浅谈磐安县工业用地利用存在的问题和对策建议

□磐安县自然资源和规划局 陈美燕

磐安县工业用地资源稀缺，工业用地的剩余空间严重不足，提高工业用地节约集约利用水平迫在眉睫。因此，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，认真践行新发展理念，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，实施新增建设用地与内涵挖潜相结合的用地保障方式，积极创新完善土地管理机制，全面推进低效用地再开发，统筹城乡发展，改善人居环境，促进经济转型升级，努力以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长。

一、县域工业用地利用存在的困难和问题

“十三五”以来，磐安县中心城区和磐安工业园“两核”和尚湖、冷水、方前、玉山“工业功能小区”发展空间得到了实质性的拓展，规划引导集聚格局已经形成。但从工业用地利用现状看，磐安县工业产业集聚实施过程还较漫长，投入产出水平较低，工业用地转而未供、供而未用、粗放利用、闲置低效利用现象还普遍存在。主要表现在以下几个方面。

（一）大产业大项目支撑弱

从落地投产的工业产业项目看，磐安县没有大产业、大项目支撑，企业总体布局呈现低、小、散的特点。经过20 多年的发展，从园区绩效上看，金磐开发区税收、产值分别占全县税收总额及工业总产值的1/3；磐安工业园区已开发面积3 平方公里，成为全县主要的产业集聚区。这两大产业平台是全县工业经济的主战场，在土地、劳动力、资金、人才等要素成本上升以及各级政府对要素市场化配置能力的要求日益提高的背景下，原有的发展模式已不再适合新常态的发展要求。从园区面积上看，金磐开发区受制于行政区划，已开发面积只有2700 亩，占原规划面积47%；新城区已开发面积6750 亩，占规划面积的四分之一，主要工业企业分布较散，缺乏前瞻性规划，并且与新渥街道未能完全整合；工业园区仅开发六分之一，塑料制品业不突出。这三大区是该县最大的工业发展平台，乡镇撤扩并也提供了更有利的机遇，但与周边县市的工业园区相比，仍有差距。

（二）转而未供工业用地居高不下

土地需求与转而未供土地各自呈双向增长的趋势明显。一方面土地需求的刚性增长带来要素保障的压力，另一方面转而未供土地也在持续增长，转而未供土地越来越多。根据总体规划，目前的工业用地规划面积为13.33 平方公里，其中已用面积7991.83 亩，未用面积10043.7 亩。在未用面积中，未征面积2513.75 亩，征而未批2059.93 亩，已批未供774.38 亩。已批未供用地，大部分为零散、插花地，连篇面积较大的不多，对于大项目的用地需求作用不大。

（三）工业用地闲置低效现象突出

磐安县工业用地投入产出水平还较低，根据绩效评价，磐安县亩均税收3 万元以下的规下工业企业用地面积占到规下评价企业总用地面积的51.21%，占比较大，清理难度较高。如新城区青年汽车厂二期的100 亩一直闲置未动工建设，部分落地企业一直在出租。闲置低效的原因是多方面的。从管理层面看，闲置低效土地处置政策性强、利益调整大，闲置低效成因复杂、认定较为困难，处置程序较为繁琐，工作难度大。从企业层面看，由于投资不足、未按时竣工、管理不善、技术含量低等原因，造成工程建设延期、生产经营效益不佳，再加上部分企业主以土地资产收益为目的进行圈地占地，更加重了工业用地闲置低效现象。2017—2020 年，全县共盘活闲置低效用地33 家，面积778 亩。

（四）招商引资与土地出让双轨制的矛盾

2007 年以来，随着市场机制的不断深入，工业用地实行招拍挂公开出让。2017 年11 月，浙江省全面实施经营性用地网上挂牌和拍卖出让，网拍不能设置前置或准入条件，出让方式和招商引资实质上是双轨制。双轨制运行会产生招商业主拍不到地或产生流拍等现象。土地出让价格矛盾是主要矛盾之一，招商价格与土地市场价格差距往往较大。土地公开出让目的是要引导公开竞价，但实际操作困难，还有待完善各项配套政策。拍卖的工业宗地几乎没有，工业用地的供地政策还有待进一步完善。工业用地差别化供地政策等还在探索阶段。招商引资与土地招拍挂出让双轨制会导致工业用地的粗放利用。

（五）工业用地供地价格普遍偏低

全县工业用地已全面实行公开出让方式供地制度，但由于招商引资的需要，工业用地供应价格普遍偏低。各区块和乡镇工业用地挂牌价每亩8～15 万元左右，低于周边县市水平。因工业用地获取成本低，缺乏土地集约利用的市场动力，企业若不增加成本来提高土地利用效率，就会造成土地被闲置或被圈占。

二、工业用地利用举措

▲磐安县对工业用地进行整合、统筹，构建四个工业平台，使其成为全县工业发展的主导空间。

要以规划为龙头，以计划为手段，科学引导工业用地集约利用。科学编制新一轮国土空间规划，要强化规划对建设的调控力度。通过科学规划、功能分区，鼓励工业项目向工业园区和新城区集中，方前、冷水、尚湖、玉山等二级建制镇适度发展或萎缩管理，其他乡镇控制发展的总体规划布局思路。

（一）区块合并整合，争取重大项目的扶持

创建浙江磐安经济开发区（浙江金磐扶贫经济开发区），聚焦高质量、竞争力、现代化，以“资源整合、连片开发、产业带动、整体推进”为原则，围绕“创新型、高产型、生态型、综合型、服务型”的总体导向，依托磐安工业园区就近整合玉山台地范围内的尖山镇（玉山镇）、尚湖镇两大工业区块，联动金磐开发区在金华市的“飞地园区”，形成“一区三园”发展格局的省级产业平台，规划总面积9.11 平方公里。其中，尖山镇（玉山镇）区块5.84 平方公里，由尖山镇和玉山镇整合后连片开发建设，四至范围为东至尖山镇新宅社区、南至夹溪、西至玉山镇西坑畈、北至尖山镇里光洋村；尚湖镇区块1.19 平方公里，四至范围为东至下宅口村、南至磐新线、西至大王村、北至台地水厂；联动开发金磐开发区，老区0.44 平方公里，四至范围为东至双龙南街、南至金磐路、西至婺州街、北至董宅路；新区1.64平方公里，四至范围为北至330 国道，东至八达路，西至洞溪工业区，南至二环线。

（二）消化转而未供土地，用活土地资产

采取有效措施加快批而未供土地消化利用，用活存量用地空间，促进节约集约用地，为本地经济社会发展提供良好的用地保障。自然资源、经济商务等有关部门要制订周密计划，对2006 年以来批而未供的每宗土地进行跟踪督查，分批分类提出“一宗一策”消化清单。对批后征地缓慢、项目前期工作不到位等原因造成转而未供的，与各园区和乡镇一起分宗制订实施进度，创造条件供地。力争在2023 年前全部消化利用1020 亩的工业用地。

（三）推进二次开发，深化闲置低效用地盘活

积极开展低效用地二次开发，盘活闲置低效用地，提高土地集约利用水平。依据《浙江省人民政府关于推进低效建设用地二次开发》文件精神和磐安县建设用地二次开发政策，对低效用地认定标准、处置程序、处置方式作出详细规定。视不同情况，分别采取限期开发、鼓励流转、协议置换、收购储备、退二优二、退二进三等方式进行处置。采取多项有效措施，加大闲置土地依法处置力度，经济商务部门要会同发改、自然资源等部门每年开展一次清查，依据调查情况制订二次开发计划，有序消化利用。按照闲置土地管理办法，对未在规定期限内开发建设的，收取土地闲置费；对取得土地使用权已闲置两年及以上的，坚决依法收回，统一纳入政府土地储备库，重新进行资源的市场化配置。对违反出让合同约定，逾期不开发建设，甚至长期闲置的土地，收回后重新公开招、拍、挂出让。通过优化配置、合理布局，充分发挥土地资源的利用空间和潜在价值，盘活存量建设用地。

加强工业用地的内涵挖潜，鼓励企业“零增地”扩张，引导企业充分利用原有土地进行技改投入，企业新建或翻建多层厂房提高容积率，在不改变原用途的情况下，免缴土地出让金，减轻企业负担。

（四）引入市场竞争，加大招商力度

一是明确招商重点。围绕“1+3+3”产业体系，以产业链招商为突破口和着力点，谋划招引一批建链补链强链的工业制造类项目。新城开发建设中心重点对接广州、上海、杭州等地，引进中医药大健康、电子信息等产业项目；磐安工业园区重点对接上海、温州、台州等地，引进科技塑料制品和汽摩配等高端装备制造项目。金磐开发区重点引进总部经济、数字经济产业项目。二是加大招商力度。组建一支专业招商队伍，开展蹲点招商或小分队招商；做深做实磐安人经济，更加关注磐安在外的创二代，大力实施回归工程，以商引商、以企引企。三是严把项目质量。按照“宁可慢一点，也要好一点”的要求，重点盯引科技含量和产品附加值高，且投资规模在亿元以上的大项目、好项目。

（五）推行“标准地”改革，开辟绿色审批通道

推行工业用地“标准地+承诺制”改革，土地出让前各审批部门设置好规划控制指标、能评、环评要求，用地、规划、施工、环评提前介入先办理审批，缩短审批时限，由企业先承诺各项规定要求，项目竣工验收环节再核定各项指标和要求，后续跟进管理。

（六）健全批后监管，实施工业用地考评机制

一是建立批后跟踪监督管理机制，对工业项目的投资强度、容积率、绿化率、生活办公用房比率、亩产税收等履约情况进行跟踪检查、评估、验收。二是加强工业用地节约和集约利用考评力度。评价等级划分以各园区和乡镇工业用地集约综合指数为基础，以综合指数定量反映磐安县建设用地集约利用水平的高低。将工业用地投入产出水平作为主要考核指标并将企业集约程度划分为四等，按等级进行考核，考核结果与下一年度新增建设用地指标和农用地转用指标分配数量挂钩。在下一年度新增建设用地指标和农用地转用指标分配数量中（国家和省重建设项目除外），对考核结果达到一等的乡镇，可在上一年度基数上增加20%；考核结果达到二等的乡镇可保持不变；考核结果达到三等的乡镇，将在上年度基数上核减10%；考核结果达到四等的乡镇，将在上年度基数上核减20%。