协商民主视角下邻避冲突风险的应对——基于无锡锡东垃圾焚烧发电厂复工项目的个案分析

许波荣，金林南

(1.河海大学 马克思主义学院,江苏 南京211100;2.中共无锡市委党校,江苏 无锡214000)

近年来，“城市治理”一词持续热议。其中涉及具体利益诉求的邻避冲突是当代城市治理中常见的“临床症状”。邻避冲突，从形式上看是经济发展与环境保护的矛盾，从内在看是城市空间配置的价值选择矛盾，从深层次看是社会利益分化带来的利益冲突，是国家发展转型中城市所面临的结构性难题。化解涉事主体之间的邻避冲突是当前邻避治理中应当着重考虑的问题。

一、问题提出与文献述评

涉及具体利益诉求的邻避冲突是当代中国城镇化中的常态，而且是形式最激烈、最被人关注的一种集体行动。邻避事件爆发的核心是不同利益群体之间利益分化带来的矛盾冲突，通常是以“极端化”的发展进程和“妥协式”的平息路径来完成，诸多学者将其称为“中国式邻避”［1］4。以政府为代表的“增长联盟”［1］2从区域经济增长、社会整体利益和国家战略发展的角度来建设邻避项目，在邻避风险构成上通常以技术指标来衡量可能出现的污染和损失，认为这是技术性风险。相反，以周边居民为代表的“社群联盟”［1］2是以环境保护、身体健康、邻避设施选址建设不当为理由拒绝邻避设施的建设，在邻避风险的诠释上从个人主观感知层面出发，关注邻避设施对周边的负面影响。

引发邻避冲突的公共项目有以下特点：它们是城市发展中的必需品，具有公共性和服务性，对整个城市的建设和发展有积极贡献；同时它们会给周边居民带来利益损害，产生一些负面影响，比如垃圾发电厂、污水处理厂带来的环境污染，精神病院、火葬场、公共墓地带来的心理不适，发电厂、核电站、变电站等带来的风险急聚等。面对邻避问题的发展势态，增长联盟和社群联盟都想将自己的诉求、意愿输入决策系统，掌握决策权。但增长联盟掌握实际主动权，更倾向于精英化的封闭决策，内部的对抗张力外化为邻避冲突。在矛盾冲突面前，社群联盟处于弱势地位，当他们的诉求没有得到满足、意愿无法通过制度化渠道表达时，他们只能通过更为激烈的方式、方法即诉诸群体运动来表达。群体事件爆发后，增长联盟进退两难，自上而下的政策受到强大社会阻力难以实施，只能通过停建邻避设施来平息公众愤怒。

目前，学界对“邻避设施是一种什么设施”已经形成了许多共识。王佃利、何艳玲认为邻避设施是一种公共设施，且具有无法回避的负外部性，又是“增进整体利益”“不可或缺”的设施［1］18。对邻避设施的类型，许多学者开展了有益的类型学研究，陶鹏、童星从“预期损失—不确定性”维度，将邻避设施划分为污染类、风险集聚类、心理不悦类、污名化类四类［2］。鄢德奎根据能源、环保、交通、工业、水资源、社会服务、通信等不同服务功能将邻避设施分为八种类型［3］。邻避治理，学术界做出了很多有益性探索。大致分为几类：一是多学科视域下的治理机制研究。如社会燃烧理论视域下推动韧性治理，形塑风险消解，建立公众嵌入等［4］；互联网+视角下探索网格化社区治理、智慧社区模式、大数据社区治理、人工智能区块链社区治理［5］；从生态环境、经济利益、城市运行等多角度构建邻避效应的复合型治理、整合治理［6］。二是不同主体下的邻避治理分析。如从政府视角出发，重新审视邻避事件治理［7］；从公众参与视角出发，分析邻避诉求［8］等。三是对已有研究进行分析归纳。如万筠基于1986—2018年169 份政策文本，分析了政策变迁的演进逻辑［9］；王冠群基于CSSCI 的文献计量与知识图谱，分析了我国邻避冲突的研究现状［10］。

在众多学者的共同努力下，我国的邻避研究已经取得长足的进步，并渐趋成熟。基于国家治理体系和治理能力现代化的基本思路，遵循现代化治理理念，笔者认为，构建广泛多层、程序合理、环节完整的协商民主体系能为化解邻避困境提供很好的切入口。面对国家发展转型期所带来的结构性压力，如何运用协商民主理念进行自主适度的变革以化解矛盾、吸纳压力达致内部的平衡，如何建立非对抗式的协商合作关系缓和信任危机和社会冲突，如何通过有效的制度设计（核心是协商民主）规避国家自主性和社会“政策不服从”之间的矛盾，从而达致新的转型平衡，化解邻避冲突，实现风险与收益、整体与局部的协调发展，是一个值得深入探讨的课题。

二、协商民主缺失下社群联盟和增长联盟的行动困境

（一）社群联盟在邻避事件中的集体困境

1.心理视角下民众的定型效应

从时间发展的角度看，各类邻避设施都会有“污名化”（对某类对象形成负面的刻板印象）的标签，比如PX 项目会致癌、导致不孕不育，垃圾焚烧产生二恶英会致癌等。尽管污名化是个体的心理感受，但在一定条件可以从个体感知转化为社会感知，给公众心理带来定型效应。特维尔斯基（Tversky）和卡尼曼（Kanneman）的启发式偏差理论认为个体在面对环境认知和判断时，更倾向于将复杂问题简单化，认知过程会产生偏差从而歪曲认识［11］47-48。哪怕技术发展消除了原有的部分风险，公众还是会停留在原有的污名化所塑造的风险感知上。从心理学视角分析，污名化带来的定型效应会带来心理上的排斥、行动上的对抗，即抗争者采取过激的抗议行动阻止邻避设施的建设。公众在提取信息进行判断时只会关注显著信息，形成包括邻避设施的风险、政府出于“权力寻租”等刻板印象。在提及邻避建设时，同立场的公众将会形成群体共识，很容易轻信并接受群体的意见，情绪易被放大，容易变得冲动、易变、单纯、偏执、专横和保守［12］13-28，认为自己是站在正义诉求的立场同“邪恶强权”做抗争。

2.参与权缺失带来的传导效应

政府在邻避设施建设过程中主要通过两条主要途径规避可能出现的公众抗议活动，一是“隐瞒”策略，二是“迂回”策略。前者被称为“决定—宣布—辩护”模式（DAD模式，Decide-Announce-Defend），后者被称为“最小抵抗路径”模式［13］85。这两种模式都是公众参与度不高的产物，是行政部门内部通过自上而下的决策方式来规避公众参与。这样的决策程序本身造就不平等，一旦将分析视野延伸到系列邻避事件中，就可以看到向后传导的效应，自上而下的封闭决策使公众没有商谈和参与的机会，公众一改默认只能通过“闹”这一行动来表达自身诉求。在变动的社会环境中公众不希望自己是改革的牺牲品，而是希望在维权运动中可以成为改革的受益者，但期望往往与事实不符，封闭决策加剧了公众与政府之间地位关系的不对等。单一的二元对抗结构没有其他组织力量的缓冲，往往以更激烈的形式出现，引起集体行动甚至扩大为暴动。

3.公众对风险感知的放大效应

邻避设施本身具有不确定性和利益多元化［13］13，公众的价值诉求与专家的技术理性因各自的立场存在明显分歧。不同的利益相关方拥有不同的立场，专家的技术属性是确保邻避设施在技术安全的前提下能够最大程度地服务城市发展，即追求城市效益最大化与技术安全。公众的价值理性有一套自己的价值判断体系，这种价值判断诉诸于两个方面：个体层面认为邻避设施会带来周边环境的污染、房产的贬值、健康风险的忧虑等，社会层面诉诸于更为宏大的社会价值，如空间正义的资源分配、子孙后代的权利维护、公民政治权利的维护等。公众对专家准确诊断邻避风险的能力缺乏信心，事实上，随着网络和通讯技术的发展，公众能通过网络渠道获得重要力量来抵抗他们不想要的邻避设施。风险社会的不确定性和利益多元化，致使公众对风险的感知具有放大效应，“绝对安全”和“可接受水平”之间很难达成共识，技术理性和人文关怀之间张力越来越大。再加上公众与专家之间缺乏相互理解和对话的现实，加剧了邻避问题的形成。

（二）增长联盟在邻避事件中的被动地位

1.政府官员的防卫性诠释

政府官员和普通公众之所以存在截然不同的观点，主要出于二者的立场不同。政府官员在信任立场上是分异和重叠的组合，他们不仅具有普通公众的身份，同时也深受政府组织文化和行为规范的影响。邻避设施的建设，在地方政府的眼里是基于公共事业发展的需要，是“公共善”，而民众的邻避抗争行为属于狭隘的个人利益观念，是“个人恶”。在一定程度上政府存在观念误区即个人利益应该服从和让位于公共利益［14］。政府认为普通公众存在“物质导向”（只知向政府索取更多物质补偿，缺乏对城市未来发展的考虑、对政治或公共事务的参与）和“服从导向”（缺乏主见，盲目抵制政府），是打着环保主义的幌子，以勒索金钱回馈的“环保流氓”。所以在面对邻避冲突时，政府官员开始进行防卫性诠释，把邻避矛盾归咎于公众的自私自利。政府通过“公共善”和“个人恶”来隐喻其价值判断，却忽视了邻避设施建设与地方居民诉求并非非此即彼的零和博弈，并非善恶的道德评价，道德论争无益于问题的解决和实践的推进。

2.“封闭决策—事后维稳”的思维惯性

政府决策存在集权化的制度惯性［15］。基于政府视角，在邻避项目投入建设时，公众的参与会出现各式各样的博弈、争吵和讨价还价，无益于邻避设施建设的推动。“自上而下”的形式民主恰恰能够规避这一现象，规避公众实质性参与，推进政府工作进程。在邻避设施建设中，政府作为增长联盟的重要主体，其自身利益的表达很容易引起公众对政策决策的质疑。“封闭决策”带来了“公众抗议”。政府为确保设施建设的顺利推进，以自居正义的态度对公众发起的抗议运动“一刀切”，开始“政府压制”。压制的手段无疑会撕裂民众和政府的关系。缺乏透明性的决策过程、“自上而下”傲慢式的决策和邻避威胁的凸显在同一时空下重叠交织，加速了邻避“冲突升级”。公众不再信任政府，公权力陷入“塔西佗陷阱”。此时政府无论如何阐释邻避设施带来的区域整体性利益和安全阈之内的负面影响，都可能被公众抗议性地解读为对自身利益的辩护、政绩驱动。迫于社会稳定的政治正确和刚性治理的要求，政府最终“停建、妥协”。

3.社交媒体时代抗议活动的“半隐化”

社交媒体崛起后媒体信息权让渡给普通民众，人们有了更多的言论自由和平等。但在欢呼、拥抱社交媒体的同时，在追求“公平与正义”的过程中，虚拟信息、反转新闻、舆论危机等甚嚣尘上，信息失去了真实性的内核。谣言泛滥、信息缺失的社会图景给邻避治理来了挑战。近期公众的邻避运动表现出“半隐化”的趋势，显性恶性群体性事件逐渐减少，而形式多样、隐蔽性强、传播速度快的网络舆论组织、意见领袖逐渐成为抗议运动的主要载体［16］。例如，为了引起社会的非理性关注，传播者在网上散播谣言博人眼球。在诉诸情感的表达比诉诸事实的陈述更吸引受众的邻避事件中，这些绝对化的语气、煽情的故事、虚假的数字更能引起舆论风暴。网络的“光速”传播使得政府处理舆论危机的应对时间越来越少，危机管理的应对成为衡量政府治理能力的重要尺度。

三、无锡锡东垃圾焚烧发电厂：协商民主的有效性

无锡锡东垃圾焚烧发电厂（以下简称“锡东电厂”）是无锡市生态文明建设和固体废弃物处置的重大项目，也是实现从“邻避”到“邻利”跨越发展的典型案例。该项目于2007 年8 月启动建设，2010 年10 月主体完工，进入设备调试阶段。2011 年1 月中旬，锡东电厂在各项准备工作尚未完全到位的情况下，擅自带料调试，产生大量刺激性气味，进而引发了群众大规模聚集的群体性事件，自此，锡东电厂一直处于停工状态。2016年地方政府成立锡东电厂复工联合小组，与当地村民沟通协商，有效消除村民的“健康隐忧”和“发展隐忧”。2017年9月4 日，锡东电厂复工点火，成为全国第一家在原址成功复工点火的垃圾发电厂。锡东电厂的成功复工，历经了后危机情景下“信任重构—风险化解—利益补偿”的过程，是协商民主下破解邻避冲突的经典样本。

（一）协商民主视角下政策组合分析

2016—2017年，锡东电厂所以能在1年多的时间里发生从“邻避”到“邻利”的跨越发展，缘于协商民主下多种政策组合的综合作用。这些化解邻避冲突的组合政策，可以置于协商民主所构建的“多元协商—程序公正—制定政策”框架下展开分析。

信任、风险和利益是影响公众对邻避设施看法的三个重要维度，多元协商能化解沟通过程中信息的不对称，将政府、项目建设方推到民众面前进行有效沟通。程序公正是利用制度化、法治化途径，保障公民的权利实施。制定政策是通过补偿政策和发展政策对公众进行补偿。在此次的复工过程中，可以看到当地政府通过组织有序的民主协商，来化解锡东电厂带来的邻避效应，其主要做法见表1。

表1 无锡锡东电厂邻避事件后的政策组合方案（1）

（二）协商民主化解邻避困境的经验

锡东电厂成功地从“邻避”走向“邻利”的过程是利益相关者从分离走向合作的过程。早期的项目建设，由于增长联盟内部（政府与项目建设方）、增长联盟与社群联盟之间缺乏充分的协商与沟通，引发邻避冲突。后期的复工重建引入协商民主机制，在“多元协商—程序公正—制定政策”的框架下实现了后危机背景下的信任重建、风险化解和利益补偿。

1.多元协商打开了增长联盟和社群联盟之间的“对话框”

邻避冲突的风险应对，可以分为专家主导的技术理性模式、政府主导的决定宣布模式、企业主导的市场谈判模式和公众主导的参与协商模式［13］P82。锡东电厂第一次点火失败，采用的是政府和企业主导的封闭决策模式。从实施主体上看，企业是点火动议者，但冒黑烟并非爆发群体性事件的唯一动因，背后复杂的利益矛盾只是借助于点火冒黑烟集中爆发。政府在邻避项目建设中承担职责，在二次点火前，政府转变决策模式，不断强化与附近民众的沟通、协商，引入公众参与，打破原有的封闭决策模式。原址复工的成功也证明了参与协商模式的可操作性和可实施性。

2.程序公正规范了增长联盟和社群联盟之间的“合理途径”

公民的自治权分散在相互的交往和对话中，座谈会、民主恳谈、小区议事会等组织形式能将分散的自治权集中起来，形成公民的智慧，促进科学决策。在项目中期的推进中，当地基层干部（大多是曾在东港镇工作过或熟悉情况的当地人），进村入户走访、交流访谈，回收意见征询。对这些意见建议，复工小组按照“合理就办、平衡就办、能办则办、应办尽办”的原则，分类制定解决方案，及时答复村民群众，绝大部分合理诉求得到了妥善处理。在信息公开方面，保障公民的知情权、参与权和监督权。邻避风险既是一种客观存在，也是一种主观感受。有效的风险沟通，有利于抑制邻避设施的风险，降低公众的担忧。早期的风险沟通以“说服式”为主，由技术专家向普通民众单向度解读专业性知识，但收效甚微。个体在主观风险感知上虽具有异质性，难以统合，但可以根据公众的“心智模型”展开有效风险沟通，即通过体验式沟通、宣教式沟通让公众沉浸式感受未知的或熟悉的风险，弥合专家与公众在风险感知上的差距。例如组织村民外出参观消除“妖魔化”认知，将电厂的运营监管、日常监管、强化监管、群众监管的措施告知群众，保障公众的知情权和监督权。

3.制定实质性政策推动邻避冲突的切实解决

邻避设施由于风险—收益分布的不平衡遭遇抵制，应通过建设配套的邻利设备，或出台邻利型区域发展政策，整合各利益主体共建共享，实现共同发展［17］。无锡锡东电厂提供了一个发展回馈有效性的例子，当地政府通过“补偿政策”和“发展政策”的组合缓解了“发展之忧”。一方面，锡东电厂走清洁化、循环化的路子，通过焚烧垃圾发电上网，实现垃圾处理“减量化、无害化、资源化”的环保型循环经济模式。另一方面，依托锡东生态园，培育新的经济增长点，打造田园综合体，推进美丽乡村建设，把“生态资本”转变为“富民红利”，把生态效益转化为经济效益、社会效益。破解邻避效应，不能仅把目光集中在治理“邻避”上，还要妥善处理生态治理和经济发展之间的关系，把可持续发展、绿色发展的理念贯穿邻避治理的全过程、各环节，为打造生态空间、增进百姓福祉奠定基础。

四、协商民主：化解邻避冲突的治理途径

邻避设施，作为城市发展的“必需品”，很多时候是以“异物”的形式出现在大众视野，在当前社会语境中，邻避问题应以一种更为平和的态度来解决。哈贝马斯（Habermas）认为多元社会不能依靠原有的统一的世界观来协调彼此行动，通过“交往或商谈形成共识”是协调行动、解决冲突的重要方式［18］。因此，将协商民主引入邻避治理将有效化解邻避风险中的利益冲突。

（一）协商民主在邻避治理过程中的理论逻辑

协商民主致力于多数人共同参与。传统的民主存在着公众理性的假设，即每个人都有自己的理性看法，并且能够通过民主方式展开博弈或讨价还价。然而现实往往是参与的公众具有某种偏好，从主观上认知判断，这些都具有不确定性，经常是混乱且相互独立的。现在的邻避冲突表现为自私狭隘的“邻避症候”和公民日益觉醒的权力诉求的混合。协商则有助于使这些信息清晰透明，让“原始的”的公众意见上升为“更审慎、更需时间、基于更充分思考”的公众意见。同时，进行协商对话讲究技术与策略。在讨论中利益相关者往往基于自身利益而讨价还价，这种现象可在协商展开之前做好前置程序。在涉及敏感问题的协商时，扩大发言权、对个人权利的尊重与礼貌、约定俗成的协商原则、排除外部影响、充分交流之后的评估与反思，都有利于协商达成共识。诚然，从理论上推崇协商民主带有乌托邦式的幻想，但与实质性公共决策相结合，协商民主则拥有更好的生命力。决策的最大特征是意见的一致性，协商民主决策的最大意义是对公正性的价值追求，并在协商过程中帮助人们养成公共判断和公共精神。

因此，邻避冲突下的协商民主主要分为三个层次：一是协商本身，涉及公众正当性的道德基础和学理认知，缓和对话机制缺失导致的不满与宣泄。二是制度化程序化设计，即通过制度化的渠道让多数决策、不同利益主体代表借助协商情景和程序来表达。三是形成实质性公共政策，通过平等对话交流，形成正式意见或建议，让协商民主具有实操价值。

1.协商民主理念内化：弥合公与私的矛盾张力

邻避治理过程中，政府要将协商民主理念内化为邻避治理的新思维，通过促进政府、民众、社会团体等多元化的主体改变偏好、达成共识、产生合法性等方式来化解邻避冲突，从而提高政府的治理水平。协商民主具有双重价值，不仅是民主制度，更是一种治理形式。亚里士多德（Aristoteles）认为“人是公私兼顾的双向度动物”。他虽然主张城邦和公益的优先性，但并不意味着要以牺牲私利的方式来实现公益，也不意味着城邦的公益可以独立于私人利益而实现。能够实现私利和公益的统一是“幸福与德性”。德性具有私人和公共两个维度，当人们追求真正的幸福和德性，即最大限度实现自己的利益时，他们也在最大限度实现政治公共体的利益。因此，城市的整体幸福必须要建立在公民幸福之上，公与私的矛盾张力应该在情感和理性之间达到平衡，在公共维度和私人维度之间达到平衡，协商民主就具有这种功能。协商民主可以把涉及到的参与方聚集在一起，通过对公共事务的讨论、对话，不仅可以提高自身的政治素质、公民道德和知识水平，而且在公共理性过滤下的共识本身对群体的行动具有非凡的约束力。民众在协商民主实践中认识到自己利益的一致性，在与其他参与者的辩论中会将自己感性认知上升为公共理性，达成利益共识。可以看到随着新发展理念的倡导，地方治理主体原有的“唯GDP论”也有所调整，政府和公众之间的公共价值差距逐渐缩小，开始展现出“共识公共价值”理性［19］，进而为构建协商民主的治理模式奠定了基础。

2.协商民主主体多元化：寻找更多的集体智慧

如何最大限度满足社会各阶层和各利益群体政治参与的要求，且充分吸纳和体现他们的要求，是邻避治理中协商民主要面临的重大考验。

（1）平等。平等不仅是权利、资格，也是一种义务和责任［20］。前者体现为利益主体在协商过程中具有相同的表达自身利益诉求、向对方施压和寻求合作的行为资格，后者表现为在参与协商治理过程中，利益主体方虽以“形成更加合理的公共决策”为目的实现共赢，但邻避设施带来的潜在风险和成本也要共同承担。通过“搭便车”“钻空子”“耍手腕”等逃避邻避风险和成本显然是不平等的。

（2）多向沟通。在沟通协商中，不再是政府与专家对公众的单向度告知，而是倡导多元主体之间真诚协商，实现对问题的全面深刻认识。

（3）学习。不同主体之间在知识积累、思维方式、专业素养、价值理念等方面都有很大差异，学习有助于不同群体之间加强彼此理解，实现决策优化的良性循环。

3.协商民主程序规范化：保护协商程序合法化

（1）协商程序的公开透明。不是简单地少数服从多数，或是追寻“最大公约数”，而是最大程度地听取、吸纳各方面的意见包括少数人的意见，少数人的意见也是具体的、现实的。

（2）共识会议的协商程序。通常情况下，个体成员之间对于公共政策的制定会出现争执或不同看法，为避免低效运转和权力寻租，共识的形成中可引入规范程序，如召开共识会议、设计协商民主机制、搭建协商平台等方式，协调专家的技术理性和公众的价值理性，保证讨论的实质性和充分性。

（3）确保会议结果应用有效。通过会议规则的制定，如以撰写有公民小组参与的共识会议报告、第三方环保机构的监管等方式来推动决策真实有效落地，并持续接受社会监督和问责。

4.协商民主平台公共化：保证决策公平正义

新兴媒体的出现能推动协商民主平台公共化。互联网的出现不仅意味着信息传播渠道的改变，在一定程度上它还扮演着建构公共领域、生产公共性的角色。以互联网为基础的新兴媒体为民众的知情权、表达权、参与权和监督权（“四权”）在时空上实现一致提供了可能。但网络是把双刃剑，在为公共事务提供技术赋权的同时也要警惕技术异化带来的风险。议程设置理论认为，构建媒体公共性框架可以规范媒体选择报道新闻事实，使协商民主平台公开透明化，力求给民众呈现客观公正的一面。邻避冲突往往经历潜伏、发酵、爆发和平息四个阶段。每个阶段媒体都可以通过社会共识框架建构议题来引导公众认知，这就要求媒体在构建社会冲突性议题的过程中把自己定位为具有公共服务的职能机构，最终目的是促进社会共识的产生，以此寻求解决方案和改善方法。在媒体共识框架的引导下，政府部门开始倾听社情民意，了解群众的急难愁盼，民众逐渐拥有“四权共享”的权利。实现公权与民权的双向沟通、平等协商，媒体的公共性也由此建构出来。

（二）协商民主视角下应对邻避风险的行动逻辑

传统的以“封闭决策”为起点、以“一闹就停”为终点的负反馈循环模式已不能调和现有的邻避冲突，邻避冲突的化解需要注入协商民主的治理理念，通过多元协商、制度化程序设计和形成实质性公共政策，这样才能破解邻避效应。在具体的邻避治理实践中，落实协商民主要从制度设计着手，构建广泛多层、程序合理、环节完整的协商民主体系。

1.协同共治：政府、公众、企业、环保非政府组织

从规范意义上讲，邻避治理本身是一个系统性工程，基于政府视角，应该是多方协同、同向发力的过程。基于此，在邻避治理中需建立“一核多元、协同共治”的治理格局。

（1）提高政府协同治理的能力。多元共治的治理格局并不是弱化政府在邻避治理中的责任，恰恰相反，会对政府的危机处理能力提出更高的要求。科层制组织模式容易滋生官僚作风，在应对邻避风险时，政府内部各部门、各层级要打破各自壁垒，加强各管理部门之间的联系与沟通，变“单兵作战”为“协同作战”。吸纳和整合社会力量，做好信息梳理、分类处理，充分利用扁平化社会组织“网格化治理”模式的优势，对邻避风险各个击破。

（2）提升公众自觉参与、理性协商的民主素养。行为主义良好的理性感知和民主素养是协商民主得以实践、操作的基本前提。对于公众而言，协商民主的关键不在于公众是否知晓，而在于他是否愿意实践民主。要做到从“参与者”向“决策者”的身份转变，需要通过实际的民主锻炼和民主熏陶，不断增强公众自觉参与、理性协商的意愿，培育主体公共民主素养［21］。

（3）提高企业与公众的协商能力。企业在自身运营监管过程中，要通过信息公开、厂区开放、公众监督等多种方式，拉近和一般民众之间的距离，降低风险沟通的难度，消除公众疑虑。

（4）发挥环保NGO的协商功能。环保NGO作为第三方机构，要秉持中立性和公正性，在邻避冲突间制造“缓冲期”和“冷却期”，让双方都能都在有效谈判中寻求最佳平衡点，建立或改进对话渠道，帮助双方解决问题。

2.程序化设计：信息公开、政民回应、协商决策

制度化的参与渠道是公众表达利益诉求的首选。韦伯在其著述中曾提及治理规则对治理实践的重要意义［22］131，相比于治理主体，政府是治理规则得以实践的载体，真正实现治理的是规则本身。因此在邻避设施的程序化设计中，要注重公开、回应和监督。

（1）健全政府信息公开透明机制。在邻避治理过程中，政府是现代信息资源的最大拥有者和支配者。信息的公开透明能直接影响公众的政治认知、政治参与和政治信任。公众拥有通畅渠道了解邻避设施的前期规划、政策解读、实际功效和未来前景，一定程度上会消解政府与公众之间的隔阂，提升民众的政治信任感，政府形象和公信力的重塑就有可能。如果公共政策过程暗箱操作，运作程序模糊不清，甚至被神秘色彩笼罩，公众的政治不信任感就会产生。同时，信息公开能避免权力运行的隐蔽性和随意性，将公权置于阳光之下，预防和遏制腐败。

（2）构建政民互动回应机制。政府和公众之间的信任有一个基本特征是“脆弱性”，表现为“易毁难立”。政民互动回应机制，作为公共权力民主化的体现，能纾解这一信任危机。通过公民本位、公共利益至上、责任行政和依法治理四大服务理念［23］，营造良好的互动氛围，积极回应民众的合理诉求，可切实提升公众对政府的满意度和认同度。同时，建立有约束力的制度体系以保障政府回应机制。强制力量能规约政府官员不断约束自己的行为，科学高效、及时务实地履行职责，切实增强政府回应的自我改进能力。

（3）建立协商决策机制。将邻避设施周围公众的利益诉求通过制度化途径转化为邻避政策的制定和执行是化解邻避冲突的关键所在。一方面，应通过政府部门智库、民间智库和学术智库的充分吸收，整合民意，通过第三方机构对民众进行政策宣传，使制定出的邻避政策方案更加民主科学；另一方面，应重塑决策标准的公共性，确定以人为本的邻避政策制定，将科学的空间规划、公平的社会正义、可持续的环境发展等都考虑在内。

3.优化决策结果：具有效力、风险共担

贝克在论述社会风险时指出，今天的风险来自内在的决策，它们依赖科学和社会的建构［24］190。风险界定者与风险承担者的不一致会使得政府、企业和专家等决策者往往轻视和慢待风险。鉴于多元主体开放式决策模式的介入，应当竭力避免因“法不责众”所导致的次生不负责任现象，强化共识方案的落实与实际效力，实现对决策结果的风险共担［1］100。

（1）政府要建立干预稳控制度和责任追究制度。建立隐患、苗头事件预警机制，同政法部门制定维稳保障预案，建立快速干预措施，未雨绸缪做好突发事件防范。同时由纪委专门制定细则，开展专项督导，对于违纪情况严格追究责任，提高贯彻落实的自觉性和坚定性。

（2）企业要强化道德层面的责任伦理。产业界定、市场化改革以及政府规制并不能完全消除企业逐利行为的外部效应，道德层面的社会责任意识的强化仍然是对现代企业的基本要求［25］。企业除了自身的利益考量，还要强化自身的社会责任感。

（3）专家要提高客观独立的风险评估能力。在更加精细的专业化分工面前，风险治理更强调不同学科领域间专家的合作。专家提高风险评估能力，有助于摆脱狭隘的学科视野和专业壁垒给公共治理带来的“理性盲从”，使风险最小化，从而产生更高质量的决策方案。

五、余论

邻避治理中的协商，并非单纯的“利益聚合”，而是通过问题分析、知识传递、意见整合等形成对公共问题的共同判断。简言之，邻避协商治理不等于简单汇总多元主体的利益诉求，而是通过对受影响的公众、政治精英、技术专家、民意代表等意见的综合，通过开放平等的公共讨论，辨别出这些意见的合理性，使决策趋向于共同的“善”。本研究分析了增长联盟和社群联盟在邻避冲突过程中的行动困境，通过对无锡锡东垃圾焚烧发电厂邻避事件的深入剖析，展现协商民主治理在化解邻避冲突中的思路方法和政策创新，尝试将协商民主嵌入到邻避治理过程中，试图构建可学习、可复制的经验做法来破解邻避冲突。协商民主的治理方式，不仅可缓和主要利益相关者之间的摩擦，避免事态升级，更在于建立一种长效的民主互动机制，让利益群体能够通过制度化渠道化解冲突，增强社会的弹性稳定。有了协商民主这一创新治理模式，邻避治理不仅能实现整个城市的善治，而且能以此为契机，培养公民公共精神和理性素养，构建一个主动参与公共事务、理性表达质疑、合法捍卫权利的政治共同体，为建设美好家园奠定基础。

注释：

（1） 本文案例由课题组根据社会调查并结合相关网络信息整理而成。