关于构建“公共政策评估主体群”的设想

摘要：在政策评估中，评估主体作为一个最为活跃的因素，处于评估过程的中心地位，统领评估过程的走向，对评估结果有着重要的影响。为了确保政策评估结果的科学性和公正客观性就必须保证评估主体的质量。本文针对当前评估主体存在评估主体单一，以政府内部为主，外部为辅，以及评估主体知识系统不完善等问题，提出了构建“政策评估主体群”的设想。旨在构建全方位，多角度，专业化的评估主体群来提高评估结果的科学性。

关键词：政策评估，政策评估主体群，政策评估主体特点

公共政策评估不仅是检验政策是否有效，是否应该继续或终结的重要标准，而且也是强化政府部门以及相关公职人员使命感和责任感的重要手段，更是维护人民群众根本利益的重要方式。政策评估主体是指从事政策评估的个人或者组织机构。由于评估主体决定采用何种评估方法，采纳何种评估标准和理念，并决定最后的评估结果如何，因此评估主体在整个评估过程中发挥着主导性和关键性的作用。想要得到客观科学的评估结果就必须要提高评估主体的整体质量。构建“政策评估主体群”，即将以政府部门为主的内部评估主体，以第三方评估机构为主的外部评估主体，相关具体领域的专家和能够广泛反应广大群众呼声的大众媒体相统一于一个有机的整体当中，各主体优势互补，即保持相互独立又互联互通，从而最大限度的使评估过程和评估结果更加科学准确。

一、当前我国评估主体特点研究

1.我国政策评估主体单一，以内部评估为主，外部评估为辅。

根据评估主体是否来自国家政府部门，将其分为内部评估主体和外部评估主体。内部评估主体主要由国家相关政府部门和工作人员构成，且多数情况下为政策制定者和执行者（在这里笔者所指的国家相关政府部门包含广泛意义上的国家机关，不仅仅指的是政府，也包含司法機关，立法机关和党组织等体制内的一切组织）。

目前我国政策评估以内部评估为主。内部评估主体由于是“局内人”，存在着先天的优势和不可避免的劣势。其优势体现在，首先，内部评估主体多为政策制定的相关者，参与了政策的起草、制定、论证、修改、实施等各个过程因此更加熟悉政策的各项情况，比如政策实施过程中遇到的困难以及实施后公众对政策的评价。其次，内部评估主体本身就是政策的制定者和实施者因此掌握着大量翔实且新鲜的第一手资料，能够为整个评估过程提供充足的论证资料使评估结果更加准确和全面。最后，由于政府部门及其相关工作人员以国家为背景，因此具有权威性，更容易获得各个阶层的信任，其所进行的评估结果也更能为大众接受和推崇。其劣势体现在，由于内部评估主体本身就是国家政府部门，政府部门间上下级关系明显，且各部门之间也存在千丝万缕的联系，缺乏独立性。政府为了提高政绩，维护形象，往往会给内部评估主体施加压力，因此出于维护本部门利益的倾向，在进行政策评估时会带有“利己性”而有失公正做出不客观的判断。

外部评估主体主要由国家相关政府部门以外的工作人员构成，在我国，第三方评估机构是外部评估主体的中坚力量。外部评估主体同样具有优势和劣势，其优势体现在具有较强的独立性，客观性以及专业性。第一，外部评估主体独立于政府部门以外并且与其没有直接的利益往来，因而能够保持客观公正，以价值中立的态度对政策进行评估。第二，外部评估主体尤其是第三方评估机构拥有较为完整的评估体系，系统的评估知识和专业且训练有素的评估人员，评估经验丰富，可以提高评估结果的科学性和全面性。其劣势体现在，首先，由于没有政府的官方背景，外部评估机构在收集相关资料时会遇到困难，没有办法获得内部关键性信息和数据，甚至获得的可能是相关政府部门“美颜”后的资料和信息，因此建立在信息不全，不准，不精基础上的评估在结果上也会有失偏颇，使其准确性，客观性大打折扣。其次，公众对政府具有先天的信任性和依赖性，政府内部的评估结果在公众眼中往往就是“权威”，相应的，外部评估结果就不容易获得公众的认可，因此即使外部评估主体得到了评估结果，其影响力和公信力也较弱，产生不了预期的效果。

2.评估主体的知识系统不完善。

公共政策学显著的特征就是跨学科性和应用性。政策需要和具体的领域相结合才会有意义，独立于具体领域的政策是不存在的。因此这就对政策评估主体的知识系统具有极高的要求，政策评估主体不仅要精通政策学知识，在进行评估时由于定量分析的要求，还要对统计学，经济学等知识有所涉猎。除此之外，还要熟悉具体领域的相关知识，并且还具备将科学知识和具体问题有机结合的能力。比如我国最近出台的“全面放开三孩生育政策”，想要对这一政策进行评估，政策学知识必不可少，除此之外，还涉及到人口学，心理学，政治学，经济学等学科的知识，在进行数据整理和分析时还需要统计学等知识，但想要一个评估主体同时具备如此多学科的知识是几乎不可能的。

3.大众传媒在公民参与方面起着重要作用。

我国是社会主义国家，政府的宗旨是全心全意为人民服务。检验政策是否真正的利国利民，满足广大人民群众的需求，就必须让人民群众参与到政策评估当中来。公民参与不仅是践行行政为民理念的体现也是不断建设服务型政府的重要途径。大众传媒具有传播速度快、范围广、影响大等特点，是公民了解各项政策的重要渠道，也是公民参与政策评估的主要方式。当今人们的生活节奏不断加快，时间利用也呈现碎片化的趋势，因此公民往往通过各种媒体来接收新闻和与各项政策相关的信息，比如，微博热搜，微信公众号和抖音热点等已成为人们了解时事的主要来源。公民可以通过在各社交媒体点赞，转发以及在各项动态下评论来表达自己的观点。除此之外，政府相关部门在实施某项政策前也会开通网上民意反馈渠道来听取和征求公众的意见，使政策更符合群众的利益。在我国，在大众传媒的影响下还催生出过法律的修订和废止，例如孙志刚案在经过媒体发酵后，使国家对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行了违宪审查，并最终将其废止。因此大众传媒既是公民接收政策信息的主要渠道，也是公民表达自身意见和促使国家完善法律的重要途径。

4.各评估主体间联系较弱

本文作者在查阅相关书籍和论文时发现，众多学者都提出过评估主体多元化的概念，但在此概念中各主体是相互独立没有联系的，往往是多个主体对同一政策进行评估然后再对最终结果进行汇总归纳，在评估的过程当中各主体缺乏沟通性和关联性，处于割裂的状态。这会导致信息流通不顺畅，甚至会出现信息不对称，不及时等问题，由此而导致评估结果不准确不全面。

二、关于构建“政策评估主体群”的具体设想

1.“政策评估主体群”的含义

本文的“政策评估主体群”是指将多元评估主体，即内部评估主体，外部评估主体，相关领域专家和大众传媒置于同一个有机整体当中，各评估主体在整体中既保持各自的相对独立又互联互通，该群体是一个动态有机的群体。

2.“政策评估主体群”的具体构建

上文中提到了有关政策评估主体的诸多特点，因此若想构建全面的“政策评估主体群”则需要将各个主体有机的整合在一起。一个完整的“政策评估主体群”应包含外部评估主体，内部评估主体，政策所涉及相关领域的专家以及大众媒体。

由于外部评估主体专业性较强且具有客观性，因此在“政策评估主体群”中外部评估主体应起带头协调作用，统筹安排各评估主体的职责，把握评估的整体节奏。例如在上述提到的“全面放开三孩生育政策”中，外部评估主体应确定评估理论，评估方法和工具，具体的评估措施以及评估步骤等。

在该评估主体群中，内部评估主体应全力配合各评估主体的工作，摒弃以部门利益为重的思想，将政策制定和实施的相关信息和数据，以及第一手资料，都和其他主体所共享，从而为政策评估提供全面翔实有效的评估资料。例如在上述提到的“全面放开三孩生育政策”中，内部评估主体应共享我国各个年份的人口构成，人口性别比，出生率，死亡率，各个行业的人口分布状况等资料。在评估主体群中，相关领域专家包括高等院校以及科研院所的相关工作人员和长期从事该领域工作的相关从业者等，这些专家所承担的职责是对具体领域的知识进行分析，例如在上述提到的“全面放开三孩生育政策”中，专家应对我国环境承载力所能适应的最大人口数，以及人口数量的变化对我国经济所产生的影响和为了促进人口增长所采取的配套措施等一系列问题给予科学的论证。

在评估主体群中，大众媒体所承担的责任为公布宣传政策以及为公民提供意见表达和进行反馈的渠道，从而更加直观和清晰的了解到公民对政策的反应。例如在上述提到的“全面放开三孩生育政策”中，公民在微博上了解到该项政策，并且表达了自身的顾虑，比如，提出了孩子的抚养成本过高，女性产假过少等一系列接地气的问题。政府部门在关注到这些问题后逐步完善该项政策，后期提出了整改教育机构，以及多地出台了延长产假等措施。

在该“政策评估主体群”中，各评估主体既保持相对独立又互联互通。其相对独立性体现在各个主体在这一有机整体中不存在上下级和领导与被领导的关系，各个主体可以自由独立的进行研究。其互联互通指的是，各个主体处于同一有机整体中，在整个评估过程中可以进行信息共享，对疑难点进行交流和沟通。评估主体群可以通过定期召开会议，创建微信群进行实时沟通等方式来实现互联互通，以保证各主体能够及时掌握政策评估的进展，避免出现信息不对称，不及时的现象。

三、构建“政策评估主体群”的意义

1.各评估主体间优势互补，评估过程更加科学和顺畅

一般而言，公共政策评估是一个有计划，有步骤的活动过程。尽管许多评估过程会有所简化，不一定按部就班地经过那些阶段和步骤，但作为一种逻辑流程，政策评估应包括评估筹划、评估实施和评估总结三个阶段[1]。接下来，笔者将从评估过程的角度阐释“政策评估主体群”在各个评估过程阶段的意义。

从评估筹划阶段来看，筹划是政策评估的原点和出发点，也是政策评估活动正常有序进行的前提和基础。在这一阶段中，评估主体主要需要完成四项工作，分别是明确评估目的，选定评估对象，制定评估计划和准备评估条件。在前三项工作中，由于涉及较多专业性强的政策学知识，因此需要专业的政策评估主体来进行，在“政策评估主体群”中，外部评估主体的专业性较强，具备较为完备的政策学知识和专业的政策评估人员，故可主要承担这些工作。由外部评估主体承担这三项工作可以专业系统的知识为保证，训练有素且经验丰富的评估人员为支撑来保障评估筹划阶段的科学性，为接下来评估实施过程奠定良好的基础。在准备评估条件这项工作中，涉及到的方面很多，难度较大，需要准备评估材料，资金，设备等，因此在“政策评估主体群”中，需要所有主体通力合作，比如，内部评估主体提供尽可能详尽的政策资料，具体领域的专家提供对所涉及到的具体学科知识进行论证的材料，大众媒体可以针对所要评估政策的特点制作调查问卷以通晓民意，了解群众对该项政策的态度和意见。各主体的大力合作不仅会降低准备评估条件阶段的难度，还会使准备的条件更加全面和准确。

从评估实施阶段来看，评估实施阶段是整个政策评估过程中最为重要和关键的环节，直接决定着评估结果的质量如何。在此阶段中，评估主体需要继续收集相关信息并进行数据分析，最后撰写评估报告。在此阶段中仍需要“政策评估主体群”中各评估主体的协作和群策群力，内部评估主体可以进行信息提供，相关领域专家对具体领域的信息和数据进行分析。大众媒体通过前期制作好的调查问卷来收集民意，还可以设立网上反馈渠道来让群众表达观点，整理公众对政策的评价和建议。外部评估机构来综合梳理所有信息撰写评估报告，从而使评估报告的内容涵盖面更广，深度更强，且充分反映民意，发扬民主，博采众长。

从评估总结阶段来看，评估总结阶段是对整个评估过程的复盘。在此阶段，评估主體需要对评估过程中存在的问题进行反省并采取补救措施，除此之外还需继续完善评估报告。“政策评估主体群”可以整体为单位召开总结会议，各评估主体应在会议中畅所欲言，对各自遇到的问题，对问题的解决，在评估过程中收集到的有价值的资料数据和评估心得都可以进行总结和交流，从而为将来的政策评估活动积累经验。

在传统的单一政策评估主体体系当中，评估过程往往会因为缺少政策信息，或者遇到具体的专业性技术问题无法解决而陷入停滞不前的状态。而“政策评估主体群”使各主体共处于同一的有机整体中，各主体可以互相分享信息，共同解决评估过程中遇到的困難，还可以对有价值的想法和观点进行充分的交流和沟通，在这一过程中各主体还有可能会碰撞出新的思想火花。总之，“政策评估主体群”可以对各主体的优势进行充分吸收，加强各主体间的互联互通，最大程度的减少评估过程中的阻碍，从而使评估过程更加顺畅和科学。

2.使评估结果更具有准确性和全面性

通过前文的陈述我们可以了解到各个评估主体都有自身的优缺点和不可替代性，因此想要一个单一主体同时完成各主体的职责是不现实也不科学的。在“政策评估主体群”中，主体群作为一个有机动态的统一体，包含了各个主体，使各主体的优点都得到了充分的发挥，缺点也在一定程度上得到了避免。因此主体群所得到的评估结果与以往以内部评估主体为主或以外部评估主体为主的单一评估模式相比都要更加的科学和全面。具体来说，内部评估主体保证了评估信息来源的准确性和全面性，外部评估主体保证了评估过程的流畅性和科学性，具体领域的专家保证了评估所涉及的专业领域知识的准确性，大众媒体保证了评估的民主性，各个评估主体的综合保证了整体评估结果的准确性和全面性。

综上所述，笔者认为构建“政策评估主体群”能在一定程度上提升政策评估的质量。 PR

参考文献：

[1]宁骚.公共政策学 [M].北京：高等教育出版社，2014：329.

[2]范永茂.重塑公众主体地位：地方政府绩效评估之主体构建问题[J].中国行政管理，2012（07）：35-39.

[3]高富锋.公共政策评估主体的缺陷及对策分析[J].求实，2004（S4）：27-28.

[4]彭忠益，石玉.中国政策评估研究二十年（1998—2018）：学术回顾与研究展望[J].北京行政学院学报，2019（02）：35-43.

[5]张伟平，胡俊生.公共政策评估主体的缺陷及对策[J].天水行政学院学报，2014，15（05）：33-35.

[6]周建国，张新蕾.论政策评估主体结构的构建[J].江苏行政学院学报，2015（06）：106-111.

（作者单位：莫雨，中国政法大学）

（责任编辑：李雪威）