稳增长压力加大宏观政策亟待发力提效*——2021年经济形势分析与2022年展望

中国国际经济交流中心宏观形势课题组

一、2021年我国经济恢复喜中有忧，稳增长压力持续加大

同时也应看到，我国经济恢复基础尚不牢固。2021年中央经济工作会议明确指出，我国面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力。一是我国经济下行压力持续加大。经济增速呈逐季回落态势，季度GDP分别增长18.3%、7.9%、4.9%和4.0%，稳增长压力明显加大。二是内需恢复尚不充分。一方面，受居民收入差距扩大、居民部门负债水平较高以及预防性、被动性储蓄上升等因素影响，我国居民消费支出意愿不强，消费增长动能恢复至疫情前水平尚需时日。另一方面，受房地产开发投资回落以及基建投资不及预期等因素影响，我国固定资产投资动能趋弱。当前制造业投资虽然保持较快增长，但内部分化较为明显，上游投资明显好于中下游投资。三是服务业恢复相对滞后。2021年下半年以来，受疫情多点散发的影响，我国服务业特别是旅游、交通运输等传统服务业再度受到冲击，服务业恢复再度延缓。四是原材料成本高企。我国生产价格指数(PPI)处于历史较高水平，原材料价格的持续上涨导致位于产业链中下游的企业生产成本明显上升，加大企业经营压力，弱化企业发展信心。

二、需求收缩三大问题表现与原因分析

2021年中央经济工作会议提出，在我国目前的三重压力中，需求收缩的压力居于首位，积极应对需求收缩的压力是确保我国2022年“六稳”工作的首要任务。当前我国的需求收缩主要表现为：全球疫情好转趋势背景下，我国超预期高速增长的出口已经开始出现逐渐回落的趋向，2022年作为外需的净出口对经济的贡献将下降。同时，在内需中，消费方面，居民收入增长挑战诸多，居民边际消费倾向下降明显；投资方面，制造业投资增速较高，但无法对冲基建投资与房地产投资低迷的影响。

(一)出口增速放缓，对经济增长的贡献度开始逐渐回落

出口增速放缓的主要表现为外贸出口与新出口订单指数回落趋势明显，中国海关总署数据显示，2021年12月，我国出口金额达3404.99亿美元，同比增长20.9%，虽保持高速增长，但延续了自8月以来的增速下滑态势。国家统计局发布的数据显示，我国2021年12月的制造业采购经理人指数(PMI)中，新出口订单指数为48.1%，自2021年4月以来持续处于收缩区间。PMI指数的收缩与出口超预期的背离，表明当前我国出口增长主要源于订单转移和出口商品价格同比上涨，出口商品数量的增幅要明显低于出口额的增长。如果订单转移的态势弱化，意味着出口对国内工业生产乃至整个经济增长的拉动作用可能减弱。

外贸出口与新出口订单指数回落趋势明显的原因主要在于三方面因素的叠加：发达经济体货币财政政策紧缩预期加速(短期因素)，疫情结束后各国产业链恢复(中期因素)，世界经济区域化趋势下全球产业链重塑的区域化(长期因素)。在这三方面因素叠加之下，需谨防我国出口增速大幅下降所带来的产能过剩风险，尤其是外贸型中小企业的产能过剩。

中期内，疫情结束后各国产业链开始恢复。对东盟、韩国出口表现一般，反映了新兴经济体工业生产有所恢复，我国出口替代效应有所弱化。虽然奥密克戎新冠病毒在欧洲的爆发，于一定程度上延缓了我国对欧出口下滑的态势，但奥密克戎新冠病毒仅仅是“现象”的扰动因素，中长期各国的产业链恢复才是我国出口逐步回落的“趋势性”因素。

长期内，疫情后全球产业链重塑的区域化特征对我国的外贸环境带来诸多挑战。新技术的运用决定了全球供应链区域化的发展趋势，而疫情后的地缘政治博弈会进一步加速这种发展趋势的演化，导致部分国家去中国化，虽然我国加入区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)一定程度上能对冲这种风险，但需要在国际规则和标准制定的话语权上有所作为，进一步化解这种风险，继续推动全球供应链区域化基础之上的产业链国际化。

(二)居民消费能力与消费意愿均不乐观

居民消费偏弱一直是疫情以来影响我国经济增长和宏观经济运行的首要因素。其直接原因是受疫情的影响，但根本原因还在于居民消费能力不足以及消费意愿不强。

居民收入整体水平相对不高，居民消费能力不足。一是收入增速放缓。2021年，全国居民人均可支配收入名义同比增长9.1%，人均可支配收入中位数累计同比增长8.8%，均低于GDP名义同比增速12.8%，收入分配对居民不利。二是就业压力大。2021年12月，全国城镇调查失业率为5.1%，较上月进一步上升0.1个百分点；16～24岁人口调查失业率为14.3%，与上月基本持平。由于房地产收缩对产业链的影响加大，教育双减政策落地，以及互联网企业扩张进入平台期，就业压力正逐渐显现。三是收入结构性数据表现不好，中低收入人群受疫情影响更大。疫情对低收入群体收入影响相对较大，中低收入群体收入的下降对消费的敏感度更高。另外，有关社会调查数据表明，疫情后我国的贫富分化问题有所加重。

居民消费意愿不强，居民边际消费倾向出现了明显下降。2013年以来，居民消费增速一般略低于居民可支配收入增速，两者之间的平均差额约为0.5个百分点，但疫情后两者增速差距拉大。在2020年消费支出降幅明显高于收入降幅的情况下，2021年消费支出增速高于收入但未能弥补上年的缺口，居民边际消费倾向出现了明显下降。这种情况表明在疫情反复的不确定环境下，居民的预防性储蓄出现了持久性增加，从而持续拖累消费。

(三)基建投资低迷，房地产投资下半年出现明显下降

在内需中，投资是连接总需求和总供给的关键变量，是应对当下我国需求不足压力的关键性因素。目前来看，基建投资与房地产投资低迷是影响投资整体增速的主要原因。

制造业投资增速较高，但无法对冲基建投资与房地产投资低迷。2021年12月，全社会固定资产投资增长4.9%，增速呈持续放缓态势，民间固定资产投资同比增长7%，较11月回落0.7个百分点。分领域看，制造业投资较快增长，但基建投资增速进一步下滑，房地产开发投资回落。2021年12月，制造业投资增长13.5%，较上月回落0.2个百分点；基础设施投资同比增长0.4%，较上月回落0.1个百分点；房地产开发投资增长4.4%，较上月回落1.6个百分点。全年看，房地产投资增速下行趋势较为明显，基建投资增速维持低位，2022年初有望在政策推动下实现回升，相关设备制造业有望拉动制造业投资。

房地产投资不振是政策、市场与企业等因素叠加的结果。2021年12月，我国房地产开发景气指数为100.36，较上月略有下降，该指数从2021年2月开始持续下滑。原因主要在于：一是融资政策导致流动性不足。2021年金融机构对房企融资需求愈加谨慎，造成了房地产企业普遍性的流动性不足问题。二是市场销售不佳。房地产市场有典型的“买涨不买跌”特征，造成销售回款减少，进一步降低了房企的投资能力和投资意愿。三是少数企业的债务“暴雷”。恒大、华夏幸福的债务暴雷事件直接和间接地导致了全国投资的走弱；同时，因为房企信用风险暴露，金融机构对整个房地产市场的融资需求愈加谨慎。

三、供给冲击缓解但并未根本消除

在疫情脉冲式冲击与西方保护主义交织作用下，我国经济遭受的外部供给冲击将愈发严峻。半导体芯片等关键零部件供给仍短缺，煤炭、天然气、有色金属、粮食等商品高价位运行，这给我国工业生产和服务业供给造成较大影响。

一是关键技术被“卡脖子”问题短期无法解决。应当看到，自主技术攻关短期难以取得明显成效。芯片设计上，我国企业虽已进步不小，但制造技术仍落后英特尔、三星和台积电等公司数年乃至数十年，“缺芯少核”问题仍未有效解决；京东方、TCL华星等在显示面板制造上取得实质性突破，但其上游关键材料与核心设备供应仍存在“卡脖子”风险。在动力蓄电池制造方面，我国已取得领先发展，但在中上游的高端隔膜设备、混料机、窑炉、表面改性设备等正极材料核心设备等方面仍严重依赖国外。

三是工业生产低位企稳但制约因素犹在。因限电限产政策等阶段性趋缓，制造业和采矿业工业产出得到回升，2021年11月和12月的制造业PMI已连续两个月保持在扩张区间。2021年12月，全国规模以上工业增加值同比增长4.3%，两年平均增速为5.8%，均较上月有所加快，但总体继续弱于正常水平。缺芯、缺煤、缺电、限产、物流受阻等因素导致制造业增长放缓。疫情的反复导致汽车和电器等行业继续缺芯，工业原材料成本高企，货物、人员流通受阻等问题仍旧突出，用电高峰期工业用电仍然偏紧。“双控”“双碳”目标趋势下，可再生能源比重越是提升，电力系统的稳定性就越差，提升过快而没有储能技术支持时，可能导致能源供给体系脆弱性上升。目前看，奥密克戎疫情的后续影响不确定性较大，劳动力短缺、原材料及运费飙升、运输延迟及交通物流仓储堵点等问题依然存在，工业品原材料和能源供给受疫情约束情况短期内难以改变，供给端的价格弹性被大幅削弱，价格的上涨并不能撬动供给快速增加。在下游需求疲软的情况下，上游原材料成本向下游传导并不顺畅，造成中下游企业利润受到挤压，特别是中小微企业经营仍举步维艰。2021年，国有控股企业利润同比增长65.8%，而同期私营企业同比增长27.9%，以私营企业为主的中下游环节企业利润增长远不及以国有控股企业为主的上游原材料企业。

四是服务业供给仍受疫情拖累恢复缓慢。全国服务业供给继续恢复，但修复速度略有放缓。2021年，服务业生产指数同比增长13.1%，两年复合增长6.0%，服务业生产仍未回到疫情前，实质性的快速改善尚未实现。疫情多点散发，导致服务业增幅放缓，部分接触型服务业受疫情影响比较明显。疫情反弹拖累交通运输、住宿和餐饮、文化旅游、租赁商务等线下活动。其中，2021年住宿和餐饮业增加值虽增长14.5%，但两年平均增速下降2.4%。

四、预期转弱对经济的影响仍将持续

随着近几年经济增速持续走低，加上各种灾害频发，居民和企业的预期发生变化，对经济运行的影响较为明显。

一是居民对收入增长的预期下降。随着经济增速的逐步下降，居民收入增速相应出现下降。收入增速预期的下降又导致居民消费支出增速减缓，从而影响消费需求的增加。

二是居民的消费意愿下降、预防性储蓄意愿增强。由于收入增长预期弱化，近年来受疫情影响就业稳定性有所下降，加上疫情和极端气候对居民生活造成的影响加大，居民的预防性储蓄意愿增强，进一步影响到居民的消费支出和消费需求的增长。

三是企业投资预期弱化。随着我国基础设施的不断完善和居民住房需求得到基本满足，加上钢铁、化工、电力等重资产行业产能逐步饱和甚至出现产能过剩的情况，企业寻找合适投资项目的难度加大，企业对投资增长的预期弱化。

五是通胀预期增强不利于居民消费增长。2021年国际大宗商品价格大幅度上涨，且已经导致美国、土耳其等国家生产价格、消费价格出现较大幅度上涨。上述情况也向我国能源资源类产品传导，带动我国工业品生产价格和生产资料购进价格出现较大幅度上涨。从近期情况看，我国居民和企业关于价格上涨的预期强化，这将对居民消费和部分企业投资产生一定的不利影响。

六是金融风险预期强化。伴随着房地产市场销售的下降，2021年以来先后有华夏幸福、恒大等一批大型房地产企业债务违约，尤其是负债规模高达2万亿元的恒大集团债务违约后，市场反应强烈，社会各界对金融风险的预期明显强化。反过来，金融机构对高风险企业限贷甚至收贷，进一步加剧了市场流动性风险。近期，人民银行采取了降低准备金率和贷款市场报价利率(LPR)等措施，目前市场预期有所好转，但后续效果仍然有待观察。

五、2022年经济增长仍将承压

展望2022年，我国经济增速将延续下行态势，预计2022年GDP增长5.5%左右，增速较2021年回落2.6个百分点。此目标是在考虑政策加力的情况下比较乐观的预期。而受基数影响，我国2022年经济增速将呈前低后高特征。

从供给端看，在2021年基数效应较高的情况下，第一产业和第二产业增速将有所回落，预计2022年分别增长2.6%和5.1%左右，增速较2021年分别回落4.5和3.1个百分点。与此同时，在国内疫情反复的情况下，第三产业恢复仍将面临压力，预计2022年增长6.0%左右，增速较2021年回落2.2个百分点。

表1 2020—2022年主要宏观经济指标增长情况 单位：%

从需求端看，在扩大内需政策作用下国内需求增长偏弱态势可能得到一定程度的改观。一方面，投资增速有所提升，预计2022年固定资产投资将增长5.5%，增速较2021年小幅提升0.6个百分点。其中，随着制造业上游利润增长趋缓，制造业上游投资增长动力不足，对制造业投资形成制约，预计制造业投资增速将回落至9.6%，增速较2021年下降3.9个百分点。在房地产融资条件有所放松的情况下，房地产投资有望企稳，预计房地产开发投资将增长3.1%左右，增速较2021年下降1.3个百分点。受发债节奏加快、财政预算盈余逐步发挥作用以及基建项目加快落地等因素影响，基建投资增速将明显回升，预计2022年增长6.1%，增速较2021年上升5.7个百分点，成为支撑我国投资增长的重要因素。另一方面，在收入改善不明显、房地产贷款对消费挤出以及预防性储蓄动机依然较强的情况下，我国消费支出增速将处于下行状态，预计2022年社会消费品零售总额增长6.5%左右，增速较2021年下降6个百分点。此外，随着2022年全球经济增速放缓以及主要经济体货币政策转向，我国面临的外部环境越发严峻，出口高增长态势将明显减弱，预计2022年增长4.8%，增速较2021年下降25.1个百分点，出口对经济增长的拉动作用将逐步向常态回归。

从价格方面看，受美联储货币政策逐渐收紧以及国际大宗商品供给逐步恢复等因素影响，PPI涨幅将逐渐回落。预计2022年上涨3.3%，特别是由于2021年第四季度基数较高，2022年第四季度PPI有可能出现同比下降的情况。尽管猪肉和蔬菜价格会对我国CPI形成一定扰动，同时翘尾因素以及低级数效应对2022年CPI上涨形成一定支撑，但2022年CPI并不具备全面大幅上涨基础，CPI涨幅仍将保持在合理区间。预计2022年上涨2.4%，涨幅较2021年回升1.5个百分点。PPI与CPI涨幅都处于可接受范围内并且剪刀差明显缩小，从而为货币政策操作提供更大空间。

六、政策建议

面对阶段性、结构性、周期性等问题，要正确认识和把握新发展阶段的新形势、新特点和新规律，坚持“稳字当头、稳中求进”，增强财政政策和货币政策的效果，激发经济发展活力，深挖消费潜力，缓解重点群体就业压力，把握好实现“双碳目标”的节奏和力度，确保经济平稳运行。

(一)做好宏观政策跨周期调节，货币政策和财政政策要发力提效

财政货币政策要做好跨周期设计，加强政策之间的协调联动性，把握好政策的节奏和力度，确保政策的连续性、有效性和可持续性。一是货币政策要更加精准有效，保持流动性合理充裕。提升金融服务实体经济质量和水平，在确保货币供应量与社会融资规模同名义经济增速基本匹配的基础上，用好货币政策工具，加大对中小微企业、科技创新以及绿色发展等重点领域的支持力度。持续推进利率、汇率市场化改革，合理引导实际贷款利率下行，进一步降低企业融资成本。增强人民币汇率弹性，保持人民币汇率在合理均衡水平上基本稳定。二是财政政策要加力提效。持续完善减税降费政策，营造有利于中小微企业稳定发展的环境，助力企业解忧纾困。加大对重点项目的支持力度，做好专项债项目准备及发行工作，积极发挥专项债对地方经济发展的促进作用。用好财政资金直达机制，充分发挥财政托底保障效应。三是妥善处理防风险与稳增长的关系。坚守不发生系统性财政金融风险的底线，谨防局部热点事件引发系统性金融风险，防范化解地方政府债务隐性风险，避免防风险引发的次生风险。四是做好应对外部冲击的政策储备与预案。密切跟踪美联储货币政策动向，加强我国薄弱环节的监管，做好重点领域风险防范和处置，提高应对美联储货币政策收紧带来的外部风险的能力。五是做好预期管理，加强对政策的正确解读工作，引导市场主体正确理解政策，避免预期发生混乱。

(二)加快推进市场化改革，激发经济发展活力

以科技创新为引领，加快推进关键核心领域技术攻关，打通产业链供应链的堵点断点难点，实现科技自立自强。以供给侧结构性改革为主线，加快推进能源、利率等重点领域的要素市场化改革，破除要素自由流动障碍和壁垒，持续完善市场经济体系，提高要素配置效率。以高水平的对外开放激活内循环发展潜能，加快推进更大范围、更宽领域、更深层次的高质量对外开放，持续优化完善营商环境，加大知识产权保护力度，提高我国市场化、法治化、便利化水平。提升制度性开放水平，打破阻碍国际国内双循环的制度性壁垒。合理引导和优化企业在全球范围内的资源配置，切实维护国内产业链和供应链的安全与稳定，推动国际国内双循环相互促进。

(三)多措并举培育消费增长点，深挖消费潜力

一是进一步释放居民服务性消费潜力。加快推动消费场景升级，增加服务业数字化转型，利用数字技术做好疫情防控的同时，加快数字化赋能餐饮、文旅等多场景服务，扩大非接触服务业的有效供给，为服务性消费创造有利条件。二是持续扩大居民增收渠道。鼓励党政机关和企事业单位采取奖金补贴、股权激励、节假日福利等措施增加居民收入及薪酬福利，并拓展财产性收入、经营性收入和转移支付收入的渠道，持续改善一、二次收入分配，提高低收入群体收入水平，完善三次分配制度体系，支持企业事业单位集资合作建房，提高职工住房无息贷款、房租补贴、企业税费减免和延期还款政策。三是提高社会保障水平。进一步扩大社会保障范围，降低居民对养老、医疗、教育等方面的负担，缓解居民对预防性储蓄的忧虑，从而提升居民消费意愿。

(四)继续把就业优先政策落实到位，稳住民生基本盘

一是制定新一轮创业就业的扶持政策。引导更多高校毕业大学生开展创业，以此带动就业岗位增加。进一步落实农民工返乡创业扶持政策，促进滞留在农村的农民工就地创业就业，结合乡村振兴战略，增加农村农业就业蓄水池的作用。二是对劳动密集型服务业出台更多支持性政策。全面落实对中小微企业特别是服务性企业的稳岗就业政策，优化营商环境，稳定市场预期，加大减税降费等政策落地力度，拓宽中低收入群体就业渠道，引导其逐步恢复正常营业，持续增加就业岗位。三是加大对灵活性就业的扶持支持力度。进一步完善灵活就业者的失业救济补贴、社保补贴、技能培训补贴等保障制度，健全“非合同制”从业人员的社保政策，稳定企事业单位、基层服务项目招录规模，充分发挥失业保险和商业保险的兜底保障作用，推出高性价比的补充保险制度，在收入预期不稳定情况下，保障农民工生活补贴获得性和社会保障连续性。四是围绕“一老一小”需求增加就业岗位。出台实质性和接地气的教育培训补贴政策，在实施鼓励生育政策和应对人口老龄化政策下，积极培育服务于“一老一小”的市场主体，引导更多劳动者转型从事托幼保育、护理养老等行业，持续提高从业者工资福利水平，为其提供减税、补贴、假期等支持性政策。五是加快推进慈善机构等非政府组织发展。发挥慈善机构在调节收入分配、创造就业等方面的积极作用，鼓励社会和慈善机构参与创业就业，采用以工代训、以工代赈等方式，主动参与乡村支教、弱势群体援助、下岗职工培训以及关心和爱护下一代成长等公益活动。

(五)统筹能源与经济的关系，把握好实现“双碳”目标的节奏和力度

在“双碳”目标背景下，坚持发展优先、精准施策、分类指导，加强各部门的沟通协调，兼顾碳减排目标与稳增长目标，把握好能耗“双控”的节奏和力度，避免政策急刹车带来过大的短期冲击。在推进能源供给结构绿色低碳转型过程中，平衡好传统能源与新能源协调发展节奏，正确处理能源发展与安全的关系，做到先立后破，始终把能源保障、能源安全作为经济社会发展的基础和底线，谨防运动式减碳。加快推进产业结构优化升级，坚决遏制“两高”项目盲目发展，在保证产业链供应链安全的基础上，有序推进高耗能产业节能降碳，强化技术创新、模式创新等在节能降碳中的作用，提高能源利用效率。