中国海上执法建设的新近态势与未来进路<br/>——基于2018年海上执法改革的考察*

中国海上执法建设的新近态势与未来进路
——基于2018年海上执法改革的考察*

2022-04-13崔野

中国海洋大学学报（社会科学版） 2022年2期

崔野

(中国海洋大学国际事务与公共管理学院，山东青岛 266100)

一、问题的提出

执法是政府履行法定职责、保持社会稳定、彰显法律价值的基本手段，也是全面推进依法治国的重要路径。2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议，将习近平法治思想确定为全面依法治国的指导思想，强调“要坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，凸显出执法在国家治理体系中的关键作用。而在海洋领域，海上执法对于维持海洋秩序、维护海洋权益、发展海洋事业同样具有重大而深远的影响。在加快建设海洋强国的时代背景下，海上执法受到党和政府的高度重视，在国家政策议程中的地位不断上升。

海上执法体系的调整与优化一直是实务界和学术界的关注焦点，历次政府机构改革均或多或少地对此有所涉及。其中，2018年的海上执法改革(1)本文所言的2018年海上执法改革不仅包括由十三届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》这一最为人所熟知的措施，也包括在此之前颁布的《中共中央关于调整中国人民武装警察部队领导指挥体制的决定》《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》以及之后的《全国人大常委会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》、各沿海地区的改革方案等央地各层级涉及海上执法的改革举措。因这些事件均发生在2017年底或2018年，为表述方便，将其统称为“2018年海上执法改革”。对我国的海上执法体系进行了近乎重塑性的变革，相关的改革举措包括如下三类：第一，将由原国家海洋局管理的海警队伍整体转隶至武警部队，组建武警部队海警总队，称中国海警局，由中央军委领导指挥，不再列国务院序列。这一措施使得海警队伍由行政机关变为国家武装力量，身份性质发生根本转变。(2)《国防法》第22条规定“中华人民共和国的武装力量，由中国人民解放军、中国人民武装警察部队、民兵组成”；新修订的《人民武装警察法》第9条规定“人民武装警察部队由内卫部队、机动部队、海警部队和院校、研究机构等组成”。据此，海警部队在性质上是国家武装力量的组成部分之一，而非行政机关。第二，海警队伍开始大范围行使海上执法职责。根据《全国人大常委会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》(以下简称《决定》)和《海警法》的规定，中国海警局统一履行海上维权执法职责，包括执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私等方面的执法任务，以及协调指导地方海上执法工作。这两部法律性文件不仅为海警队伍开展海上执法活动提供了直接的法律依据，也扩展了其执法的范围，强化了其核心执法主体的地位。第三，此次改革的指导原则之一为允许和鼓励地方因地制宜地设置各自的政府机构。在中央的赋权下，大多数沿海地区不再保留实体性的海洋管理机构，原本由这些机构管辖的执法队伍也走向了合并、撤销或重组。概言之，此次海上执法改革涵盖了机构的取消与新设、法律制度的制定、职责的重新配置、管理体制的变更等多项内容，是对我国海上执法体系的一次深刻调适。

与海上执法改革的纵深推进形成鲜明对照的是，既有的海上执法研究略显滞后，这种滞后直观体现在两个方面：其一，学术研究指导实践的功能未能充分发挥。在此次海上执法改革之前，学者们就已看到彼时的海上执法体系存在诸多弊端，如史春林指出各涉海部门面临着协调难题、[1]董加伟认为执法主体与执法机制呈现多头和分裂的状态、[2]王杰强调海上执法资源分散[3]等。虽然学者们围绕着这些问题展开了大量的探讨并提出了完善对策，但这些建议或设想却与最终的改革方案相去甚远，学术界实际上并没有为此次改革贡献出足够的学术智慧。其二，学术研究分析实践的任务未能充分完成。此次海上执法改革至今已有三年，但在“中国知网”数据库上以“海上执法”“海洋执法”等相近词语为主题词来检索，发现近年内与海上执法直接相关的文献仅有十多篇，且多以介绍他国海上执法情况或分析执法权的行使条件为主，持续跟踪改革进展、深入剖析改革现状的研究尚不多见。

2018年的改革开启了中国海上执法建设的新阶段，既催生了新的成绩，也带来了新的挑战。为弥补既有研究的缺陷，本文立足于改革实际，总结和分析中国海上执法建设的最新进展与现实困境，并据此提出未来的优化进路，以期为海上执法的发展提供参考。

二、中国海上执法建设的积极进展

如果我们以《决定》于2018年7月1日正式施行这一标志性事件为起点，此次海上执法改革至今已逾三年。三年来，在各级政府和海上执法机构的共同努力下，改革的效果与红利已初步显现，海上执法正在以下几个维度发生着积极的变化与进展。

(一)执法依据的进一步完善

海上执法作为政府部门的一项行政活动，是在有关法律的指导安排下实际开展的，执法的基础和根本是法律法规等“上层安排”。[4]新一轮海上执法改革以来，我国正在加快构建以法律为核心、以规范性法律文件为主干、以政策文件为配套的海上执法依据体系。

一是涉及海上执法的法律。近年内，《决定》的通过、《刑事诉讼法》和《人民武装警察法》的修订、《海警法》的实施是我国海上执法建设中的重大成就。首先，《决定》以简短的篇幅重点解决了五个方面的问题，即海警队伍指挥隶属关系和中国海警局的性质、中国海警局的职责任务、中国海警局享有的职权、中国海警局与中央地方相关部门的关系、海警立法安排。[5]这些规定不但在法理上赋予中国海警局履行海上维权执法职责以合法性，还为海洋法律体系的继续完善创造了契机。其次，2018年10月修订的《刑事诉讼法》在附则部分增加了“中国海警局履行海上维权执法职责，对海上发生的刑事案件行使侦查权”和“中国海警局办理刑事案件，适用本法的有关规定”两项条款。这一修改确认了中国海警局的侦查主体地位，有助于其更好地履行打击海上违法犯罪活动的职责。再次，《人民武装警察法》于2020年6月完成修订，新增了武警部队执行海上维权执法任务的援引性规定。然而，由于海警在武警部队中是一支较为特殊的力量，《武警法》只是就武警部队一般性、共同性法律问题作出规定，对于海警维权执法的具体法律问题，《武警法》没有做过多涉及。[6]最后，于2021年2月1日正式施行的《海警法》确立了海警机构的组织架构、职责权限、保障和协作、国际合作、监督、法律责任等基本事项。它既是一部高起点启动、高效率出台的法律，更是海警队伍“安身立命”的法律规则的集成，为进一步推动海警机构依法履行使命、维护国家海洋权益、加快建设海洋强国，奠定了有力的法律保障。

二是涉及海上执法的规范性法律文件。以行政规章和地方性法规为主的规范性法律文件构成了我国海上执法依据的第二层次，其数量也更多。在中央层面，最为核心的当属由最高人民法院、最高人民检察院、中国海警局在2020年2月联合颁布的《关于海上刑事案件管辖等有关问题的通知》。该文件包括海上刑事案件的管辖分工、侦检衔接、侦查监督等内容，对于中国海警局依法、高效地惩治海上违法犯罪活动具有重大意义。除此之外，交通运输部颁行的《海事行政处罚程序实施细则》和《海上海事行政处罚规定》、农业农村部新制定的《渔政执法工作规范(暂行)》等部门规章也对海上执法各领域中的具体事项作出了规定。在地方层面，部分沿海地区也制定了若干有关海上执法的地方性法规和规章，如《深圳经济特区海域使用管理条例》《大连市海洋环境保护条例》《山东省严厉整治海洋涉渔违法违规行为十二条措施》等，这些地方性立法为海上执法实践提供了更为现实的执法依据。

三是涉及海上执法的政策文件。政策文件的效力虽然不如法律、法规或规章，但其更加灵活而具体，可以有效弥补它们的不足。近年来，中央和沿海地区各级政府加大了政策供给力度，密集出台了《中共中央办公厅国务院办公厅关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》《农业综合行政执法事项指导目录》《海警机构海上行政执法事项指导目录》《福建省海洋与渔业局关于建立行政执法“三项制度”体系的通知》《广东省人民政府关于开展海洋综合执法工作的公告》等与海上执法或直接或间接相关的政策文件。此外，中国海警局在2020年制定了刑事、治安、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、渔业、走私等领域的案件办理指引及95110接处警、集体议案、执法办案场所使用管理等20余项制度规范，极大地充实了海上执法的制度体系。

从上述三大类别海上执法依据的梳理中不难看出，在法律层面，主要是围绕着海警队伍来设定的；而在规范性法律文件和政策文件层面，其指向的主体更加分散，包含了承担海上执法职责的各类机构，这也从一个侧面印证了海警队伍在海上执法中的核心主体地位。

(二)执法协作的进一步推进

海上执法的跨部门协作是实现海上执法目标的必由之路。鉴于此，《决定》特别要求“中国海警局与公安机关、有关行政机关建立执法协作机制”，《海警法》更是明确规定：“海警机构分别与相应的外交(外事)、公安、自然资源、生态环境、交通运输、渔业渔政、应急管理、海关等主管部门，以及人民法院、人民检察院和军队有关部门建立信息共享和工作协作配合机制。”进入2020年后，海上执法协作机制的建立工作步入快车道，涌现出一大批合作成果，各个海上执法机构间的协同与配合更加顺畅。

一方面，部门协议这一比较传统的协作方式得到更加广泛的运用。所谓部门协议，是指互不隶属的两个或两个以上的职能部门为管理共同管辖的事务或实现共同的政策目标，在形成共识的基础上签订的合作协议，[7]其内容一般涵盖职责分工、信息共享、工作会商、联席会议等事项。在过往的海上执法实践中，某些执法机构也曾签订过一些合作协议，但这些协议在数量、内容和效果上都相对不足。2018年的海上执法改革以来，部门协议如雨后春笋般迅速增长，签订的主体不仅包括海警、海事、农业农村、自然资源、海关缉私、公安等与海上执法直接相关的机构，出入境边检、检察院、法院、烟草打私、林草、城市管理等间接涉及海上执法的机构也加入到签订活动之中，协议的内容更为具体而全面(见表1)。有数据统计，截至2020年底，全国各级海警队伍已与公安、海关、生态环境、农业农村等单位签订执法协作配合办法733份，[8]初步搭建起强力高效的海上执法协作网络。

表1 2018年海上执法改革后签订的部门协议(部分)

另一方面，设立部门派驻机构这一全新的协作方式也在多个地区开始应用，并衍生出两种不同的做法(见表2)。具而言之，一是由检察院在同级海警队伍中设立检察官办公室并派驻人员。该类办公室除了负责传统的刑事检察外，通常还承担民事检察、行政检察、公益诉讼、控告申诉检察等多元职责。检察机关下沉至海警队伍中，有助于把法律监督的触角延伸至海上执法办案一线，及时提供法律咨询，破解执法办案中的难点和堵点。舟山、湛江、青岛、天津、上海、珠海等地接连成立了类似机构。二是由海警队伍在同级涉海行政机关内设立联络室。这种做法的应用范围暂时比较有限，目前仅有台州海警局在台州市港航口岸和渔业管理局设立了联络室。与签订部门协议相比，设立部门派驻机构有助于为警、检、地各方的执法协作夯实组织保障，其稳定性与长效性的优势更加显著。

表2 2018年海上执法改革后设立的部门派驻机构(部分)

(三)执法职责的进一步明晰

长久以来，各类、各级执法队伍间的职责交叉一直是海上执法中的老大难问题，制约着海上执法效能的提高与改进，因而备受实务界与学术界的关注。而在2018年海上执法改革的推动下，这一现象有了很大程度的缓解，这种缓解主要是经由下列三种途径实现的。

一是依靠中央权威的顶层设计，即由高层级的机关制定规范性文件来设定海上执法队伍的职责范围。这种方式的权威性和约束力极强，但也正是由于这一特征，使其难以事无巨细地涵盖所有事项，而仅能就一些共性问题给出原则性规定。前文提及的《决定》以及由中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅联合印发的《关于中国海警局与其他涉海部门职责分工及协作配合机制有关问题的意见》均是这一途径的代表。

二是由海上执法队伍签订部门协议来自行划定。在法律法规未对各项海上执法职责作出清晰厘定的情况下，各个海上执法主体通过签订部门协议来划分各自职责是最为常见的替代选择。从表1中可以看到，这些部门协议大多包含了职责划分的内容，如农业农村部与中国海警局签署的《海上渔业执法协作配合办法》规定，双方以机动渔船底拖网禁渔区线为界，分别对线内和线外行使渔业监管执法职责。然而，通过签订部门协议来划分海上执法职责虽然简便易行，但也有可能造成各地的标准不一并引发合法性争论，这一点应引起注意。

三是在海上联合执法行动方案中予以界定。相比于陆域执法，海上执法具有行政界线模糊、违法行为隐蔽、查证追逃困难等特征，面临着更大的挑战和难度，而由多个执法主体联合开展海上执法行动则是应对这些挑战的可行路径。在实施重大联合执法行动之前，各方主体往往会共同编制一份详尽的行动方案，对各自的目标、任务、分工、要点等作出细致的规定。例如，中国海警局、生态环境部、自然资源部、交通运输部联合发布的《关于开展“碧海2020”海洋生态环境保护专项执法行动的通知》将此次执法行动细分为八大任务，并清楚罗列了每项任务中的各方职责。在任务导向和绩效考核的驱动下，细化联合执法行动方案已成为厘清海上执法职责的一种新型途径。

(四)执法力度的进一步强化

2018年的海上执法改革不仅在法制、体制与机制等相对静态的层面优化了我国的海上执法体系，海上执法的力度与效能也在改革的推动下获得大幅度的提升。

海上执法力度的强化直观体现为执法行动在开展频次、参与部门、覆盖范围等关键指标上的明显扩展，这些执法行动按照不同的标准可以划分为多种类别：一是以领导机构的级别为标准，可分为中央统一组织的全国性执法行动(如中国海警局实施的“深海卫士2020”国际海底光缆管护专项执法)与地方自主开展的区域性执法行动(如中山市打击违法倾倒固体废弃物专项执法)。二是以参与部门的数量为标准，可分为多部门联合执法(如海警、自然资源、生态环境、交通运输等部门联合开展的“碧海2020”海洋生态环境保护专项执法)与单一部门执法(如海事部门实施的全国水上无线电秩序专项整治)。三是以执法行动的频次为标准，可分为短期的阶段性执法(如为防范新冠疫情从境外输入，多地进行的打击海上偷渡与私自接驳境外人员的执法)、周期性的例行式执法(如农业农村部门每年例行开展的“亮剑”海洋伏季休渔专项执法)与不间断的常态化执法(如中国海警局对钓鱼岛海域的常态化维权巡航)。四是以执法的对象或领域为标准，可分为海洋环境执法、海洋渔业执法、海洋资源执法、海上交通执法、海上走私执法等。这些不同类别的执法行动相互交织，共同织就了维护国家海洋权益和海上秩序的安全网。

统计数据可以很好地反映出海上执法力度的强化趋势。据媒体报道，2020年中国海警聚焦盗采海砂、非法捕捞、违规用海、破坏海缆等突出问题严密组织海上执法监管，集中开展整治行动，共接处警9652起，同比上升97.8%，查处海洋、渔业、治安等行政案件2061起，同比上升66.9%。2020年11月，福建海警局破获一起特大非法采矿案，查证涉案海砂超7500万吨，总案值超50亿元，其涉案海砂数量与涉案金额均创同类案件历史记录。在各级、各类海上执法队伍的积极努力下，我国海上生产作业秩序与治安形势得到有效管控，依法治海的进程正在稳步推进。

(五)执法过程的进一步规范

海上执法作为一项法律实施活动，其自身的运作更应遵循法律法规的要求，这是全面推进依法治国的题中之义与必然要求。此次海上执法改革十分重视执法过程的规范化建设，在法治性与透明性两个方面取得了一定的进展。

在执法过程的法治性方面，国务院办公厅于2018年印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，为包括海上执法在内的行政执法活动搭建起了“四梁八柱”。随后，各地涉海机构纷纷制定各自的配套文件，在本系统内深入落实中央政府的这一要求。例如，《福建省海洋与渔业局关于建立行政执法“三项制度”体系的通知》中对海上执法信息公示的内容、载体、程序、监督检查等事项作了更为详细的规定，并自主创立了法制审核人员学习培训制度、渔业行政执法用语规范等一系列制度，建立了比较完整的海上执法自我监管体系。除这三大制度外，权力清单制度也在海上执法领域内大力推行，中央层面的《农业综合行政执法事项指导目录》《海警机构海上行政执法事项指导目录(2021年版)》、省级层面的《海南省海洋综合行政执法基本目录》和《江苏省海洋行政处罚权力清单》以及地市级层面的《威海市海洋与渔业局行政执法事项清单》等一系列清单相继公布，极大地助推了海上执法过程的法治化运行。此外，自2020年1月1日起，中国海警局正式启用中国海警执法证，并以此为开端持续强化执法规范化建设，不断提升依法履职能力和执法公信力。

在执法过程的透明性方面，公众参与的渠道有了明显的拓宽。首先，听证会这一比较经典的公众参与方式得到更加频繁的应用，如深圳市规划和自然资源局就《深圳市海洋行政处罚自由裁量权标准》举行立法听证会，听取公民代表的意见。其次，“95110”海上报警平台的开通则为公众的监督、举报及险情告知提供了新的途径，其对于依法治海的促进意义不容忽视。最后，执法结果与统计数据的公开也是执法过程透明化的重要表现，各地海上执法机构通常会以季度或年度为单位，在其官方网站上公布该周期内的执法信息。通过以上多种措施，海上执法过程中公民的知情权、参与权与监督权获得更加有力的保障。

总而言之，随着新一轮党和国家机构改革的逐步深入，海上执法建设也在多个方面取得了积极的变化和长足的进步，为更好地履行执法职责、实现执法目标夯实了基础。

三、中国海上执法建设的现实困境

在充分肯定改革成绩的同时，我们也要看到此次改革不可避免地遗留或产生了一些新的问题与困境，如何消除这些困境将成为未来海上执法建设中的重大课题。概括而言，当前的海上执法实践主要面临着以下三个突出困境。

(一)地方执法机构的多样化设置

机构是履行职责的载体和依托，其设置的科学与否将关乎最终的执法成效。自整体性治理理论与“大部制”改革方案提出以来，历次海上执法改革均将机构整合视为重要目标，其中尤以2013年改革的力度最大，即将原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，以中国海警局名义开展海上维权执法。然而，2013年的改革其实并不彻底，它只是在中央层面归并了原有的四支执法队伍，地方层面并未调整，在对内执法时各机构仍是原班人马履行其原本职责，[9]海上执法仍有“国家队”与“地方队”之分。这种情况在2018年海上执法改革之后依旧存在。事实上，对现实情状稍加观察便不难发现，在地方层面，各地海上执法机构的名称、性质、职责、规模、隶属关系等大不相同，机构设置模式五花八门。

地方海上执法机构的多样化设置至少体现在如下三个方面：其一，就机构的有无而言，有些地区设置了某一类别的执法机构，而有些地区却并未设置。如海南、天津在省级公安系统内成立了海岸警察总队(沿海安全保卫总队)，而其他地区暂无此类机构。其二，就机构的内部结构而言，纵使是履行相似执法职责的机构，其身份性质与管理体制等也不尽相同。例如，尽管中央层面的中国海监队伍在2013年的国务院机构改革中便已撤销，但大部分沿海省级行政区却仍保留着各自的海监总队。在这些省级海监队伍中，有的为实体性机构(如广西)，有的为其他机构加挂牌子(如上海)；且其上级主管单位有的为农业农村部门(如江苏)，有的为自然资源部门(如天津)，有的为海洋渔业部门(如福建)。再如，目前各沿海省级行政区在推进海洋生态环境执法体制改革过程中创设了多种执法模式，如以广东为代表的海洋综合行政执法模式，以海南为代表的海洋监察与渔业监察并行模式和以江苏为代表的省级执法监督、市县具体执法模式。[10]其三，在地市级层面，海上执法队伍设置的差异性更加突出。有学者比较了福建省内不同地区的39支海上执法队伍，其中归属海洋渔业部门的有17支，归属农业农村部门的有10支，归属自然资源部门的有4支，单独设立海上执法队伍的有1支，还有的地方不设立海上执法队伍，[11]机构设置的多样化情形可见一斑。

易言之，地方海上执法机构的多样化设置固然有助于发挥各部门的专业优势，实现精细化分工，但多类执法机构的并存也会诱使“多龙治海”的乱象在一定程度上再现，产生职责交叉、政出多门、内部损耗等问题。尤其是在开展由多支海上执法队伍共同参与的联合执法行动时，身份、级别与管理体制的差异更有可能会加大彼此间的协调难度。

(二)海上综合执法推进缓慢

执法机构的多样化设置折射出了海上综合执法推进缓慢这一更为宏大的困境。正是由于这一困境，才使差异化设置执法机构以及强化各部门间的协作成为一种替代选择。

为消除以往执法实践中的权责不清、拖尾扯皮、资源内耗、效率低下等弊病，海上综合执法被学术界和实务界广泛视为有效的解决方案。海上综合执法是综合执法学说在海上执法领域的延伸与运用，而综合执法则是随相对集中行政处罚权制度的建立而提出的一个新概念，是我国在推动行政体制改革方面的一个创新。[12]一般认为，综合执法是指某一行政机关并入相关行政执法权，实行行政执法权综合行使的一种新型执法体制，[13]即由一个机关来统一行使多个部门的多种执法职责。综合执法的直接法理依据来源于《行政处罚法》的第18条，即“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。在实践中，综合执法的外延有所扩大，即不仅包括行政处罚权，还涵盖了与行政处罚相关的行政检查权、行政强制权等。从这一比较标准的定义来推衍，可以将海上综合执法理解为由一个法定的或得到授权的执法主体来集中行使原本应由本机构和其他机构分别承担的行政处罚、行政检查、行政强制等多种职责。如若这一理想的方案设计能够付诸实践，那么各地都将只保留一支海上执法队伍，由其集中行使各项海上执法职责，海上执法中的“多龙治海”等弊端便应随之消失。反之则可以推断出，当前的海上执法之所以还存在着队伍林立的现象，很大程度上便是因为海上综合执法推进缓慢，或是不够彻底。

海上综合执法的推进缓慢，核心原因在于缺少国家顶层设计的强力支持。2014年，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中提出重点在食品药品安全、工商质检、海洋渔业等十个领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。而在2018年印发的《深化党和国家机构改革方案》则以逐段列举的方式指出，在市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等五大领域实行综合执法并组建相应的综合执法队伍，海洋领域并未列入。由此不难看出，海上综合执法在国家政策议程中的地位有所下降，在近期内只能依靠自下而上的地方探索与试验，而难以获得国家顶层设计自上而下的支持和指导，这是制约其全面推广实施的最大障碍。

(三)海上执法法律体系尚不健全

如前所述，2018年海上执法改革以来，我国的涉海法律法规或政策文件正在加快制定与完善，这为海上执法活动的“师出有名”或“于法有据”奠定了基础。但与加快建设海洋强国的战略目标相对照，我国涉海法律制度还不够健全，体系性相对较弱，执法主体多样，法律执行效果与措施不一，内部矛盾和冲突之处不少，立法层次与适用对象参差不齐。[14]总的来说，关键法律的缺失与法律内容的滞后是我国海上执法法律体系的两大缺陷。

一方面，《联合国海洋法公约》签署及生效后，各沿海国纷纷进行相应的国内体制机制改革，制定海洋基本法。而就国内涉海机制改革和立法两个维度来看，中国的进展不但落后于美国、俄罗斯、日本、英国、法国等大国，甚至也落后于越南、韩国等中等国家。[15]虽然学者们已对《海洋基本法》的立法思路展开了大量的研究，十三届全国人大常委会也将《海洋基本法》列为二类立法项目，但迄今为止，《海洋基本法》的立法工作仍未有实质性的突破。而且，从国家最新政策文件中的表述来看，《海洋基本法》的出台也可能尚需时日。(3)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年(2016—2020年)规划纲要》提出“制定海洋基本法”；而在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中则表述为“有序推进海洋基本法立法”。对比这两份纲领性文件中的文字措辞，可以推断出国家对《海洋基本法》的关注实际上有所下降，即便是在“十四五”期间，该法律是否可以制定完毕也未可知。总之，我国急需制定一部基础性、纲领性的《海洋基本法》来统领涉海法律体系，从而为推进国家海洋治理现代化、提升海上执法效能、维护国家海洋权益保驾护航。

另一方面，在我国现行的涉海法律法规中，绝大多数都是在2018年海上执法改革之前创制的，其条款匹配于当时的组织架构，却与现今的机构设置和职责配置状况相脱节，内容滞后的问题比较突出。例如，《海岛保护法》第41条规定“海洋主管部门及其海监机构依法对海岛周边海域生态系统保护情况进行监督检查”，但在多地不再保留此类机构和队伍的情况下，该项职责应如何行使，还缺少清晰的解释和说明。时任武警部队司令员王宁同志亦指出：“现行《刑事诉讼法》《治安管理处罚法》《渔业法》《海关法》《海域使用管理法》《海洋环境保护法》《海岛保护法》《野生动物保护法》等法律中需对海警队伍执行海上维权执法任务、行使公安机关和有关行政机关相应执法职权等有关规定作出调整修改。”截至目前，在我国主要的涉海法律之中，只有《海上交通安全法》和《渔业法》的修改进程较快：前者已于2021年4月29日由十三届全国人大常委会第二十八次会议修订通过并于同年9月1日正式实施，后者亦已进入到向社会公开征求修改意见的阶段。而《海域使用管理法》《海岛保护法》《海洋环境保护法》等法律的修改工作要么尚未启动，要么刚刚起步。

综上所述，执法机构的设置多样、综合执法的推进缓慢以及法律体系的不尽健全是现阶段我国海上执法面临的三大典型困境，这些困境与一些更加具体的或不那么显现的问题一道，成为制约海上执法进一步发展与进步的掣肘，亟待有效的化解与消除。

四、中国海上执法建设的发展进路

同其他治理领域一样，中国海上执法的改革与强化也不会一蹴而就，而是要循序渐进，滴水成河。上文提及的若干困境是其走向现代化的必经阶段，也是可以解决的。立足于渐进优化的思路并综合考量现实条件，未来的海上执法建设可以在以下几个方面重点作为。

(一)渐次推进海上综合执法

实行海上综合执法的优势显而易见，且已经过其他海洋强国的实践检验，海上综合执法体制的真正建立应当成为中国海上执法改革与建设的方向和目标。这一目标的实现，离不开国家顶层设计的支持。为此，建议适时将海洋领域的综合执法纳入国家的整体战略布局中，制定细化的实施方案，以中央的权威推动在全国范围内建立起统一、规范、高效的海上综合执法模式，克服地方自行探索所带来的的进度不一、标准不明、方式各异等弊端。

在具体的操作上，理想的状态应当是仅设立中国海警局一支海上执法队伍，由其统一行使包括海洋监察、海域使用、海上交通、渔业渔政、海洋环境、海上缉私、海上犯罪等在内的各项职责，各类涉海行政机关仅保留政策制定与监管审批的职能，不再享有执法权限。当然，这一方案会牵涉较多的部门关系与利益调整，实施难度较大，短期内可能难以具备充足的现实条件。有鉴于此，“三步走”的改革策略或许更具可行性。

具而言之，推进海上综合执法的第一步是整合省级及以下实行属地管理体制的各个海上执法机构，组建地方的海上综合执法队伍，即统一“地方队”。这一改革方案完全在地方政府的管理权限内，操作难度和实施阻力相对较小，可以及早付诸实践。继而，应当适时将海事队伍的管理体制由垂直管理调整为属地管理，并将其与上文提到的地方层面的海上综合执法队伍合并，即整合“地方队”与“海事队”，组建海上执法的“政府队”，这是推进海上综合执法的第二步。在此基础上，应当在时机成熟时由海警队伍吸纳隶属于行政机关序列的海上执法队伍，即合并“海警队”与“政府队”，最终只设立中国海警局这一支海上执法队伍，建立起完整意义上和理想状态下的海上综合执法体制。

(二)健全海上执法法律体系

为破除海上执法依据的缺失和滞后等缺陷，需要对我国现行涉海法律法规进行全面的审视与完善，坚持立改废并举，构建起与时俱进的海上执法法律体系。

第一，加快《海洋基本法》的立法进度。习近平总书记曾深刻指出：“全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手。”同理，全面依法治海也需要一个总抓手，而这个总抓手就是《海洋基本法》。[16]《海洋基本法》在经过十余年的酝酿与研究之后，立法条件已比较成熟，全国人大应早日启动这部法律的起草和审议工作，并从形式上和内容上确立该法在我国海洋法律体系中的统领性地位，以顺应海洋事业发展的需求和呼唤。

第二，中国海警局应制定有关海上执法程序的规章。程序依附于职权，海上执法程序的类型应视职权种类的不同而表现出不同的样态。各类职权涉及的法律规范不尽一致，执法的对象有别，相应的执法重点、手段、流程及要素也会存在较大差异。[17]然而，《海警法》仅对海上维权执法的一般程序作了原则性要求，缺少对具体场景的细致规定，特别是在涉外执法维度，程序的缺失不仅限制了执法行动的开展，还极易引起外事纠纷。因此，中国海警局应积极运用《海警法》赋予的规章制定权，从海上维权执法的特点出发，清晰规定接近、登临、检查、驱离、紧追、逮捕、查扣等措施的时机、步骤和界限，以及海警队伍同其他海上执法队伍之间的协助和联动程序，以确保海上执法行动适度必要且于法有据。

第三，加速修订或清理现行法律法规。在我国历次政府机构改革中，均呈现出“机构改革先行、法律调整滞后”的特征，这固然是由法律修订的程序性和周期性所决定的，但我们也要尽快启动相关法律的修订工作，尽量缩短这一“滞后期”。[18]在海上执法领域，2018年的改革亦使原有法律制度与现行海上执法体制之间产生了一些冲突或不相适应之处，部分条款甚至与现实相脱节。针对这一情形，建议加快《渔业法》的修改进程，并将《海洋环境保护法》《海域使用管理法》《海岛保护法》等法律以及《海洋倾废管理条例》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等法规分别列入全国人大常委会和国务院的修订计划中，以使此次海上执法改革后的执法主体、职责分工、管理体制、权利救济等内容在法律制度中予以体现和更新。此外，还要做好执法依据的清理淘汰工作，废止诸如《公安机关海上执法工作规定》《中国海监海洋环境保护执法工作实施办法》等由中央或地方制定的严重落后于实际且无修改价值的规范性文件，实现海上执法法律体系的动态调整与吐故纳新。

(三)探索设立海洋管理机构

当下的海上执法机构之所以呈现出多样化的设置模式，除了海上综合执法推进缓慢这一深层原因之外，更为现实的原因在于各地海洋管理机构的设置方式也存在着很大的不同。这是由于海上执法与海洋管理间的关系十分紧密，海洋管理机构的设置模式会对海上执法队伍的数量、职责、体制等产生重大影响。从省级政府层面来看，在2018年的政府机构改革之前，各沿海省级行政区普遍设有海洋主管机构，海上执法队伍也相应地隶属于这些海洋管理机构。而在此次政府机构改革之后，各沿海省级行政区参照中央的做法，大多不再保留实体性的海洋主管机构，将原本由该机构行使的涉海管理职责重新配置到自然资源、生态环境、农业农村等部门中。这种职责的分散化配置使得更多的部门享有海洋管理权限，促使其在这些涉海管理权限下增设相应的执法队伍，进而导致多支执法队伍的并存。

从这个角度来说，未来或可鼓励各沿海省级行政区因地制宜地设置专职履行海洋规划制定、海域使用监管、海洋经济发展、海岛保护与利用、海洋对外交流与合作等职责的海洋管理机构。通常而言，省级政府的组成部门要与国务院的组成部门严格对应，[19]这是省级政府必须执行的“规定动作”，但省级政府也可以在其自主权限内采取一些“自选动作”，其中主要的活动空间便是省级政府的直属机构和部门管理机构。[20]换句话说，在地方层面设立海洋管理机构依然具有政策上的合规性与操作上的可行性。2018年的政府机构改革至今已有三年，按照以往的规律，下一轮的机构改革可能会在2023年开启。参照山东、广西、福建等地的做法并结合各地的发展需求，建议各沿海地区及早谋划下一轮机构改革的方案设想，在中央许可的范围内探索设立海洋管理机构，这不但有助于缓解海上执法机构的林立，更可以促进各地海洋事业的发展，助推各地海洋强省(区、市)战略的实现。

(四)构建较高层次的综合协作机制

在地方海上执法机构多样并存的情况下，部门间协作机制的作用格外重要，这一点可以从各地海上执法队伍大力签订部门合作协议上得到印证。但目前的部门协作机制也存在两大不足：一是大多是由市、县等基层的海上执法机构来签订合作协议，省级及以上的比较少见。毫无疑问，基层间的合作有助于商定具体的实际问题，但全局性问题的解决可能更需要高层级的执法机构来牵头协调。二是多为双边协议，即由两个执法机构就其共同关注的事项进行沟通，多方主体联合签订的协议数量偏少。这会引致各个执法机构需要分别与其他多个部门签订多份协议，从而造成机制的重复、拥堵与碎片化。围绕某个问题进行大量的跨部门协商沟通，“机制密度”的增加反而制约了效率的提升。[21]

这两大弊端的消解，应当以构建高层次的、综合性的多部门协作机制为思路。一方面，在中央和省级层面，应当成立高级别的海洋议事协调机构，如尽快搭建起国家海洋委员会的组织实体和制度体系，使其从“名义上存在”转变为“实质性运转”，由其就包括海上执法在内的全局性、战略性事项发挥统筹协调的作用。各沿海省级行政区也可以借鉴山东在省委工作序列中设立海洋发展委员会的做法，尽快组建各自的海洋议事协调机构。特别是在多地不再单设实体性海洋管理机构的背景下，这一协调机构对于沿海地区海洋事业的发展尤为重要。另一方面，如果成立协调机构面临着编制、人员、程序等方面的障碍，那么可以由海警队伍牵头，联合当地的海事、自然资源、农业农村、生态环境、海洋、海关等部门共同签订多方合作协议，建立多部门的一体化协作机制。这一做法不仅可以避免因分别签订双边协议所产生的额外成本和效率损耗，更可以拓宽合作渠道，减少矛盾分歧，汇聚执法合力。