰等基于Web of Science数据库核心数据合集的统计性分析结果显示，农业面源污染研究成果的数量从1990年开始快速增长，2010年以来，中国成为研究热点区域[8]。梳理相关文献可以发现，尽管国内外学者对于农业面源污染的关注度逐步提高，但是对农业面源污染治理政策进行系统量化分析的研究相对较少。中国农业面源污染治理政策的顶层框架已基本建立，但多地在不同时间上制定“一刀切”的化肥农药减量目标，对畜禽粪便污染的管控措施过于严厉，资源化利用激励不足，还有不计成本和代价的秸秆禁烧行为等，导致了农业面源污染治理政策的选择性落实[5]。袁平等通过梳理中国农业污染防控制度的演进特征，发现相关环境规制建设进程缓慢且被动性明显、规制内容较分散，进一步分析表明，农民、排污企业和政府等利益相关者产生的逆向选择行为不断加重了农业污染，其原因在于农业污染治理被边缘化、利益协调机制和农民参与机制缺乏、基础数据库建设缺位等[9]。林惠凤等从农业面源污染防治政策的政策目标、政策框架、管理手段、管理体制与机制等方面展开定性评估，结果显示，现有政策在确定性和经济效率方面均显不足，对农业污染源排放的总量控制目标设定过于粗糙，缺乏农业面源污染的基础信息、监督测量、资金供给，系统性农业面源污染防治框架仍未建立[10]。金书秦等认为政策需要有明确的法律依据、严格的监管机制以及明确的适用边界，否则会造成过高的社会成本，目前中国各类畜禽养殖污染防治政策文件中，存在政策目标覆盖的范围不同、目标的结果指向不同等问题。另外，政策手段不断丰富，但在执行和落实政策过程中，存在约束性政策手段的执行有所偏离、“达标排放”的思维定式阻碍畜禽粪便的资源化利用、激励措施落实不到位等问题[11]。李冉等通过研究发现中国畜禽规模养殖污染防治的政策框架初步形成，但仍存在政府承担责任过少、能够充分发挥市场作用的政策体系尚未形成、环境政策制定实施缺乏整体性和配套性等问题[12]。洪传春等利用统计分析、逻辑推理及对比分析等方法，对中国化肥投入面源污染政策的实施状况及政策手段的实施效果等进行分析，研究结果显示现有政策的目标体系不够完善、各层次目标不一致及关联性差、政策实施效果并不理想[13]。魏欣认为目前的管控手段没有充分利用市场规律，也没有考虑农户的市场主体地位，没有给农户提供更多自由选择的空间和余地，无法激励农户自觉减少和控制农业面源污染[14]。关于农业面源污染治理政策的效果，也有学者利用不同数据来源及方法进行了讨论。短期内农户难以理解“理性施肥”的引导政策，现有农业面源污染治理政策难以发挥治污作用[15-16]。RABOTYAGOV等认为任何基于激励措施的简单政策都无法取得最佳效果，如果在信息完全的情况下，政策可以提供最佳解决方法，但现实中农业面源污染产生过程复杂且单个行为主体的减排行为存在内生性，政策在信息不对称的情况下难以执行并达到最优效果[17]。曹洪华等基于洱海流域2000—2012年数据，运用倍差法分析生态农业政策效应。结果显示生态农业政策对农业生产方式的调整具有优化效应，与化肥施用量、农药施用量与水质污染指数显著负相关，缓解了流域内面源污染程度[18]。张可等利用1990—2014年污染排放统计数据，构建了基于DGM（1，N）的农村水环境政策减排效应测度模型，研究结果显示政策能在短期内取得较好的减排效果，但由于污水处理费落实的问题难以获得农户的认同[19]。石凯含等以农户视角考虑农业面源污染防治政策的作用，分析结果显示政策对农户面源污染防治行为具有强影响，但政策与农户的利益契合度低，政策采纳效果差，最终造成政策无效或实施效果打折扣等问题[20]。【本研究切入点】整体上看，已有关于农业面源污染治理政策的研究大多数以对政策的定性解读、经验分析、理论探讨等定性分析方法为主，对农业面源污染政策的系统性定量分析不足。另外，从行政规制、经济激励及技术支持三个角度对农业面源污染治理政策中各类措施的研究也较为缺乏。本文从多维度量化分析1978—2018年农业面源污染治理政策文件，并对政策文件的行政规制型、经济激励型和技术支持型措施进行重点剖析，以扩展现有农业面源污染治理政策的研究内容。【拟解决的关键问题】（1）建立农业面源污染治理政策数据库。确定关键词后，从中国法律法规数据库进行检索，确定1978—2018年国家层面涉及农业面源污染治理的规范性文件文本为研究的有效样本。（2）量化政策文本内容。从政策力度、政策目标、政策措施三个维度综合考虑政策的效力评估，对政策文本进行1—5分的量化评分。（3）分析农业面源污染治理政策及治理措施的效力。依据公式计算结果，以治理政策的整体效力和平均效力值以及政策措施的平均效力值为指标，量化分析农业面源污染治理政策的效力。

1 材料与方法

1.1 政策数据收集与整理

政策具有颁布时间和生效时间两个时间维度，而真正对政策对象起引导或约束作用的是政策生效时间，因此文中收集的各年度政策均以政策的生效时间为标准。本研究于2019年3月至2019年8月对政策数据进行了初步收集与整理，首先利用“农业面源污染”“化肥”“农药”“农用薄膜”“畜禽粪便”“秸秆”“农村生活污水”“农村生活垃圾”8个关键词在中国法律法规数据库（中国法律法规数据库网址：https://flk.npc.gov.cn/。部分代表性文件以附录形式列于文末）进行检索；然后以中共中央、国务院、全国人大及其常委会、国家行政主管单位等政策发布主体作为约束条件再次进行检索；接着邀请农业政策研究领域的专家结合农业面源污染的定义对选定规范性文件文本进行技术性评判；最后确定1978—2018年共365项涉及农业面源污染治理的规范性文件文本为研究的有效样本，建立了农业面源污染治理政策数据库。

1.2 研究方法

针对农业面源污染治理政策的演进特征、规律及其发展趋势，本文借鉴和使用政策文献计量法和内容分析法[21-24]。针对农业面源污染治理政策的效力分析，本文借鉴已被广泛使用技术创新政策量化思路[25-30]。一般而言，政策发布主体的级别越高，政策形式越权威，政策力度越大，但由于高级别政策文件的目标和措施需要兼顾的范围相对较大，其目标具体性和措施清晰度相对减弱，由此会相对降低文件在政策目标和政策措施上的得分。相应地，级别较低的政府机构颁布的政策目标更集中、措施更具体，政策执行中的可操作性和协调性会增加，其在政策目标和政策措施上的得分较高。因此，本文从政策力度、政策目标、政策措施三个维度综合考虑政策的效力评估，对政策文本进行1—5分的量化评分。

政策力度用于衡量农业面源污染治理政策的法律效力和行政影响力，通过政策的发布主体级别与政策发布形式进行综合评价，发布主体级别越高、发布形式越权威，得分越高。全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律级别最高，赋值5分；其次是中共中央、国务院、最高人民法院、最高人民检察院颁布的决定、意见、条例、办法、规定和解释，国务院颁布的暂行条例、暂行规定、暂行办法、通知和实施细则，赋值4分；国务院各部委颁布的决定、决议、意见、条例、规定、办法和实施方案，赋值3分；国务院各部委颁布的暂行条例和暂行办法赋值2分；国务院各部委颁布的通知、规划、指南和指导目录赋值1分。

政策目标是政策执行预期可以达到的目的、要求和效果，本文通过政策文本中关于目标部分描述的清晰度进行评分，目标量化程度越高，得分越高。如果政策文本中明确提及农业面源污染治理，赋值5分；明确提及化肥、农药、农用薄膜、畜禽粪便、秸秆、农业废弃物、农村生活污水和农村生活垃圾等污染源治理，赋值4分；政策文本提及农业环境且具有明确的治理目标，赋值3分；提及农业或环境，赋值2分；仅与农业污染或环境保护相关则赋值1分。

政策措施是为了实现政策目标所采用的具体方法和手段，本文根据文本内容将政策措施划分为行政规制型、经济激励型及技术支持型措施，并通过各类型措施的准确度和清晰度进行评分。针对行政规制型措施，政策文本中提出可量化的治理方案，如制定化肥、农药等产品的质量标准和使用标准，赋值5分；提出不可量化但明确的治理方案并给出严格的执行标准，如提交与农业环境污染相关的研究报告，规定研究报告的内容，赋值4分；提出的方案及措施比较明确但缺乏严格的执行标准，如创新相关部门联合推进试验示范区建设的协调机制、各级部门制定相应规划，赋值3分；提出的方案及措施不明确，如公民有权监督、从事农业生产的单位和个人必须遵守相关法律法规等，赋值2分；政策文本中仅谈及保护改善农业或环境、不得污染农业或环境或没有任何行政措施，赋值1分。针对经济激励型措施，政策文本中明确了具体的经济激励措施（税收、补贴、罚款等），且明确了资金的数额或比例，赋值5分；明确了具体的经济激励措施（税收、补贴、罚款等），但未明确资金的数额或比例，赋值4分；列出较为具体的经济激励措施，给出较详细的说明，如针对某一污染源安排基本建设资金，规定资金使用方向，赋值3分；政策文本中列出一些经济激励措施但缺乏详细的说明，如调动市场积极性，引导社会资本投入，赋值2分；仅仅谈及经济支持但没有明确的规定或具体的措施，或没有任何经济措施，赋值1分。针对技术支持型措施，政策文本中提出某项明确的科学技术，赋值5分；提出相关科学技术但该项技术并不明确，赋值4分；政策文本中提出大力支持科学技术发展，列出具体措施并给出执行标准：如建立环保先进适用成熟技术信息共享平台、及时公布有关技术信息，赋值3分；政策文本中支持科学技术发展并列出比较具体的措施：如加快建立以第三方评价为主的环境技术评价制度体系，赋值2分；仅谈及国家鼓励和支持相关技术的开发及应用或没有任何技术支持措施，赋值1分。

在政策量化标准初步确定后，笔者邀请农业经济领域研究人员（大学教师）4名，农业农村部政策法规工作职能处室工作人员2名和课题组内成员3名组成评估小组。首先，我们召集评估小组成员对每一个量化标准进行讨论，经过两轮讨论，评估小组对量化标准基本达成了一致。然后进入量化打分阶段，经过9名小组人员的初步测试量化，发现初步量化结果有一定的方向冲突性。在分析讨论各自分歧的原因后，小组成员进入第二轮量化过程，对量化标准进行优化，在评估小组的方向性冲突降低为可接受程度时，小组成员各自进行评分。最后，取每位小组成员打分的算数平均数作为每一项政策的量化结果。经过上述步骤，可以保证本文研究方法的内容效度和信度符合统计规范要求。

依据评估小组的打分结果，本文农业面源污染治理政策效力的计算公式如下：

式中，TPE是第年农业面源污染治理政策的整体效力值，APE是第年农业面源污染治理政策的平均效力值。是政策实施的年度，=（1978，2018）。是第年实施的政策数量，g、m、p分别是第年第项政策的政策目标、政策措施、政策力度得分。m1、m2、m3分别代表第年第项政策中行政规制型、经济激励型、技术支持型政策措施的得分。AR、EI、TS分别代表第年行政规制型、经济激励型、技术支持型政策措施的平均分值。

2 结果

2.1 农业面源污染治理政策实施年度特征

1978—2018年中国农业面源污染治理政策的实施数量呈现出阶段性波动上升的趋势，各年份实施的政策数量如图1所示。从图1的曲线变化特征可将农业面源污染治理分为3个政策阶段。

1978—1992年是农业面源污染治理政策的摸索建设阶段。1973年召开的第一次全国环境保护会议可以作为中国的现代环境管理开始的标志，但在环境保护初期，重点关注的是工业和城市领域。农业部门依然处于较初级阶段，对自然资源要求不高而且劳动力人口充足，产生的农业面源污染较少并且对自然生态系统的触动不大。因此，在1992年之前农业面源污染政策实施数量明显偏少，年均数量在0—5个之间。

1993—2010年是农业面源污染治理政策的初步形成阶段。工业化发展对农业耕地、劳动力等资源的剥夺导致化肥农药等资源节约型技术被广泛采用，农业面源污染加剧不可避免，农业环境问题凸显使得农业生态功能逐渐受到重视。在此阶段，工业本身实力不强，经济发展过程中政府仍然不能给农业提供大量资金支持，但农业面源污染已引起政府关注，进入1993—2010年政策实施数量的低速增长时期。

图1 1978—2018年农业面源污染治理政策实施数量

2011—2018年是农业面源污染治理政策的深化发展阶段。在该时期，工业部门已经发展壮大能够反哺农业，人们对环境商品和服务的需求增加，政府对经济可持续性愈发重视。虽然农业环境仍然没有进入政府工作的主要议程，例如在“十二五”以前，农业面源污染并没有纳入总体规划的约束性减排范围，但这一阶段经济发展与农业生态环境处于有意识的协调阶段[5]。2011—2018年农业面源污染治理政策实施数量快速增长，其中2017年实施的政策数量达到40项。

2.2 农业面源污染治理政策发布形式及主体特征

农业面源污染的形成涉及多部门、多主体，因此治理政策的形式比较丰富、发布主体呈现出多元化特征。农业面源污染治理政策的发布形式如表1所示，包含权威性较高的“法律”“规定”等类型的政策文件，也包含指导性较强的“细则”“解释”“目录”等。以“解释”形式发布的政策数量只有2项，占比最低，为0.55%；以“意见”形式发布的政策数量高达72项，占比19.73%。具有强制性和权威性的政策往往力度较大，但其关注的农业面源污染层面往往越宽泛，政策目标和政策措施的细化程度可能会削弱。反之，以“细则”等形式发布的政策虽然政策力度较低，但是其关注的层面可能更精准，政策目标可能更清晰，使用的政策措施可能更加细致。如《种畜禽管理条例实施细则（2004年修正本）》对于种畜禽场的选址及环境条件做出了明确规定，并要求建立健全完整、系统的档案制度。

农业面源污染治理政策发布主体包含如“全国人民代表大会”“农业农村部”“生态环境部”等31个主体，这些主体涉及经济、技术、环境、能源、建设等众多领域，能比较全面地从各个角度开展农业面源污染防治工程。从政策发布主体看，农业农村部给予农业面源污染治理的关注最多。

表1 农业面源污染治理政策发布形式及主体联合情况统计

表1和表2反映了农业面源污染治理政策发布主体独立及联合颁布政策的情况。农业面源污染治理政策发布主体独立颁布的政策项数为305项，占比高达83.56%，其中仅农业农村部独立颁布的政策就有126项。政策发布主体中也不乏各主体协同配合并联合发布相关政策治理农业面源污染的情形，其中两个发布主体的协同配合较为常见，其比例为11.78%，共计43项政策。与其他发布主体协同合作较多的主体分别是农业农村部、财政部以及生态环境部。如2002年农业部和国家质检总局发布的《无公害农产品管理办法》，2009年财政部与科学技术部发布的《农业科技成果转化资金项目申报指南》，2015年环境保护部和国家发展和改革委员会《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》等。梳理政策发现也存在少数3个以上主体联合发布政策的情形，如2016年的《国家农业可持续发展试验示范区建设方案》就由农业部、国家发展和改革委员会、科技部、财政部、国土资源部、环境保护部、水利部、国家林业局8个主体联合发布。统计结果显示，多个发布主体合作的政策自1994年开始出现，到2005年数量开始增加，充分说明国家对农业面源污染的理解逐渐加深，对污染治理的政策设计也日益完善。

表2 农业面源污染治理政策发布主体独立及联合颁布政策数量统计

2.3 农业面源污染治理政策的措施分类

通常政府制定和实施政策时为实现既定目的而运用的方法和手段大致有三类：一是以法律、管制和其他形式的非市场手段/信号为基础的直接干预手段；二是通过改变市场信号来调整利润动机的个体行为影响手段；三是利用信息传播来引导个体决策转变的间接手段[31-33]。因此，本文将农业面源污染治理政策的政策措施划分为3个类型：行政规制型、经济激励型和技术支持型（表3）。行政规制型政策措施是政府使用命令或控制等手段实施的政策措施，如2001年《畜禽养殖污染防治管理办法》提出在依法实施污染物排放总量控制的区域内，畜禽养殖场必须按规定取得排污许可证，并按照排污许可证的规定排放污染物。经济激励型政策措施是政府利用补贴、税收、罚款、建设基金、排污权、PPP政企合作项目等经济措施来影响农业生产生活中的各行为主体，从而治理农业面源污染的一种手段。如《中华人民共和国环境保护法（2014修订）》明确提及各级人民政府应当在财政预算中安排资金，支持畜禽养殖污染防治、土壤污染防治等环境保护工作。技术支持型政策措施是政府支持相关技术发展与推广落实的一种政策措施，如《2010年全国测土配方施肥普及行动工作方案》提到要引导企业参与配方肥生产供应，加强农技推广部门与企业的对接，促进配方肥的生产与应用。

表3 农业面源污染治理政策的措施分类

图2展示了各年度单类型政策措施的利用情况。统计结果显示，单独应用经济激励型措施的政策较少，单独应用行政规制型措施的政策最多。在单类型政策措施利用中，行政规制型措施的应用在365项政策中占比达23.56%，整体上呈现出波动性上升的特点，2017年是单独应用行政规制型措施的政策数量最高的一个年份，政策数量达到10项；技术支持型措施和经济激励型措施的单独应用较少，在365项政策中分别占比8.22%和6.03%。在农业面源污染治理政策的摸索建设阶段，技术支持型措施的使用十分缺乏，除1990年外，其余的年度未检索到相应的含技术支持型措施的政策，但是近年来，技术支持型措施的使用有所增加。经济激励型措施的使用在低位水平平稳波动，2015年单独使用经济激励型措施的政策数量达到最高值，也仅为3项。

相较于经济激励型和技术支持型措施，行政规制型措施的覆盖面更广、可操作性更强、执行度更高，该类型措施是污染治理中常用的政策手段。行政规制型措施旨在制定规范，约束和引导污染行为，能在较短时间内强制减少污染排放，但由于监管环节和时效需求，不能以最低成本减少污染排放，而且无法从根本上解决农户的利益诉求，使得政策效果缺乏可持续性。经济激励型措施能够有效地实现在成本上的减排分配，减少规制捕获的政策风险，激励追求利润最大化的污染行为转换，也降低了监管当局的行政管理成本。不过经济激励型措施要更加注重市场兼容性、实施普及性、信息完备性、公平性等诸多问题，其制定过程需要更加严谨，在中国目前的经济发展水平和法制环境背景下，通过经济激励措施让总量减少，还需要相当的准备。技术支持型措施是从源头治理污染的重要手段，通过科学技术在农业面源污染的源头、过程及末端3个环节制定相应措施，能够直接减少污染物排放量。科学技术的实施需要对农户进行培训及辅导，但在实施过程中仍然面临不少困难，首先是农户的参与率需要达到一定水平，其次是掌握科学技术需要一定的时间，最后是科学技术的培训和实施具有时效性，短期内对科学技术的掌握若由于长期不使用会导致技术支持型措施的效果消退。

综上所述，农业面源污染由于其特殊性和复杂性，单独运用某一种政策措施会存在不同的局限性，结合使用不同类型措施可能产生较理想的污染治理效果。从多类型措施配合使用情况的统计结果来看（图3），任意两类措施配合使用的政策数量低于三类措施相互配合使用的政策数量，在1978—2018年365项政策中三类措施配合使用的政策数量的占比最高，为38.08%。在使用两种类型措施的政策中，行政规制型与技术支持型措施相互配合的比例最高，为13.70%；行政规制型与经济激励型措施配合使用的比例为6.85%；经济激励型与技术支持型措施配合使用的比例为3.56%。在政策措施的协调配合中，行政规制型措施仍是被常用的政策工具。

最后讨论不同类型政策措施配合使用的阶段性变化特征（图2和图3）。受各年度政策实施数量的影响，一部分涉及单类型或多类型措施的政策数量同样呈现出低位波动、低速波动增长和高速波动增长的趋势。其中，多类型措施配合使用的政策数量在2011年后处于较高位水平，单类型措施的政策数量虽然有一定程度的提升，但是仍然处于相对较低的水平。说明政府近年来愈发关注不同类型政策措施的协调配合使用，在2011年的政策文件中，三类措施配合使用的政策数量占比就达70.83%，而在1978年和2000年这一指标仅为0和33.33%。多维度政策措施的协调配合有利于实现农业面源污染治理政策的效果最大化。如2016年中央财政安排10亿元资金开展农作物秸秆综合利用试点，引用绩效考核机制、“以奖代补”激励模式、秸秆焚烧卫星遥感巡查监测和秸秆燃料化利用技术等推动了秸秆综合利用率的显著提高，试点县秸秆综合利用率均达到90%以上或在上年基础上提高了5个百分点。

图2 各类型措施的政策数量

图3 各类型措施配合使用的政策数量

2.4 农业面源污染治理政策的效力量化分析

根据计算结果，政策整体效力呈现出阶段性上升的趋势，效力值由低水平的平稳波动到缓速上升再到快速增长，这与政策数量的阶段性变化特征和政策定位精准性的提高相关。政策整体效力值的增长说明了政府对农业面源污染的关注度的提升，2015年农业面源污染治理政策整体效力值达到峰值。在该阶段农业农村工作要求主动适应经济发展新常态，加快推进农业生态文明建设，不断提升农业可持续发展支撑能力，促进农业农村经济又好又快发展。2015年颁布实施的农业面源污染治理政策数量较多，并且《到2020年化肥使用量零增长行动方案》《到2020年农药使用量零增长行动方案》《2015年低毒生物农药示范补助试点项目实施指导方案》《2015年度打好农业面源污染防治攻坚战延伸绩效管理实施方案》《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》等规范性文件的政策力度较大，政策目标较明晰，政策措施也较丰富，使得该年度政策整体效力值较高。

图4反映了政策平均效力值和三类政策措施平均效力值的变动情况。年度政策平均效力值呈现出明显的波动性变化特征，其波动幅度由剧烈波动逐渐转变为平稳波动。相对于研究阶段早期和中期，近几年的政策平均效力值更加平稳的在中高位水平波动。说明各年份之间政策平均效力值的差异缩小，朝着更加稳定和高效的方向发展，政策的稳定性有利于农业面源污染的长期治理。

1978—2018年间，行政规制型、经济激励型和技术支持型三类政策措施的平均效力波动都较明显，但是波动幅度都呈现出逐渐减弱的趋势。1978—2000年，3种措施类型的政策平均效力值都处于较大幅度波动的阶段，都经历过从高位水平到断崖式下跌的过程，分别出现在1981、1987和1988年，这是由于该阶段的政策文件数量不多，政策措施的平均效力值受单项政策的影响较大，导致效力值不稳定。

2000年后，三类措施政策平均效力值的波动减弱。行政规制型措施政策的平均效力在平稳波动中增长，效力值维持在2.5—3.5之间。经济激励型政策措施的平均效力值持续波动，上升趋势不明显，在近几年效力值有所下降，2011年的效力值为3.2，2018年的效力值为1.8。由于地区异质性和农业面源污染复杂性的存在，在利用经济激励措施时国家层面的规范性文本往往不对税收、补贴、罚款、资金投入的数额等做出明确规定，在一定程度上降低了经济激励型措施的效力值。技术支持型措施的效力值在该阶段呈现出明显上升的趋势，2012年的效力值为3.2，2018年的效力值已上升到3.8。技术手段既具有面向各污染源的针对性，也在一定程度上具有各地区的普遍适用性。同时该类措施较为明确，具有从根源上解决农业面源污染的可能性并从长期角度治理农业面源污染。随着中国科学技术的发展，政府在农业面源污染治理进程中愈发注重技术支持型措施的引用，对于技术支持型措施的制定也更加完善。

图4 政策平均效力值与措施平均效力值

3 讨论

本文利用1978—2018年365项国家级农业面源污染治理政策文件，量化分析中国农业面源污染政策治理政策的演进特征，并对政策文件的行政规制型、经济激励型和技术支持型措施进行重点剖析。

针对前文的分析结果，本文得出以下启示：

第一，提升政策的整合度。可以预见，“十四五”期间国家将加大对农业面源污染的治理力度，但是目前相关政策已经呈现出数量多、规制对象分散的特点，亟需提升政策位阶。建议加强政策整合，出台《农业农村环境保护条例》，对农业面源污染做出顶层、系统的制度安排，并提高政策措施的激励和约束。

第二，细化完善政策作用对象，协调利用各类政策措施。除了常见的化肥、农药、秸秆、畜禽粪便等农业面源污染源之外，农用薄膜、农村生活垃圾等也是值得关注的重要污染源。当前中国农业面源污染治理政策中关于此类污染源的政策数量相对较少，从政策引导的角度来说，政府需要加大力度治理该类污染，提高政策的科学性和针对性，推进农业面源污染的全面治理。另外，对于各项具体政策而言，不能以一概全，更不能“一刀切”，需要因地制宜的细化完善行政规制型、经济激励型和技术支持型措施，同时推动各类型政策措施的协同配合，完善政策框架体系。

第三，加强政策执行评估和绩效评价。相比于政策出台数量的增加，政策的落实是更加值得关注的环节。在政策的顶层设计中应考虑政策的可执行性，并将农业面源污染治理政策的执行推进度及农业面源污染治理绩效的量化指标纳入政府的工作考核之中。各级部门和社会群众应加强监督和配合，推动各项政策确切落实到农业面源污染治理工作中。在政策执行评估的基础上总结相关治理经验，以点带面，统筹推进农业面源污染治理。

4 结论

农业面源污染治理政策从摸索建设和初步系统化阶段进入到目前的深化发展阶段，治理政策文件的形式丰富、发布主体呈现出多元化特征，不同部门协同配合并联合发布相关政策治理农业面源污染的情形较为常见。农业面源污染治理政策的整体效力呈现出阶段性上升的趋势，效力值由低水平的平稳波动到缓速上升再到快速增长。政策文件中的行政规制型、经济激励型和技术支持型三类政策措施的平均效力值波动都较明显，经过前期大幅度波动后自2000年进入平稳波动阶段，除了经济激励型措施，行政规制型和技术支持型措施的效力值都有明显上升趋势。

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Analysis to Evolution Characteristics of Policies for Controlling Agricultural Non-Point Source Pollution in China: Based on Text Quantification

HUA ChunLin1, ZHANG JiuHong1, JIN ShuQin2

1College of Economics and Management, Southwest University of Science and Technology, Mianyang 621010, Sichuan;2Research Center for Rural Economy, Ministry of Agriculture and Rural Affairs, Beijing 100810

【】Based on the 365 agricultural non-point source pollution control policies promulgated by national departments from 1978 to 2018, the evolution characteristics of the policies were analyzed, and the administrative regulation, economic incentives and technical support measures of the policies were highlight to investigate.【】This paper used policy literature measurement and content analysis methods to quantify the text content of agricultural non-point source pollution control policy. 【】The number of agricultural non-point source pollution policies was significantly less before 1992 in China. The period from 1993 to 2010 was the initial formation stage of agricultural non-point source pollution control policies, while the period from 2011 to 2018 was the deepening development stage of agricultural non-point source pollution control policies, the number of governance policies implemented has grown rapidly, and the number of policies implemented in 2017 reached 40. Agricultural non-point source pollution control policies were issued in the form of highly authoritative “laws” and “regulations” types of policy documents, as well as highly instructive “details” “interpretations” and “catalogs”. The issuers of agricultural non-point source pollution control policies included 31 entities, such as the “National People’s Congress” “Ministry of Agriculture and Rural Affairs”, and “Ministry of Ecology and Environment”. There were 305 policies independently promulgated by policy issuers, and 60 policies jointly promulgated by various issuers. The individual citation of administrative regulatory measures accounted for 23.56% of the 365 policies, while the individual citations of technical support measures and economic incentive measures accounted for 8.22% and 6.03% of the 365 policies, respectively. Among the 365 policies from 1978 to 2018, the number of policies using three kinds of measures in coordination accounted for the highest proportion, which was 38.08%. The proportion of coordination between administrative regulation and technical support measures was 13.70%, while the proportion of coordination between administrative regulation and economic incentive measures was 6.85%. The proportion of economic incentive and technical support measures was 3.56%. In the 2011 policy document, 70.83% of the policies were combined with the three types of measures, compared with only 0 in 1978 and 33.33% in 2000. After 2000, the average value of administrative regulation measures effectiveness increased in a steady fluctuation, and the effectiveness value maintained between 2.5 and 3.5. The average effectiveness of economic incentive measures continued to fluctuate, and the upward trend was not obvious. In recent years, the effectiveness has declined, with the value of 3.2 in 2011 and 1.8 in 2018. The effectiveness of technical support measures has shown a significant upward trend at this stage, with the value of 3.2 in 2012 and 3.8 in 2018. 【】From 1978 to 2018, the number of agricultural non-point source pollution control policies in China has shown a trend of phased fluctuations; the form and issuers of policy were diversified. Among three measures in the policies, the administrative regulations were the most frequently used, while the economic incentives measures were the least. The overall effectiveness of policies showed a trend of rise while the average effectiveness was a smooth phase fluctuation. The average effectiveness of the three types measures in the policies all showed large fluctuations in the early stage. At this stage, in addition to economic incentive measures, both the effectiveness of administrative regulations and technical support measures are significant upward trend.

agricultural non-point source pollution; policy evolution characteristics; bibliometrics; content analysis