基层政府社会矛盾治理能力评估指标体系构建研究——基于扎根理论的视角*

陈建斌，侯丹丹

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411100)

1 问题提出与文献回顾

社会矛盾是人类社会普遍存在的一种社会现象，是任何时代的人们都必须直面的重大现实问题。我国社会主要矛盾的变化揭示了民众发展需求与社会发展环境之间的供需不匹配，民生需求远甚于政治诉求。社会矛盾是社会关系存在冲突的不和谐现象，它是社会问题的现实性存在，如果群众的困难总是无法解决，就容易将矛头转移到基层政府，这无疑给基层政府造成了巨大压力。这也就意味着尽管社会整合程度不断提高，但要从社会整体发展中寻求利益平衡，仍需要加强基层政府社会矛盾治理。习近平总书记指出：“各族群众对党和政府最直观的感受来自身边的党员、干部，来自常打交道的基层组织和基层政权。”[1]129-130截至到2020年，我国共有乡镇38741个，镇数21157个，乡数8809个，街道办事处8873个，户籍人口超过8亿，常住人口达6亿。(1)数据来源：中华人民共和国统计局，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01基层政府社会矛盾治理能力的高低，直接影响着中国特色社会主义社会治理的有效性和国家治理水平的高低，更关系着人民能否安居乐业、社会是否安定有序、国家能否长治久安。

学界对社会矛盾的研究始于20世纪90年代，研究多围绕社会矛盾的概念、特征、成因以及治理对策等方面。对社会矛盾内涵的概括大多都基于社会阶层结构分化、存在利益交互方且双方互动行为存在差异三个底层逻辑。[2]51-57有学者将社会矛盾定义为个人由于社会地位不同引起的物质利益差异的总和[3]55-75，这种差异造成了不同阶层与群体的对立与冲突。由此可见，利益相关性一直是社会矛盾的显著特点。[4]9-12随着矛盾生成领域的扩展和网络的助推，社会矛盾逐渐呈现由点到面的特征，“无直接利益相关者”[5]54-55的参与也逐步成为我国人民内部矛盾发展的一种新动态。[6]42-43基层政府迫于维稳的压力，在面对大量社会矛盾时，只能一昧追求刚性稳定，为尽快化解矛盾作出兜底行为[7]115-128+144，从而形成一种“越维稳越不稳”“越化解矛盾越多”的怪圈。[8]109-112人民内部矛盾的复杂性要求我们运用综合的方法，实事求是地判断和定位，以制度化方式解决当前的社会矛盾。以党的引领构建我国基层社会矛盾治理的逻辑框架[9]96-101，优化协商民主制度[10]46-52、信访制度[11]28-35、调解机制[12]4-6、利益协调机制[13]13-19等治理机制，充分发挥社会组织在矛盾治理方面的作用[14]200-209，[15]64-65，而这些对策能否最终落实与基层政府社会矛盾治理能力密切相关。

对基层政府社会矛盾治理能力的概念可以参考政府治理能力、社会治理能力已有定义，即基层政府作为治理主体[16]4-18+157，[17]60-61，以治理理念为指导，为协调利益[18]2-3、回应诉求[19]188-190、履行职能[20]4-10而综合矛盾治理的力量[21]8-13，[22]16-26。随着理论研究的不断深入，能力构成和评估逐步成为研究的焦点和热点。政府治理能力的构成要素包括公信力[23]19-21、责任力、执行力[24]36-40、创新力[25]212-216和服务力[26]32-37，[27]59-64+169等，其评估多以现代化为背景[28]4-10，[29]5-8+13，以结果为导向[30]46-50，[31]23-28，其中也不乏对地方政府治理能力的评价[32]18-26。社会治理能力的构成则又基于情境-组织角度[33]57-65、政府职能[34]166-167，[35]，[36]97-100，[37]25-28、治理目标、治理过程[38]11-20等，其评估指标涵盖宏观和微观两个维度，如中国社会治理评价指标体系[39]2-29、国家治理评价指标体系[40]73-77、社区治理体系[41]232-233、乡村社会治理体系[42]87-92等。可见，能力构成和评估尚未形成统一标准，学者往往根据不同研究目的来划分不同要素结构，这意味着主体结构必然在一定程度上影响着主体能力。因此，社会矛盾治理主体能力是社会矛盾治理成功的关键[43]155-160，其构成主要包括潜在矛盾预警能力、矛盾化解能力、矛盾调解能力、重大矛盾管控能力及突发矛盾应急能力等。[44]

总之，对社会矛盾的研究始终遵循理论到实践的研究脉络，两种视角本质上具有互补性。但目前学界对社会矛盾治理的研究并不平衡，对社会矛盾的描述性研究明显多于对其治理能力的探讨，特别是基层政府社会矛盾治理能力指标体系仍是空白。因此，厘清其能力维度进而建构指标体系，是提升基层政府社会治理能力的必要前提，也是推进基层政府治理能力现代化的必然要求，更是一个迫切且长期的研究趋势。

2 基于经典扎根理论的数据初选

基层政府社会治理能力评估指标体系构建是一个理论与实践相互验证的过程，因此本文对指标的筛选方式分为数据初选和指标复选两个过程。由于地区差异性、矛盾复杂性、治理特殊性，各基层政府的社会矛盾治理实践做法并不相同，这与扎根理论提出的“实践回归理论”理念十分契合，因此，指标数据初选采用经典扎根理论(Original Version)方法，在不预设任何框架的情况下进行全开放性小样本数据收集，[45]45-46先通过实质性编码进行“自下而上”的归纳，再经过理论性编码予以“自上而下”的解释。其中实质性编码包括开放性编码和选择性编码两个部分，开放性编码遵循“贴标签——发展概念——发掘范畴”的步骤；选择性编码则是更为聚焦的过程，抛弃与议题无关的类属，将开放性编码提取的范畴加以分类，进行更高层次的抽象，发展为核心范畴，比范畴更具抽象性、指向性和选择性。[46]12-19

2.1实质性编码

为确保数据分类、排序和整理效率及数据信度，通过 NVivo12 软件，结合自动编码与人工编码，进行项目创建、资料导入、节点建立与编码以及资料分析。实质性编码的资料来源于两个部分：其一，基于现有研究提出的政府社会矛盾治理能力要素、社会治理能力要素、政府治理能力要素，以及各类直接间接指标(例如，社会安全指标、社会紧张指数、特定利益受损指标、社会群体冲突指标等)，形成一个涵盖各种要素的要素池。按照字词频率搜索并提取包含“政府社会矛盾治理能力”的关键词，包括：政府、公信力、制度、政策、干部、服务、保障、组织、协调、利益、预测、回应、化解、共治、调解、渠道、创新、责任等，通过分析字词频率可知，现有研究多围绕政府、服务、保障、利益、预测、回应、化解等词组。其二，由于一线公务人员对社会矛盾治理有较为丰富的经验，他们的理解可以直观地反映当前基层政府社会矛盾治理能力现状，因此，笔者通过对多个乡镇和街道公务人员进行相关访谈资料，整理了近3万字的访谈记录，原始访谈资料标签化示例见表1。在实质性编码阶段，共提取出 64 个标签、16个概念、5 个范畴、2 个核心范畴，见表2。

表1 原始访谈记录标签化示例

表2 实质性编码

2.2理论性编码

理论性编码是在实质性编码结束后，对已形成的概念、范畴以及核心范畴间内在关系进行的概念化表述，以形成新的理论。由于能力大小取决于能力要素的完备程度和要素之间的匹配程度[47]33-38，据表2可知，无论针对哪方面进行治理，都必然匹配两个关键要素：主体维度和过程维度两个主范畴，即治理主体和治理过程。主体维度是指以基层政府为治理主体，从政府公信力、组织建设、干部队伍三个方面着手，构建基层政府社会矛盾治理能力中的政治领导力；过程维度以危机周期理论、“预防行政”[48]178-183等观点和逻辑为支撑。危机周期理论对危机事件演变规律的把握同样适用于社会矛盾的演变规律，由于社会矛盾有其特殊的规律周期，身处每一阶段需要解决的问题截然不同，因而政府必须有与之相适的能力。从危机周期的角度来说，基层政府社会矛盾治理能力应该与矛盾的潜伏期、萌芽期、爆发期、衰退期一一对应。“预防行政”提出创造性地针对未来进行风险管理，为预防风险而未雨绸缪的分析视角也正是基层政府社会矛盾治理能力结构分析的基础。从“预防行政”的理论来看，传统政府统治的被动性与滞后性，对公共问题与需求基本采用“刺激-回应”模式，体现在社会矛盾治理方面，则表现为“出现矛盾-解决矛盾”静态被动模式，而不是“预防矛盾-化解矛盾”动态主动模式。基层政府对于民众诉求的回应，是社会不满情绪积累到一定程度后，不得不进行的疏导行为。现代社会环境复杂多变，造成了社会矛盾的叠加，也就要求基层政府必须充分发挥治理的主导作用，优化“预防-化解”的社会矛盾治理全过程，以提高基层政府实现其使命的内在能力。[49]5-14

基于此，笔者通过组建“基层政府社会矛盾治理能力”课题组，运用头脑风暴法再次确认基本维度，按照“前期准备-交互研讨-质疑评估-独立推断-筛选决策”的流程展开讨论，结合“主体-过程”的主范畴，初步确定基层政府社会矛盾治理能力包含政治领导力、矛盾预测力、矛盾回应力、矛盾容纳力和矛盾化解力，见图1。

图1 基层政府社会矛盾治理能力构成图

政治领导力：政治领导力是指基层政府在社会矛盾治理中始终居于主导地位。“纠纷金字塔”理论认为纠纷矛盾大部分都是在基层得以解决[50]525-566，越是涉及利益关系，矛盾关系越难以调和，权威介入的需要程度也就越高。这也就意味着基层政府必须直面各种社会矛盾，只有在基层政府的主导下，才能实现基层社会从稳定到有序再到有序与活力兼备的动态转变。新时期主要矛盾实际上赋予了基层政府治理主体性、本位性和自主性的要求，基层政府需要打破臣仆化、盲目化、条块式的治理惯习，以开放式的治理框架和参与式的治理格局逐渐代替政府 “一府独大”和“权力俘获”的模式，通过将多重主体有序、有别和有逻辑地整合起来，让基层政府成为基层治理的“主体”而非“主人”。[51]276-280

矛盾预测力：矛盾预测力是指基层政府在日常进行社会治理时，超越现实问题及其需要，将治理关口前置，提前预知、识别、捕捉治理环境和问题变化的各种矛盾源并作出应对，体现为一种超前的战略思考、战略统筹、战略决策能力。对社会矛盾进行预测是一种从源头上治理社会矛盾的认知思维和实践策略，重在强调通过特定的预防机制消解社会矛盾生成和生长的因素和条件，以较低的社会成本从根本上有效地治理社会矛盾和最大限度地降低社会矛盾的负面影响。如果在前期的日常治理中，地方政府能够建立有效的应对机制，就能避免弱治理的负面后果，后期就完全没必要以维稳的方式进行整体性回应。突发性的公共事件毕竟不是基层社会的常态，构成基层社会秩序常态的应是政府或民众的日常行为和秩序。

矛盾回应力：矛盾回应力是指基层政府与社会力量之间针对社会矛盾的解决，依据公共利益最大化原则所产生的互动现象、关系及过程。回应是一个组织对民众所提诉求作出超一般反应的行为，是基层政府准确定义问题的性质并主动提出解决方案的过程。[52]132政府的回应应该是主动的、负责任的，而不是被动的、工具性的，除了满足社会利益的要求，还应该引导社会需求。基层政府的回应效率反映了政府的回应态度，在矛盾刚刚爆发之时，迅速掌握主动权，采取新闻发布会、网络访谈等方式，实事求是地公布事件真相，不回避矛盾，不掩饰过失，保证信息的畅通，快速、高效地掌握社会舆论。一旦矛盾发生甚至演化为更严重的事件，政府的主动、及时响应能控制事态影响，也有助于保证事态发展与舆论导向处于控制之中。政府主动回应是信息透明的基础，是塑造政府公信力的必然途径，也是提升地方政府回应能力的关键要素，更是将爆发中的社会矛盾冷却下来的首要条件。

矛盾容纳力：矛盾容纳力是指基层政府在为群众提供公共服务和社会福利的基础上，以弹性化方式包容社会矛盾，保持政治和社会稳定的能力。以民生为主要诉求的社会矛盾，要求基层政府在进行矛盾治理时，必须以为人民服务为目标，以满足人民需求为目的，提供民众所需要的公共服务，提升社会保障水平，提高民众生活水平，减少因利益摩擦造成的社会矛盾。基层政府可以提供的公共服务涵括治安、教育、公共卫生、基础设施、社会救助、环境保护等方面。从基层政府注重经济发展能力到注重公共服务能力的转变，也是社会矛盾变化的体现。从社会矛盾本身来看，其突发性也要求基层政府能够迅速弥补制度和公共组织缺位，确保基层政府在社会矛盾治理中的主动性。

矛盾化解力：矛盾化解力是指基层政府以人民满意为社会矛盾治理目标，通过各种渠道满足群众合理诉求，或以心理疏导和干预的方式安抚群众情绪的能力。根据涌现理论，一个看起来纷繁复杂的事物也是由最简单的内核演变而来的，当前社会矛盾虽然复杂，但归根结底都是民众需求存在缺口，对基层政府而言，应该在法律允许的情况下，尽可能满足民众需求，充分发挥国家政策和意志与民众之间的协调作用，利用现有的社会资源解决社会问题。

3 基于德尔菲法的指标复选

3.1指标筛选及检验

3.1.1设计原则

构建基层政府社会矛盾治理能力评估指标体系必须遵循科学性、系统性、可行性原则：确保数据获取、指标筛选、权重赋值科学性；确保一级指标、二级指标、三级指标系统性；确保样本选取、指标量化、测评结果可行性。

3.1.2指标复选

社会矛盾治理能力指标应该是治理主体效能、治理过程和治理成效的准确反映。根据扎根理论的初选数据，采用德尔菲专家咨询法进行指标复选。从专家的年龄、职称职务、教育情况、专业经验四个维度进行专家水平综合评估，克服只依据单一权威性维度选择专家的缺陷，为了能够让调查结果更具有客观性与普遍性，共选择了92位专家参与问卷调查。其中，有28位高校从事相关研究的学者以及64位基层政府公务人员，包括乡镇政府和街道办事处的维稳办、综治办、信访办、司法所和治调中心等部门。调查问卷中的指标评估采用李克特量表，分别用1～5分值评估各指标的重要性及可操作性，1分表明该指标“非常不重要且不具可操作性”，5分表明该指标“非常重要且可操作性强”。本次共发放问卷92份，收集问卷92份，其中有效问卷90份，有效问卷率97.83%，具体专家构成见表3。

表3 专家构成

3.1.3指标确定

根据专家意见，删除了一些指标，如廉洁政府建设、法治政府建设、专业人才库、矛盾化解理念、城镇化水平、利益分配等；增添了一些指标，如政策稳定性、重大行政决策问责、财政供养指数、民生热线、心理干预等。至此，经过数据初选和指标复选，构建了包含5个一级指标、14个二级指标以及57个三级指标的基层政府社会矛盾治理能力评估指标体系，见表4。

3.1.4指标检验

(1)指标信度检验

信度(Reliability)是指指标数值在观测中测量结果的可靠性程度。基层政府社会矛盾治理能力指标体系由多项指标要素组成，各项指标之间是否独立性强、内部结构是否良好，都决定着指标体系的信度。常用的评估指标信度检验主要通过库德·理查森(Kuder-Richardson)或克朗巴哈(Cronbach)α系数，后者使用更为广泛，能够用来反映评估指标的一致性程度和内部结构是否良好。因此，本文对调查问卷的克朗巴哈α系数进行了检验。

问卷总体的α系数为0.966，政治领导力、矛盾预测力、矛盾回应力、矛盾容纳力、矛盾化解力五个一级指标的α系数分别为0.853、0.918、0.891、0.932、0.909，系数值均在0.8以上，说明问卷有很好的可信度，见表5。此外，57个三级指标的标准差均小于1，离散程度小，说明专家对于各个指标重要程度的意见基本一致，结果见表6。

表5 调查问卷信度分析

表6 调查问卷三级指标标准差分析

(2)指标效度检验

效度(Validity)是指评估指标在多大程度上描述了评估对象的特征范畴并反映了评估目的，即评估指标体系反映评估对象客观要素的准确程度。以统计学范畴来说，效度是指测量指标或结果与某种外部标准(即效标)之间的相关程度，相关程度越高即表明测量结果越有效。其中，最为重要的是内容效度(Content Validity)，说明所构建的评估指标在多大程度上能代表被评估对象存在的典型问题。具有较高内容效度的评估指标体系，能够将被评估对象置于与实际工作十分类似的情境中。在基层政府社会矛盾治理能力评估中，如果所选取的指标不能反映或不能完全反映基层政府社会矛盾治理能力，那这套指标体系效度就不高。本文基于两方面对指标效度进行检验，一方面，因为调查问卷是以大量文献为基础，并且通过了专家咨询，可以认为具有较好的内容效度；另一方面，通过计算内容效度比(CVR)来计算指标与评估对象之间的密切程度。

运用 SPSS 20.0 进行 KMO 和 Bartlett 的球形度检验。KMO检验统计量用于比较变量间相关系数和偏相关系数的指标，取值范围在0～1之间，越接近1说明问卷的结构效度越好；Bartlett 球形检验的显著性如果小于0.05，也可以认为问卷具有较好的结构效度。经计算，得到KMO 值为 0.788，Bartlett 的球形度检验的近似卡方值是6080.485，显著性是 0.000 ，可见指标体系具有良好的效度，见表7。

表7 KMO、Bartlett球形检验

4 基于层次分析法的指标权重赋值

指标权重是指标在整个指标体系中重要的核心变量，一个指标体系中各指标的相对权重能从侧面体现该指标体系的科学性与合理性，科学的指标体系应从整体效率最大化和客观实际出发合理分配各指标的权重。为确保指标权重赋值的合理性及精确性，本文选用层次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)进行权重赋值。通过层次分析法将目标问题的形成因素重新分解排列，按照不同层次形成递进结构，再以两两相较的方式确定每个要素的相对重要性，从而得出每个要素相对重要性的排序，若指标经过一致性检验，则可以进行权重赋值，未经过一致性检验，则需要重新进行专家打分，直到通过检验为止。相较其他权重分配方法，层次分析法可操作性更强，兼具实用性和有效性。具体步骤如图2所示：

图2 层次分析法步骤图

4.1构建层次结构模型

根据表1，运用yaahp软件建立层次结构模型，分别对应目标层、准则层、子准则层和方案层共计四层，绘制层次结构模型图，如图3所示。

图3 层次结构模型

4.2建立判断矩阵

为尽可能确保评价的一致性、科学性、有效性，继续对相同专家进行咨询，采用 9 分标度法作为专家打分的标准。将所有指标按照标度给出赋值，得到两两比较的判断矩阵，比较既有指标的重要性，将比较结果取平均值。本文根据基层政府社会矛盾治理能力指标体系模型构建了20个判断矩阵，下面仅以目标层判断矩阵为例进行说明，见表8。根据9分标度法，表8中第一行的1代表A和E同等重要，第一行的3代表A较C稍微重要。

4.3矩阵一致性检验

由于判断矩阵是基于专家经验打分得出，带有明显的主观性和模糊性，无法确保逻辑是否一致，例如甲比乙重要，乙又比丙重要，那么从逻辑上可以推断甲应该明显比丙重要，而如果甲只比丙重要且不明显，那么这样的判断矩阵就是逻辑不一致，也就无法进行权重赋值。为确保判断矩阵结果的科学性，即逻辑自洽性，需要对判断矩阵进行一致性检验。

(1)计算一致性指标CI：

CI=(λmax-n)/(n-1)

(2)找出相应的平均随机一致性指标RI。找出1～9阶对应判断矩阵的值，即n=1，2，3，…，9，见表9。

表9 RI值

(3)计算随机一致性比例CR：CR=CI/RI

若CR<0.1，则可以确定该判断矩阵符合一致性检验，专家赋值结果较好；反之，则需要重新构建判断矩阵，直到通过一致性检验。经计算，基层政府社会矛盾治理能力指标体系CR=0.0127<0.1，一级指标(政治领导力、矛盾预测力、矛盾回应力、矛盾容纳力、矛盾化解力)的判断矩阵排序结果可以接受。各二级指标、三级指标的判断矩阵CR值也均小于0.1，说明该指标体系的所有判断矩阵均通过了一致性检验。由于指标B、C、D、E3、E4只存在2个三级指标，故不需要进行一致性检验，见表10。

表10 基层政府社会矛盾治理能力指标体系CR值

4.4权重计算

根据已建立的基层政府社会矛盾治理能力评价指标体系，用SPSS 20.0软件进行权重计算，得出结果见表11。

表11 基层政府社会矛盾治理能力指标权重

5 结语

基层政府社会矛盾治理能力是基层政府的基础性能力，是基层政府治理能力的核心组成。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，推动基层政府社会矛盾治理能力研究对夯实基层治理体系和治理能力建设具有重要意义。基层政府社会矛盾治理能力是一个涵盖范围广的综合性概念，由政治领导力、矛盾预测力、矛盾回应力、矛盾容纳力、矛盾化解力五个部分构成。从权重来看，政治领导力(0.3488)、矛盾化解力(0.2649)、矛盾预测力(0.2224)更能反映基层政府社会矛盾治理能力水平，同时，矛盾回应力(0.1212)、矛盾容纳力(0.0427)的作用也不可忽视，这五种能力共同构成了基层政府社会矛盾治理能力。

相较于现有的相关研究，本研究创新点有三：一是研究视角独特。运用扎根理论得出“主体-过程”视角，对基层政府社会矛盾治理能力进行界定。以基层政府为主体，对社会矛盾展开预测、回应、容纳及化解，注重社会矛盾的动态发展，实施全过程治理。二是指标体系科学。通过德尔菲法进行专家咨询，最终确定了涵盖5个一级指标、14个二级指标和57个三级指标的指标体系，基本涵盖了基层政府社会矛盾治理能力的关键要素，所有指标经过信效度检验都高于平均值，表明指标能够较好地反映基层政府社会矛盾治理能力。三是指标权重可信。通过层次分析法，根据指标体系划分构建层次模型结构，经过9分标度法得出判断矩阵。经计算，所有判断矩阵的一致性比率(CR)均小于0.1，表明数据间逻辑一致性良好。基于此，本研究所提出的基层政府社会矛盾治理能力指标体系可以作为基层政府社会矛盾治理能力的测量工具。

基层政府社会矛盾治理能力能否满足日益复杂化和民主化的社会、繁荣成熟的市场和日益成熟的社会组织，决定着基层政府能否达到维持社会稳定和维护人民根本利益的目标。基层政府社会矛盾治理能力指标体系的构建，为下一步基层政府社会矛盾治理能力的评估奠定了基础。由于基层政府社会治理能力指标体系覆盖范围相对较广，在体系构建方面可参考的经验有限，将在实践中继续优化指标体系，为基层政府社会矛盾治理能力评估提供更加科学有效的工具。