大遗址保护规划：对象、使命和内容框架

刘卫红 曹金格

（西北大学文化遗产学院 陕西西安 710127）

内容提要：大遗址保护规划是系统统筹大遗址保护的综合性管理手段和政策纲领，具有系统整体性、综合协调性、战略引导性、控制约束性等特点。大遗址保护规划的对象是大遗址系统及其保护、利用、管理与发展等使用方式，决定了保护规划的愿景目标、架构体系及统筹协调的内容和行动计划。大遗址保护规划的基本理路是以物为基础、以人为中心，以保证大遗址安全为底线，以重塑大遗址空间保护格局、优化大遗址使用方式、推动大遗址资源资产保值增值为使命任务，通过科学合理的遗址资源配置和空间优化，实现大遗址资源与人、自然资源及其他人文资源的共融共生，大遗址保护利益与区域发展利益的和谐统一。

大遗址是中华民族和中华文明起源与发展的见证，是中华民族民族精神和优秀传统文化的“物化载体”，是建设中国特色社会主义文化强国的核心文化资源。大遗址保护规划属于文物保护单位保护规划的范畴，是系统统筹大遗址保护的综合性管理手段和重要依据。我国大遗址保护规划编制工作肇始于20世纪80年代中后期。进入21世纪后，为了增强以大遗址为核心的文物保护单位保护规划的科学合理性和实践指导性，国家文物局先后印发了《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》（文物办发〔2004〕46号）、《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》（文物办发〔2004〕87号）、《大遗址保护规划规范（WW/Z 0072-2015）》等法规文件，确立了大遗址保护规划的地位，明晰了大遗址保护规划的内容结构体系，为大遗址保护规划编制工作提供了政策指引与体例规范，推动了大遗址保护规划编制工作。但在大遗址保护规划实践中，普遍存在规划内容系统整体性、统筹协调性不足，规划实施操作性较差、实施效果不理想等问题，出现以上问题的根源在于我国大遗址保护规划理论方法研究未能与规划实践探索紧密结合。当前业界对于大遗址保护规划的研究主要集中在保护规划内容要素［1］和规划体系［2］、专项规划内容架构和技术方法［3］等技术层面，关于大遗址保护规划的概念、性质及其对象、使命任务和内容框架之间关系的研究不足，这使得规划编制者缺乏对规划对象、任务及规划整体结构框架等的深层次理解与把握，直接影响到规划的质量和效果。缺乏科学理论指导的实践是盲目的，没有理论的总结、预测和导向作用，行动便举步维艰，结果也会事倍功半，严重的甚至会适得其反［4］。因此，有必要对大遗址保护规划的概念性质、目标使命和内容架构进行学理探索，以增强大遗址保护规划的科学有效性，促进大遗址保护管理。

一、大遗址保护规划的概念和对象

（一）大遗址及大遗址系统

对大遗址保护规划概念的认知和保护规划对象的确定离不开对大遗址的正确认知。大遗址是具有一定规模、连续分布的遗存本体及与其相关联的环境载体共同构成的有明确地域范围的综合性文化空间，包括各类文化遗存、人文景观环境和自然景观环境等［5］。通过大遗址概念界定可见，大遗址具有“要素”和“空间”双重属性。大遗址作为一种“要素”，是遗存与其伴生环境的共同体，“是凝聚中华民族历史记忆的珍稀而又脆弱的战略基础资源”［6］，具有显著的资产性，需要基于其公益性和脆弱性等特殊性质做好保护工作，同时又要在保护基础上做好大遗址的展示利用，充分发挥市场在要素配置中的基础性作用，以实现其价值的有效传承弘扬。大遗址作为承载中华民族文明起源与发展历史的文化资源“空间”，具有显著的公共性，需要充分发挥政府在文化空间资源配置中的管控作用。遗存本体相关联的周边环境“也不应当被看作是单纯的物理背景，还应当被视为一系列社会、经济和环境的威胁与机会。这意味着遗产管理体制及所有参与者都必须有能力影响在这些地方所发生的决策”［7］，“外部环境和文物工作的要求越来越复杂，法律法规的执行效力和保护规划的实施效果越来越多地取决于文物行业以外的影响因素”［8］。因此，大遗址的保护不是孤立的，也不能将保护与“开发活动、正在发生的社会变迁或者是社区关注隔绝开来”［9］，而应该将大遗址保护看作是对一个具有特定结构和功能有机整体的综合统筹，这个有机整体就是大遗址系统。

大遗址系统以大遗址遗存本体及其环境保护为核心，包括大遗址本体系统、大遗址保护系统和大遗址人地关系系统（图一）。大遗址本体系统是指大遗址外延所包括的大遗址遗存本体及其环境，是大遗址保护系统的核心和基础对象；大遗址保护系统是指针对大遗址系统开展的保护调查、评估、规划设计、展示利用、考古研究和管理等系统性保护；大遗址人地关系系统是指大遗址区内区外自然环境、人文环境和大遗址保护及人的发展之间的关系问题。大遗址本体系统是保护的核心和基础对象，大遗址保护系统和大遗址人地关系系统是实现大遗址本体系统传承与价值弘扬的重要支撑，受到大遗址本体系统正常运行规律的限制［10］。大遗址保护的本质是协调遗址与环境及人之间的矛盾，建立遗址与环境及人的和谐共生关系，实现整体可持续发展。

图一// 大遗址系统构成（图片来源：作者自制）

（二）大遗址保护规划概念及对象

1.大遗址保护规划概念及特点

2015年，国家文物局发布的《大遗址保护规划规范（WW/Z0072-2015）》指出：“大遗址保护规划是指以大遗址的整体保护为目标，统筹策划遗址本体及其环境的保护、利用和管理等主要规划措施的一种专门类型的文物保护单位保护规划。”［11］这一概念对于认知保护规划的主旨、性质和主要内容体系具有指导意义。但随着新时代文物保护理念的转变和大遗址内涵外延认知的拓展，结合新时代国情、大遗址的内涵特性和大遗址保护的历史逻辑、使命任务等，大遗址保护规划的定义可调整为：为了实现大遗址整体保护和区域统筹融合发展，促进大遗址价值的传承弘扬和公共文化服务体系的建立，以大遗址系统为对象，以大遗址系统各要素调查评估为基础，以价值为导向，以大遗址安全为底线，以协调遗存保护利用、人与环境共生为主线，通过科学描绘大遗址保护利用愿景、制定大遗址保护目标体系和保护管理等行动方案，并将之付诸实施以实现既定目标和效益的过程性活动。

大遗址保护规划是一种将大遗址效益或利益最大化的过程或工具，为大遗址或保护管理组织“未来发展提供了一个指导性框架”［12］；其以保证大遗址安全为底线，通过有效的资源配置和空间优化，促使大遗址保护、利用与区域经济社会发展之间达成均衡，并融合协同发展。因此，大遗址保护规划除具有一般规划的全局性、程序性、目的性、预测性、动态性等特点外，还具有基于大遗址特性而形成的系统整体性、综合协调性、战略引导性、控制约束性等特点。第一，大遗址保护规划是一项对大遗址遗存资源有效保护利用和管理、区域资源优化配置、建设要素综合布置和空间环境全面优化所做的系统性安排。第二，大遗址保护规划以大遗址系统为对象，在保护规划中要处理好大遗址保护、人地关系统筹协调发展的关系，即既要重视大遗址的保护，又不能回避区域经济社会发展对大遗址保护的影响。第三，大遗址保护规划是对大遗址未来保护管理和区域发展的愿景、目标使命、战略策略和行动计划方案的全局性、长远性、纲领性谋划，其核心是要确定一定时期大遗址保护的目标和探索实现这一目标的途径。一般主要涉及基本的内容框架和相对宏观的战略目标、战略重点、战略措施等，而不是对大遗址系统事无巨细的安排。第四，大遗址保护规划基于大遗址的文化性、稀缺性和不可再生性等特性，在规划性质和目标措施等方面，对大遗址保护管理及区域发展等更多体现的是一种控制和约束，以实现大遗址的保护利用和可持续发展之间的平衡。规划的控制约束包括“起点约束、过程约束和结果约束，刚性和弹性约束，用途约束和结构约束，也包括程序控制、目标控制和分层控制”［13］。但是控制约束并非意味着规划不重视发展，为了实现大遗址的有效保护，基于大遗址系统的统筹协调发展需求，在规划中，必须用发展的眼光关注大遗址的保护利用与区域经济社会发展的协同统一。

2.大遗址保护规划的对象及基本原理

保护规划的对象决定了保护规划的愿景目标、架构体系及统筹协调的内容和行动计划。大遗址保护规划的对象不只是大遗址系统，也包括对大遗址遗存资源及其相关环境实施的保护、利用、管理等使用方式。大遗址保护规划实质是基于大遗址保护需求，对未来大遗址要素和空间使用的变化进行统筹安排和治理管控，也就是如何通过科学合理的规划实现大遗址资源要素在空间层面的有效配置。资源配置的核心是权衡各类空间使用的需求关系，从而解决空间使用竞争的问题［14］。大遗址资源配置是基于大遗址保护利益和未来发展目标进行的使用方式选择，具体表现为统筹协调下大遗址遗存承载体——土地发展权“失衡和平衡”的分配和组合过程，目的是实现大遗址资源和其他相关资源环境、大遗址保护利益和区域发展利益等“自存和共存”［15］。大遗址空间使用的外部性决定了大遗址保护规划中保护、利用和管理等使用方式的选择既要考虑到大遗址遗存本体的价值及保存保护现状等，同时也要考虑到周边环境的影响。大遗址空间资源总量的有限性和相对固定性决定了在规划中既要通过保护、管理等使用方式实现大遗址本体遗存的保存和发展，又要通过大遗址区域人口与聚落调控、基础设施配置、环境保护及治理、产业结构调整优化等发展方式，促使保护导致的大遗址空间关系从“失衡”恢复到“平衡”，实现大遗址保护利益和生态环境、经济社会等其他相关利益的共存与发展。

二、大遗址保护规划的理念及使命任务

（一）大遗址保护规划的理念

理念决定思路，思路决定出路。新时代要编制能用、好用的大遗址保护规划，必须结合国情、遗产保护利用发展趋势和大遗址区域实际，以习近平新时代中国特色社会主义思想为行动指南，在贯彻新发展理念基础上，坚持保护优先、以人民为中心和以保护利用与发展融合协同的理念为指导，促进大遗址保护规划的科学合理性和有效实施性。

1.树立保护优先的理念

文物安全是文物保护的红线、底线和生命线。在大遗址保护规划中应树立保护优先的理念，将大遗址文物安全作为大遗址保护规划的底线。大遗址保护规划的本质是基于大遗址保护需求实施的大遗址区域资源优化配置，规划的出发点和落脚点都是为了保证大遗址遗存本体及其承载环境安全，实现大遗址遗存本体及其承载环境的完整、真实和可持续传承。因此，要实现大遗址遗存本体及环境的安全，就需要在大遗址区域资源配置中将“保护”这一资源使用方式作为优先选择，在保护好大遗址遗存本体及生态环境资源的基础上，实现统筹保护发展。

2.树立以人民为中心的保护理念

坚持以人民为中心，这既是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，也是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。新时代坚持和发展中国特色社会主义，必须把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。遗产保护工作应树立“以物为基础、以人为中心”的保护理念，始终坚持遗产保护为了人民、保护依靠人民、保护成果由人民共享的路线。我国文化遗产事业长期围绕遗产的物质形态谈遗产的保护，客观上回避了从人本、文化等本质的层次上探讨遗产的文化价值［16］，遗产在社会中的作用也被限制了。大遗址保护规划基于“物质”保护需求，陷入了理想静态保护、刚性保护和指令性保护怪圈，导致传统的大遗址保护规划成为“空中楼阁”，在现实中不能发挥规划应有的效应。因此，新时代应立足大遗址是人与物互动的文化现象这一事实，来探讨大遗址为谁保护、为何保护。

3.树立保护利用与融合发展协同的理念

大遗址保护规划要在坚持保护优先的同时，综合考虑大遗址资源利用和区域统筹协调发展，使其在提供公共文化服务、满足人民精神文化生活需求方面充分发挥作用。我国大遗址保护长期以来主要以单一资源刚性保护为主，较少关注大遗址利用和区域社会经济发展及民生改善，使得大遗址保护陷入一种“就遗址谈遗址、就保护谈保护”的怪圈，不能正确认识保护是利用和发展的基础，利用和发展是为了更好地保护这一理念逻辑。这一问题体现在大遗址保护规划中，导致大遗址保护在空间资源配置中的失衡，使得大遗址保护规划的有效性大打折扣。这既不符合我国“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的文物保护工作方针，也不利于大遗址价值的弘扬和传承。因此，大遗址保护规划应以文物法规和保护实践为指导，转变观念，正确处理保护、利用与发展的关系，树立保护是基础、发展是目的、利用是保护与发展的有效途径这一理念。实现大遗址在保护中发展，在发展中保护。

（二）大遗址保护规划的使命任务

大遗址是我国重要的文物资源资产，“不仅具有地域性和公共性等自然属性，还具有稀缺性、资产性等经济属性”［17］。大遗址的稀缺性既包括资源本身的唯一性或独特性及其不可再生性导致的绝对稀缺，也包括资源数量较少、分布不均等导致的相对稀缺；大遗址的资产性是指大遗址具有财产属性，是我国重要的文化资产和国有资产，一定条件下对大遗址的合理使用具有增值增效的功能。因此，随着大遗址保护规划对象和理念等的转变，大遗址保护规划的任务也不仅仅是单纯的基于大遗址资源的空间配置和优化完善，而应是以保证大遗址安全为底线，在重塑大遗址空间保护格局的同时，优化大遗址使用方式，推动大遗址资源资产保值增值。

1.重塑大遗址空间保护格局

大遗址保护规划是对大遗址空间资源的优化配置或大遗址空间的保护、利用和管理等作出的统筹部署和具体安排，大遗址安全是大遗址保护规划的底线。大遗址保护规划就是基于大遗址保护这一核心使用方式的需求，对大遗址区域现有资源空间使用方式重新调整优化，重塑大遗址保护空间格局，以实现大遗址资源安全。一是通过大遗址保护范围和建设控制地带“两区两线”划定，强化保护空间；二是通过展示利用和环境整治等，优化利用和共享空间，促进区域发展。

2.优化大遗址使用方式

规划是为实现一定目标和解决特定问题，预先安排未来行动纲领，并不断付诸实施的过程，未来处于不断变化中，而变化就是人类的使用方式所造成的［18］。大遗址保护规划作为优化调整、管理控制大遗址空间变化的重要工具和政策文件，核心就是基于大遗址保护利用及区域发展需求，选择好大遗址使用方式，并把握好其尺度空间等。但资源或空间的稀缺性和有限性等导致了其竞争性和外部性，这就要求基于规划性质和目标合理选择某一资源空间的使用方式，并通过对资源本体和土地、空间使用行为进行公共干预，以实现大遗址空间使用方式的统筹协调和效益的最大化。大遗址使用方式优化选择的核心就是基于大遗址安全和可持续发展需求，处理好大遗址保护、利用、管理及发展等使用方式之间的关系及其在空间形式上的优化配置，尤其是权衡处理好保护、利用和发展之间的关系。

3.推动大遗址资源资产保值增值

以人民为核心的大遗址保护规划观要求充分挖掘大遗址资源资产的价值，在满足大遗址安全需求基础上，满足人民对美好生活的需求和区域社会发展及地方和国家文化建设的需求，为构建中华文明体系和文化自信提供支撑。大遗址资源资产增值主要表现在三个方面：一是通过有效的保护，实现本体资源的安全可持续传承；二是通过对价值的挖掘阐释、展示利用和传播形式的创新，促进价值传承弘扬，满足人民群众文化教育和文化休闲体验的需求；三是通过资源、土地和空间使用方式的调整，使土地增值，构建以大遗址利用为核心的可持续发展产业链，并完善大遗址公共文化体系建设，促进民生改善和区域经济社会发展，实现大遗址保护的社会效益、经济效益和生态效益。

三、大遗址保护规划内容框架的一般范式

保护规划的对象是保护规划统筹安排和管控的对象和内容。因此，大遗址保护规划的核心内容是对大遗址系统各项要素的使用方式进行统筹安排。基于大遗址保护规划目的、目标及对象使命，结合《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》［19］、《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》［20］和《大遗址保护规划规范（WW/Z0072-2015）》等法规文件中对大遗址保护规划内容的要求和规范，一般可以将大遗址保护规划的内容框架和步骤总结为五个层面（图二）。其中，五个层面是指以大遗址本体系统规划为主的背景分析系统、以规划愿景和目标为主的总体规划框架系统、以大遗址保护系统规划为主的大遗址保护规划、以大遗址人地关系系统为主的大遗址人地关系规划、以规划保障为主的大遗址保障规划。整个大遗址保护规划的主要内容和步骤就是“进行两个基本分析评估、确定一个愿景目标、做好两个版块设计、构建一个保障系统”。在整个架构中，评估是基础，目标是导向，版块是核心，保障是关键。

图二// 大遗址系统与大遗址保护规划内容关系示意图（图片来源：作者自制）

（一）进行两个基本分析评估

基本分析系统分为资源分析评估和环境分析评估两个主要方面，大遗址保护的根本目的是实现大遗址遗存本体及环境的整体有效保护传承。因此，大遗址保护规划首先是对大遗址系统的认知，表现在规划内容架构体系中，主要是做好大遗址遗产构成、价值评估和相关环境现状的详细调查研究，为进一步开展大遗址保护规划编制提供问题性和目标性导向。资源分析评估主要是对大遗址遗存本体构成现状进行调查分析和价值评估，一方面明晰大遗址遗产构成及布局，另一方面挖掘阐释遗产价值和特性等。环境分析评估主要是对大遗址区域的自然、社会环境和大遗址的保护管理等现状进行调查分析，总结大遗址保护保存、自然与人文环境、展示利用、保护管理等现状，并分析评估影响大遗址价值特征、真实性和完整性的不同因素及原因，分析权衡利益相关者在保护管理中产生的利益及其关系，以帮助确定未来的保护愿景目标和行动方案。

（二）确定一个愿景目标

规划愿景是描述大遗址在目标指引下未来通过保护、利用、管理等使用方式的实践后可能变成的形象，愿景一般通过规划的目的目标来表达呈现。目标是愿景的具体化，是大遗址利益相关者在大遗址保护方面达成的一种普遍共识，阐明了实现愿景的路径。大遗址保护规划的目标是大遗址保护规划的纲领性指标体系，目标的确定将决定大遗址保护及区域发展的地位、路径、模式等。确定愿景目标必须对大遗址及其区域经济社会发展等有全面、综合的认知和预判，愿景目标是衡量大遗址保护规划有效性、连贯性等的重要指标，原则上应该是“具体的、可度量、可实现的、相关联的和适时的”［21］。

（三）做好保护和发展两个版块设计

大遗址保护规划愿景目标确立之后，就可以结合影响大遗址价值和保护传承存在的问题等制定行动计划或方案确保目标的实现。大遗址资源和空间的双重属性决定了对其保护既要考虑到遗存本体及相关环境的空间管控，又要考虑到为实现保护对其他相关资源和空间的优化调整。因此，在大遗址保护规划中应重点关注大遗址保护系统和大遗址人地关系系统的规划，提出未来大遗址保护、利用与发展的计划措施。大遗址保护系统规划版块是大遗址保护规划的核心，主要针对大遗址保护系统进行规划，包括大遗址保护区划和管理规定、保护措施、展示利用等内容；大遗址人地关系规划版块是立足于大遗址保护系统规划，对大遗址区域经济社会和基础设施等进行规划设计，以实现大遗址区域基于保护需求的资源优化配置，主要内容包括经济引导、居民和聚落调控、土地利用调控、基础设施建设等。

（四）构建一个保障体系

规划方案及政策的施行会对规划区域的社会、经济、环境等各方面带来影响，采取何种政策和措施控制这些影响，也是需要加以监测和管理的问题［22］。因此，在规划方案中，要从政府管理与实施的角度提供相应的政策保障，对大遗址保护规划实施及其影响进行有效监控。大遗址保护规划保障体系既包括对遗产保护利用及实施的管理体制机制的构建和规划的衔接、分期及资金预算，也包括保护规划的实施及监管方案。在传统的保护规划中，关于保护规划的实施和监管方案往往被忽略，这直接影响规划的实施。规划实施是规划编制的根本目的，大遗址保护规划必须是切实可行的，因此在规划过程中要考虑方案及其实施的程序和方法，让规划的使用方能够确切地知道如何具体实施，这是保障体系构建的关键。

四、结语

大遗址是中华民族文明发展史最具代表性的文化资源资产和文化空间，大遗址保护规划是综合统筹协调大遗址保护管理、价值实现与区域发展的公共政策和行动纲领。大遗址保护规划过程是一个“关于权衡、优先级与解决方案”［23］的决策过程，通过统筹配置大遗址资源、协调大遗址保护利用等利益关系，进而指导保护管理体系中的各部门进行决策，确保所作决策能够有效地促进或实现大遗址保护管理。科学的大遗址保护规划理论体系是大遗址保护规划工作的重要遵循和实践指南。在大遗址保护规划理论探讨及实践中，遗产保护工作者首先应认识到大遗址保护的意义，在保护规划编制工作中以价值挖掘阐释为基础，充分揭示大遗址保护对中华文明发展的意义及其在提高国民文化素质、坚定文化自信、推动经济社会发展等方面的重要作用；并以现阶段国情、遗产保护趋势及解决大遗址保护中的矛盾问题为导向，在深刻分析矛盾产生原因的基础上，树立正确的大遗址保护规划的理念原则，制定科学合理的规划目标。其次，应深入认知大遗址的性质和定位。大遗址作为以大遗址遗存要素为核心的地域空间综合体，具有多样性和复杂性，在保护规划过程中应全面、系统、综合地认识保护对象以及大遗址资源要素和空间结构的构成及特性，以保证大遗址资源和空间安全为底线，实现对大遗址“全面综合统筹部署”“整体保护传承”。再次，应认识到大遗址保护和遗址区经济社会可持续发展的协同一体性。大遗址保护的根本是实现资源资产的有效保护传承，但大遗址资源资产与人地关系的统筹融合性及保护环境的复杂性、多变性等决定了对大遗址的保护不应脱离经济社会属性。这要求大遗址保护规划不仅应重视大遗址遗存本体及相关的自然环境、人文环境的关系，也应重视文物保护利益者与大遗址区域其他利益相关者之间的关系，在保证大遗址资源整体保护传承的同时，使之与关联环境及区域经济社会统筹融合协同发展，实现大遗址遗存本体与遗址区环境及人的共融共生，达到保护与利用、保护与发展的和谐统一。最后，应重视大遗址保护规划内容的有效性和实施的可操作性。今天的规划更多被认为是一个沟通协调的过程，而非蓝图式的结果；规划成果也越来越被看作是一项公共政策，而不仅是一个技术工具。大遗址保护规划通过保护利用措施对遗址区的空间发展形成了控制与引导作用，但其实施往往取决于规划中相关利益群体的协调机制是否合理，因此，新时代大遗址保护规划应强化规划全过程的监管评估及公众参与机制。规划全过程监管评估是指从规划前、规划中和规划实施等不同阶段加强对遗址区周边环境与空间发展关系的梳理评估，坚持动态规划的原则，科学预测随着规划控制引导措施的实施对于遗址周边环境风貌可能产生的影响，并及时调整优化规划内容，增强规划实施的可行性和效果。同时还应关注政府和社区对于规划的理解和支持，大遗址保护规划实施首先必须得到政府的支持，在规划中应体现规划实施的有效性与必要性；其次还应得到利益相关者的理解与支持，尤其是让在地社区公众积极参与到规划的编制与实施中，将大遗址保护规划的功能扩展为基于遗址科学保护基础上的、为了公众长期利益而编制的一种资源协调性政策文件。