国家治理现代化视野下机关事务高质量发展研究——基于CiteSpace可视化分析

刘 鑫

(武汉大学 政治与公共管理学院 湖北 武汉：430074)

机关事务作为党和国家行政工作的重要保障、推动实现国家治理现代化的抓手,是提升国家治理效能的一大途径。党的十八届三中全会提出，要“全面深化改革、推进国家治理体系治理能力现代化”。国家机关事务管理局于2018年5月印发了《关于推进新时代机关事务工作的指导意见》,明确机关事务管理体制改革是党政机关规范高效运转的有力保障，并提出了“机关事务高质量发展”这一概念。本文以CNKI数据库来源文献为样本,运用CiteSpace知识图谱可视化软件分析我国1990年至2020年机关事务管理领域的主要研究内容、研究热点，并尝试总结目前机关事务高质量发展的七大研究领域。

1 研究概况

机关事务是一个从实践中提取出来的、相对具有“中国特色”的概念,国外对机关事务并无直接研究,但西方学界对政府机构、政府改革等相似领域的研究间接为其提供了理论基础。国内对机关事务管理的研究发轫于机关事务管理实践,学者们从不同的角度对其展开了研究(详见图1，图2)。从时间纵向维度上来看,学界对于机关事务管理的研究呈现出如下几个特征:第一,随着时间的推进,学界对于机关事务管理的研究关注度不断升高,愈发成熟;第二,学界对机关事务管理的研究从理论研究转变为实践研究再回归到新时代背景下相关理论探索整合。第三,对该主题的研究角度也随机关事务管理实践具有较为明显的时间特征。

图1 文章发表年度趋势

图2 学者发文数量统计

从内容横向维度来看,学界对其的研究内容主要集中在机关事务内涵与外延阐述、机关事务管理发展历程变迁、我国机关事务管理实践现状、国家治理体系治理能力现代化时代背景下机关事务管理未来展望等领域。

2 基于CiteSpace知识图谱的机关事务管理研究评述

在从CNKI数据库高级检索中设置检索条件为“主题=机关事务或含节约型机关,时间=1990-2020,来源期刊选择全部”；获得检索结果后，剔除其中报纸、会议、评论、无作者等文章,最终筛选出了369篇质量相对较高的文献，通过CiteSpace对其进行知识图谱可视化分析。

2.1 主流研究方向分析

使用CiteSpace关键词共现技术，选择文章的“term”和“keywords”对其进行关键词共现分析，分析结果如3图所示。根据以上共现关键词，本文认为机关事务管理的主要研究内容及关键词共现分布如表1所示。

表1 机关事务管理主要方向与关键词

2.2 研究趋势分析

采用CiteSpace关键词时区图可视化技术，对机关事务管理研究关键词进行时间顺序呈现(见图4)，可以将该领域的研究大致划分为以下几个阶段：(1)阶段一：起步时期(1994-2001)，这一阶段搭建了关于机关事务管理的基本概念、具体内容，为后期相关研究奠定了一定的理论基础。(2)阶段二：平稳发展时期(2002年—2012年)，这一阶段对机关事务管理的研究重在在前一阶段的基础上进行细分深度挖掘，研究视角更加聚焦某一细分方向；(3)阶段三：相对平缓期(2013—2016年)，这一阶段关于机关事务管理的研究出现了下滑趋势，研究内容上也几乎没有新兴内容产出。(4)阶段四：新方向快速拓展期(2017年至今)，2017年以来，随着我国经济社会的快速发展，国家进入了发展的新时期，推进国家治理体系治理能力现代化的大背景让机关事务管理现代化研究被学者们关注，掀起了该领域的研究热潮，机关事务高质量发展、机关事务管理现代化、信息化、标准化等成为近期以来的研究前沿方向。

图3 机关事务管理领域研究关键词共现

图4 机关事务管理领域研究关键词时区图

2.3 研究热点分析

运用CiteSpace知识图谱可视化技术中的突现性分析，可以了解该研究领域内在某一时期突然出现的研究关键词，从而挖掘在某一时期的研究热点。由图5机关事务管理领域研究突现性排名可知，自2017年以来，高质量发展、标准化、公务用车、精细化管理等突现性较高，成为当前该领域的研究热点方向。

图5 机关事务管理领域研究突现性排名

2.4 研究成果与不足

综上梳理，我们发现目前国内外对于机关事务管理的研究取得了一定的成果，具体表现在：(1)白振刚[1]、陈庆修[2]、高鹏程[3]等从直接或者与其他概念的对比辨析等间接角度，对机关事务、机关事务管理的概念进行了界定，且随着时代的发展不断扩充其内涵和外延；(2)王浦劬等[4]对当前我国机关事务管理的典型模式——浙辽、鲁皖、鄂冀模式等进行了总结和梳理，有利于推动机关事务管理研究从实践走向理论的研究；(3)陈庆修[2]、王德[5]、封蔚然[6]、高鹏程[7]等从不同视角、不同层次提出了目前我国机关事务管理存在的问题；(4)众多学者对从理论与实践两个角度提出了优化我国机关事务管理的对策建议。但我们也可以看到目前的研究仍然有进一步发展的空间，相关研究应当在以下方面进一步完善：(1)加强实证研究，通过实地调查还原当前我国机关事务管理现状；(2)采用定量研究方法，客观反映当前我国机关事务管理的运行成本、社会化投入等，为该方面研究提供更加科学、量化的参考；(3)从微观研究入手，研究机关事务管理实践中的子领域问题，以小见大。

3 国家治理现代化视角下机关事务高质量发展研究七大领域

机关事务工作作为国家行政的一部分，需以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,遵循高质量发展要求,着力提升机关事务管理效能,系统地推进机关事务管理体制改革,为提升政府施政水平发挥更好的保障作用。学界关于机关事务管理现代化、机关事务管理高质量发展主要集中在"七化"——职能化、标准化、法治化、集中化、节约化、信息化、社会化[5,8-10]。本文结合学者们的主要观点,对这七个研究方向的具体内容、当前困境、未来优化路径三个方面进行梳理。

3.1 职能化建设:机关事务高质量发展的组织战略

国家治理现代化对政府组织体系提出了更高要求，要以当前亟待解决的现实问题为切入点，整合政府业务，打造整体型政府，既要实现部门之间各司其职，提升专业效率；也要做到部门内外、横向纵向的组织之间协调合作。衡霞概括了我国机关事务管理职能化存在的主要问题[11]，具体体现为:一是职能定位不准确,把机关事务等同于机关后勤,在职能定位上大大缩小了其应然职能的范围,导致机关事务管理人员过度缩减。二是职能界定不清晰,由于机关事务工作自身复杂性和过去机关事务组织管理惯性，一些管理职能存在交叉、重叠。三是机关事务管理职能缺位,在统一制度制定、标准分类确定等管理职能上发挥不足,造成管理上的分散和标准不一。四是职能内容存在明显地区性差异。宏观上来看,管理、服务、保障三大职能在不同的省份侧重点不同;微观上来看,各地的职能范围存在明显不同。针对上述存在的问题,王德认为应当将机关事务管理职能划分为一般、核心、辅助三大类职能：一般职能指包含车辆、餐饮、物业、幼教、会议、信息等服务职能；核心职能指办公用房、机关用地、公务用车、公务接待、能源节约、运行经费管理等；此外以教育培训、精神建设、绿化美化、综合治理等为辅助职能[5]。孙丽霞则从职能机构法制化角度提出应当加强机关事务管理职能机构制度供给，完善核心业务管理规定，分类分级统筹把握机关事务管理机构职能相关制度建设，加强对机关事务管理职能机构制度执行的力度[12]。余少祥认为在梳理、规范当前职能的基础上,还需要适应新形势需要,适当合理地扩充机关事务管理机构的职能[13]。

3.2 社会化建设:机关事务高质量发展的提质良方

机关事务管理社会化是指机关后勤服务随着社会生产力的发展由封闭的福利型、供给型自我服务,逐步向基于专业分工的商品型、市场型综合服务转化的过程。如后勤服务社会化过程中服务机构的属性不明[5]，“后勤经济”行业进入门槛较高,竞争不充分,进而引发服务质量不高[14,15];后勤服务社会化的监管不力[10]等问题。关于该方向的改革建议,黎兵认为应当“提高机关事务管理社会化,将机关事务管理中可以移交给社会的部分交给社会管理,采用‘政府购买’、‘外包’等方式。逐步将党政机关机关办公区域的车辆、物业、食堂、生活用品、接待场所供给等劳务或服务推向市场,加快机关服务的社会化进程[14]。”王德认为要从四个方面提升社会化程度，首先，按照事业单位分类改革要求,加快推进后勤事业单位分类改革，明确其公益一类或公益二类事业单位。其次,增强分类指导。鼓励优先购买基本建设、维护维修、资产服务、会议培训、公务接待等方面的后勤服务。再次,优化采购管理。提升政府购买项目申报、预算编制、组织采购等工作机制。最后,强化分地域、分行业服务项目和标准,完善第三方评估机制[5]。

3.3 信息化建设：机关事务高质量发展的时代要求

运用先进的信息技术、发展电子政务，提高政府公共部门的工作效率及服务水平已经成为世界各国的共识。当前学者们普遍支持机关事务管理提升信息共享水平，但大多数学者对其的论述止步于理论概念和泛泛而谈，对于如何建设“智慧后勤”、“智慧机关”、“互联网+机关管理”、“大数据+机关事务管理”缺少实践层面的分析。为进一步推动机关事务管理中推广信息化应用,积极采用先进技术,大力推进“互联网+机关事务”管理模式,王德认为应坚持将应用作为发展的重要驱动；坚持从上至下的顶层设计,集中规划、推进、维护；坚持问题、需求导向[8]。

3.4 法治化建设：机关事务高质量发展的运行保障

法治化是我国机关事务管理标准化、职能化、信息化等发展方向的重要保障，是国家治理现代化背景下机关事务管理高质量发展的题中之义。关于机关事务管理法治化建设的不足，马怀德认为[16]，首先，相关法规位阶不高，当前对机关事务做出集中规范的《机关事务管理条例》仅属行政法规，与《节约能源法》、《预算法》和《政府采购法》等法律无法良性衔接，执行效果并不理想。其次,从法律效力范畴上,该条例仅可直接应用于国务院所管辖的政府系统中,其他国家机关、人民团体相关机关事务管理工作"参照适用"该条例中部分内容，其直接约束力有限、适用范围较模糊。第三，该条例在规范性质上偏重于行政系统内部的管理性规范，带有一定的“行政自律”性质，条例虽然在降低成本、提倡节约、推进信息公开、社会化改革等方面作出一些探索，但更加偏重于构建机关事务的内部管理规则，如定额与标准的制定、预算的编制与管理等，未从更宏观和系统的角度对机关运行保障设定规则。目前出台的法规制度存在种种问题，包括系统性与前瞻性不足、内容笼统、边界不清、缺乏监督制约具体手段等，易引发管理内容不一致、制度标准不统一和地区发展失衡问题。封蔚然从机关运行保障计划法治化角度指出，保障计划法治化核心要素：制定主体——县级以上各级党政机关事务主管部门；目标——充分保障机关运转的各项工作，提升效能、节省成本；程序——贯彻预算管理制度的要求；属性——制度的刚性与柔性及制度保障[6]。

3.5 标准化建设：机关事务高质量发展的关键支撑

机关事务标准化建设是指通过整合组织资源、规范管理行为，形成规范运行、协调运转、公正公开、透明廉洁、高效便捷的管理运行机制，实现在机关事务工作效率和服务质量上有所提升。李克强总理指出，“要更好发挥标准的引领作用，发挥标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、战略性作用，促进经济持续健康发展和社会全面进步。”学者们普遍认为机关事务标准化当前存在以下问题：首先，标准化的工作尚处起步阶段，部分党政机关对标准化的重要地位认识不足，且对标准化需要进行的部门管理权限调整工作积极性不高，整体进程推进缓慢[5]。其次，标准化体系建设人才储备不足。标准化的体系建设专业性与研究人员较少的矛盾突出，导致权属登记、数据统计、房屋修缮等各类管理人才供不应求[17]。再次，机关事务信息化建设滞后，技术手段落伍。以办公用房为例，信息化系统的使用率低、普及度不足，各地精细化、个性化管理系统尚未完全搭建，无法满足现代化办公用房管理需求[17]。国家机关事务管理局朱呈义提出要从内涵维度、形式维度、路径维度、环节维度、发展维度五个维度推动机关事务标准化[18]。

3.6 节约化建设：机关事务高质量发展的目标追求

“十二五”以来，党中央将建设节约型社会作为重大战略决策和长远发展方针。建设节约型社会首先需要政府率先示范，发挥带头模范作用。不同的学者基于本国国情，结合国外先进经验从不同的角度提出了解决措施。归纳起来，主要有以下几个层面：(1)观念层面，积极树立行政成本意识，充分认识到控制、降低行政成本的重要性，努力转变观念。焦焕成提出思想文化对节约型机关建设的重要性[19]。(2)制度层面，刘欣认为存在人事制度不科学、审批制度有缺陷、现行预算制度有弊端等问题[20]。(3)运行机制层面，胡仙芝认为机关事务管理运行机制的完善，要着重完善经费预算管理及监控机制、资产管理运行机制、机关事务中的项目管理机制和成本核算及评估机制[21]。

3.7 集中化建设：机关事务高质量发展的重要基础

集中化是指在整体政府理论的视角下，集中机关办公场地、资源、信息等，实现机关事务管理低成本、高效率。彭宗超、曾学华、曹峰指出，当前分散的机关事务管理靠财政拨款过日子，效率低下；服务供给较难满足党政机关对高质量服务的诉求；公车、公房、食堂等资源分属各部门所有，不利于统筹协调[22]。孙丽霞根据机关事务管理不同领域、不同特点，强调职能机构制度建设差异性、针对性与科学性，实现“制度架构和基本制度”、“重要会议、重要活动等的服务保障、“房地资产与日常办公资产”、“体现管理监督属性的职能与体现服务保障属性的职能”、“外部性管理职能与相对内部性职能”等几对变量的“统”与“分”[12]。陈庆修则从集中化与其它几个发展方向之间的关系角度提出，进机关事务集中统一管理，要把机关事务管理信息化、智能化、精细化、标准化作为着力点，有序展开改革创新[23]。