生态环境执法标准体系构建研究——基于南通市生态环境执法标准化试点的实践

支蓉蓉，程 林，张彩玲，姚涵菁

（1.南通市生态环境综合行政执法局，江苏 南通 226000；2.南通理工学院，江苏 南通 226000 ）

1 问题提出

生态环境执法是污染源管理和环境污染综合治理的重要手段，是国家治理能力的体现，也是现代化治理体系的重要环节，更是践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要保障。其主要流程是环境执法人员发现生态环境违法行为，通过现场询问或调查，依据相关生态环境法规标准、管理条例和技术标准等，判定违法行为性质，进行处罚裁定，并监督违法机构或个人执行处罚决定文件并进行整改的过程。所以，生态环境质量的持续改善和提高离不开生态环境执法。但是，目前生态环境执法过程中存在的问题层出不穷，给生态环境执法带来巨大的挑战，影响了生态环境执法部门在社会公众中的形象，也影响了生态环境的可持续发展。

执法标准化有助于执法过程规范化、执法质量目标化及执法要素资源均等化，是保障生态环境执法公平、公正的重要前提。近年来，南通市生态环境执法局执法标准化工作取得了显著的成效，自生态环境执法标准化试点项目立项以来，通过基层执法工作人员的实践，制定了南通市生态环境执法标准体系，端正执法理念、提升执法素养、规范执法行为，实现从“凭经验粗放执法”到“按标准精细执法”的方式转变；从“办对案”向“办好案”的执法效果转变；实现“执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化”的目标定位。建立执法标准知识平台，形成以标准化为重要手段促进执法服务规范化、标准化，真正做到严格执法、规范执法、公正执法、文明执法，努力确保实现执法最佳的法律效果与社会效果，不断提升人民群众的安全感和满意度，提高执法公信力，也对系统指导和推进生态环境执法服务标准化工作有着显著的意义。

2 理论阐述

2.1 标准与标准化是生态环境执法的基础和重要手段、重要方法

标准化的实质是在科学研究的基础上通过制定、发布和实施标准而实现统一协调性，其目的是获得最佳秩序和效益，标准可看作是对法律法规的有效补充。生态环境执法标准化是将现代企业管理的经验和理念引入到生态环境执法管理标准化工作当中，从而推进执法规范化建设的新道路。

对生态环境执法部门的各个环节进行标准化管理，形成具有生态环境特色的执法标准体系。通过体系运行，实现执法队伍建设规范化、执法人财物保障的制度化、执法行为标准化、法制化，从而加强执法的能力和提升执法绩效。

2.2 生态环境执法是生态环境综合治理的重要组成部分，而标准化是生态环境保护事业的重要的技术保障和重要支撑

在当今依法治国的背景下，必须要加强标准化法制体系建设。生态环境执法标准体系建设必须在法律的引导下，建立起吻合时代发展需求的环境执法体系，确保发挥出有效的作用，建立起满足实际需求的标准化机制，要具有公平公正、高效、 透明、执法与服务并重的特点。制定和贯彻执行生态环境执法的标准化体系和相关标准对生态环境文明执法，提高生态环境执法水平、区域环境质量及群众满意度具有巨大的现实意义。

3 生态环境执法困境研究

3.1 生态环境执法人员专业程度较低

环境执法涉及到执法行为、执法手段、执法监督等，涵盖了方方面面。因此决定环境执法人员必须要掌握生态环境的相关法律法规，同时也必须是相关的专业人才，虽然通过组织执法人员进行培训，执法能力得到一定的提升，可是相关执法人员的专业技术基础还是相对薄弱的，与环境执法人员的专业要求存在着相当大的差距，而且缺乏整套的培训体系。

3.2 法规制度不完善，环境执法尺度难以把握

法律法规制度还不够完善，缺乏一套完整的法律法规体系。一些环保执法的法律法规不明确、不详细，相互之间存在着不协调，甚至出现了矛盾、落后与冲突。相关的环境保护法律法规立法是空白的，缺少对环境保护实施细则的制定，环境保护执法工作的可操作性不强。

3.3 信息透明度缺乏，标准化意识不足

在思想观念上，标准化意识尤其薄弱，近几年来，虽然国家出台了许多政策，但是标准化的总体工作发展情况还是不容乐观，生态环境执法局对标准化的作用还不是十分明确，没有意识到标准化为服务带来的强大的技术支撑作用。归根结底，一方面，由于执法部门没有将日常工作引入标准化，另一方面，具体的实践工作者对标准化的相关技术缺乏明确清醒的认识，使得服务标准化工作在推进实施上缺乏有力的思想动力。

4 生态环境执法标准体系构建

4.1 构建思路与原则

4.1.1 全面系统、目标明确

结合国家生态环境执法总体战略导向，确定围绕生态环境治理中心任务，以提高依法执法能力为目标，以解决影响健康可持续发展和损害群众健康的环境问题为出发点和落脚点，立足当前，着眼未来，通过标准化建设完善执法制度、严格执法行为、强化执法监督等措施，实现执法制度健全、执法行为规范、执法成效明显、执法监督有力，推动区域生态环境执法水平提升，实现生态环境质量不断改善的目标。

4.1.2 边界清晰、协调清楚

根据生态环境执法的工作的内容、范围及特点，确定标准体系内各子体系的范围和边界。按照相关标准化工作导则和规范建立，确保在体系协调性、层次清晰性、整体控制性、全员参与等一系列原则基础上进行构建生态环境执法服务标准化体系框架，保证相关体系、相关标准之间的协调稳定，以免交叉、重复。

4.1.3 完整适用、联动开放

结合生态环境执法现状发展相关的需求，不断修改和完善标准化体系框架，不断提高其完整性、普遍适用性。同时，确保生态环境执法服务标准化体系框架的开放性以及联动性，在研制执法标准的基础上，吸纳相关国家标准、行业标准以及地方标准进入体系。

4.2 生态环境执法标准体系框架

生态环境执法具有行政执法的性质的同时，还具有政务服务的特点。故，在生态环境执法标准体系构建框架设计时，参考GB/T32170.2-2015《政务服务中心标准化工作指南 第2部分标准体系》的基本框架编制，同时参照GB/T 24421.2-2009《服务业标准化工作第2部分标准体系》的要求，制定体现政务和服务结合的生态环境执法标准体系。

基于标准化工作“简化、优化、协调、统一” 的特性，在梳理生态环境执法局执法工作现状和工作基础。对市生态执法服务工作进行顶层设计和整体规划，优化资源配置，规范执法流程，协调过程控制，实现提高执法效率，提高生态环境执法整体形象的目的。生态环境执法标准体系结构如图1所示。

图1 生态环境执法标准体系总体框架

4.3 生态环境执法标准体系

4.3.1 执法通用基础标准体系

生态环境执法通用基础标准体系在标准体系范围内处于第一层次，主要包括在生态环境执法标准化建设过程中基础性、通用性的要求，以国家标准、地方标准和行业标准为主，企业自制标准为辅。本部分主要包括标准化工作规定、术语与缩写语标准、符号与标志标准、数值与数据、量和单位标准、运行管理规范五个部分，共55项标准。详见表1。

表1 生态环境执法通用基础标准子体系标准明细摘编

4.3.2 执法管理保障标准体系

执法管理保障标准体系主要是为实现生态环境执法标准提供的管理保障的标准集合，该体系旨在通过人力资源、信息、安全等方面为生态环境执法提供支撑保障，具体包括人力资源管理标准、设施设备及用品标准、能源与环境标准、信息管理标准、财务管理标准、应急与安全标准、 监督与考核规范、评价与改进规范，共计8个部分，见表2。

表2 生态环境执法管理保障标准子体系标准明细摘编

4.3.3 执法提供标准体系

执法提供标准体系是生态环境执法标准体系的核心部分，主要是为生态环境执法服务提供依据和规范，是对生态环境执法的任务派发、现场检查、案件办理以及处罚决定等全过程执法行为进行规范，固化工作流程、办理标准，实现对执法活动的过程化、精细化、闭环式的回溯式管理。本部分主要包括服务规范、执法任务管理规范、现场检查规范、违法案件查处规范、行政处罚管理规范五个部分，详见表3。

表3 生态环境执法提供标准子体系标准明细摘编

4.3.4 岗位工作标准体系

岗位工作标准体系 主要收集和制定生态环境执法相关的管理和岗位工作标准，包括管理机构岗位工作标准和基层岗位工作标准。其中管理机构岗位工作标准主要对执法机构的局长、副局长岗位工作标准，各科室科长岗位工作标准；基层岗位工作标准主要是针对办公室、各科室科员（包括一线执法人员）岗位工作标准。

5 标准体系的运行保障与评价

5.1 标准体系的运行保障机制

5.1.1 提高全员标准化意识，积极发挥领导作用和全员参与

要加强各部门领导对环境服务标准化建设的研究，出台环境执法制度体系的建设方案，完善各项环境执法规范性文件，强化执法能力保障。

同时，主要领导要立足发展，提升标准化意识，在上级部门的指导下，结合本单位本领域的实际，提早布局、加快推进，积极主动探索标准化改革思路，采取措施充分调动员工积极参与。

5.1.2 构建基于PDCA循环的持续改进机制

标准体系经过一段时间的运行后需要根据实际运行效果进行必要的修改，及时增补必要的标准和删减不必要的标准。同时，在标准实施过程中，及时收集标准实施反馈信息，建立标准持续改进工作机制，真正做到基于PDCA的思路开展标准化工作。

5.2 标准体系评价

为强化生态环境执法标准体系实施应用，客观反映生态环境执法的标准化、规范化水平，提出构建生态环境执法标准体系的评价模型，该模型构建以政府、执法对象、社会三方的评价体系，以专家调研评估、数学统计分析和问卷调查等方法，对生态环境执法标准体系建立的科学性、系统性、适用性等进行全方位有效性评价。

6 总结

生态环境执法标准化是为了在生态环境执法领域内获得最佳秩序，促进政、企和谐关系健康发展，对执法过程中的现实问题和潜在问题确立共同使用和重复使用的条款的编制、发布和实施的活动。运用标准化的技术方法，通过梳理和研究建立一套科学、实用的、可操作的生态环境执法标准体系，并形成生态环境执法工作的长效机制，以提高生态环境执法质量和标准化、规范化水平，提升执法客体企业的满意度，是生态环境执法部门在新经济常态下的工作重点，也是国家及省提出的完善生态环境监管体系，强化生态环境保护综合执法体系和能力建设推进的工作要求。