整体性治理视域下现代乡村风险治理

牛朝文,赵怀宇,盖宏伟

(燕山大学 公共管理学院，河北 秦皇岛 066004)

“风险社会理论”(Risk Society Theory)的流行，诠释了人们面临着威胁其自身生存并由现代社会生产出来的风险。随着现代生活已经渗透到微观个体的方方面面，并从本质上改变了人们的日常生活，现代性的生产生活方式也将工业社会确立的官僚规范体系脱嵌出来。在此背景下，人们面临着现代风险威胁和制度失范的双重挑战，并最终导致现代风险社会的降临。当前，我国正处于一个深刻的现代化转型之中，也同样面临着计划时期建立起来的制度要件失范，以及进入现代化转型深水区的社会中充满各种不确定风险和潜在危机；风险隐患大、基础较差、能力偏弱的乡村地区尤甚。伴随着国家机器对于乡村治理的嵌入和重塑，市场经济和社会组织逐渐进入，逐渐打破了前现代的乡村生产生活空间和格局，诸如资源分配不公和腐败；环境污染与生态破坏；决策失误和非理性群体运动；债台高筑与传统文化失落等逐渐成为现代乡村可持续发展的阻滞和威胁，而面对这些风险，计划经济时期建立起来的规范及制度不仅难以有效防范化解风险，反而成为问题和风险所在。三农问题、饮食健康、环境卫生以及疾病防控等问题的集中爆发使得国家开始重视乡村地区风险防控体系建设，党的十九届四中全会指出要构建基层社会治理新格局，这对未来的乡村风险治理格局有着重大深远的影响，那么如何寻找现代乡村的风险治理方案的现实意义也就不言而喻。

理论研究方面，学者们注意到现代乡村风险面临的治理挑战，并主要从表现、成因以及对策3个维度进行展开：第一，在风险表现上，李苏从我国乡村债务规模、结构出发，认为乡村债务存在着债务规模较大、债权人结构复杂、债务用途多样、借款利息较低及债务成因多元化的风险[1]。茆长宝、熊化忠认为现代乡村不仅面临着老龄化、少子化、少子老龄化，与此同时，由于教育及经济发展的相对落后，也出现人才匮乏、青年人口外流及环保理念弱等问题，进而导致乡村“空壳化”及“老龄化”风险[2]。盖宏伟等将我国现代乡村风险概括为：“生态系统脆弱、生计系统萎缩、社会文化失范、互助功能式微、资源条件匮乏等”[3]。在风险成因上，越来越多的文献注意到现代乡村风险的成因具有显著的“人为”色彩，他们往往由人们在生产生活方面的决策所触发。乡村风险主要有乡村债务风险、乡村社会中的“过疏化”和“空心化”风险、乡村旅游融资风险等[4-6]。在风险应对策略上，学者们注意到传统的风险管理已难以适应现代乡村风险治理的需求，需积极寻找新的治理路径和行动方案。郑红娥、李小云以禽流感的风险应对为例，分析了在乡村风险管理中，国家“嵌入”带来的管理成本上升和自治能力下降的困境，提出应尊重及保障乡村自治机制在风险管理中的独立性[7]。张慧瑶、李长健提出利益博弈是多元主体参与乡村治理风险形成的天然基点，并提出构建以党为中心的多元治理风险防范模式[8]。李增元、尹延君认为应该从治理理念和治理体系着手来规避及防控乡村风险[9]。

上述各方面研究为乡村风险治理现状的改善提供了有益的启示和镜鉴，但仍存在相应的不足。如：在风险表现上，缺乏从整体上来把握我国现代乡村风险治理，只关注单一风险事件的化解；在风险成因上，缺乏对我国乡村风险深层次的动因进行全面挖掘，以及对风险治理脆弱性的必要关注，换句话说，忽视“现代风险=危害性+脆弱性”这一等式；而在治理策略上，往往延续传统制度供给的路径依赖，抑或较为执着地强调乡村自治的必要性，难以开辟新的道路。伴随着现代化的转向，我国乡村风险形式从线性向非线性转变，现代乡村风险治理尚未在理论研究中得到足够的回应。本研究拟基于整体性治理(Holistic governance)这一视域，寻求破解我国乡村风险治理的脆弱性的出路，以此重建与现代化相适应的乡村风险防控体系。通过分析整体性治理对现代乡村风险治理的适切性，并归纳推进现代乡村风险整体性治理所遭遇的困境，最后提出相对应的消解策略。

一、整体性治理:消解现代乡村风险治理脆弱性的内在需求

国家行政力量嵌入和重塑治理、市场力量勃兴、村民参与意识觉醒共同形塑了压力体制、多重博弈以及开放互动碎片化治理格局。“逐名”的政治逻辑以及“谋利”的经济逻辑进一步挤压基层的“自治”逻辑，多中心治理模式取代了传统的“士绅”治理模式和“地方精英”治理模式[10]。在现代化转型过程中理性意识的驱动下，基于利益相关者的多元共治逐渐取代高度集中的中心-边缘管理面貌，并在市场化、城镇化以及工业化的现代化进程加速推进背景下，我国乡村治理结构已发生了深层次的变革，建立在地域管辖基础上人地不分的“乡政村治”治理体制与现代社会不断增加的开放性、动态性、涌现性以及非线性之间的张力也让乡村进入到贝克所言的风险时代。然而，乡村风险管理过程中的运作碎片化、参与冷漠、能力不够以及协同不足等问题折射出了乡村风险治理脆弱性的窘境。为此，现代乡村风险治理要走出被动应急的路径依赖，通过社会资源整合、现代科技的嵌入和铺设、广泛的社会动员、多主体协同合作以及文化再造等举措来有效提升乡村治理风险能力，建构现代化的乡村风险治理体系，消解乡村风险治理深层次的脆弱性。应引入整体性治理，重构和优化乡村风险治理格局，形成内外部治理的整合协同效应，从而有效健全现代乡村风险治理体系，提升乡村风险治理能力。

(一)整体性治理理论及其核心内涵

整体性治理理论产生并发展于20世纪90年代末期，英国学者佩里·希克斯最先提出整体性治理的理念，并以此作为破解公共管理领域“碎片化”现象的策略[11]。随着西方发达国家逐渐实现从工业社会向现代社会的转型，以专业分工、层级节制以及理性规范为主要特征，并在相当长时间构成工业社会公共行政基础的官僚制弊端逐渐凸显出来，无法适应全球化、民主化、市场化以及信息化的发展需求，并具体表现为碎片化、行动缓慢、效率低下、僵化保守等弊病，政府不仅无法成为破解问题的方案，反而成为问题所在。在此背景下，整体性治理成为跨越部门功能过度分散以及部门本位主义的理想路径。学者希克斯将整体性治理定义为：“整体性治理就是政府机构组织间通过充分沟通与合作，形成有效的整合与协调，彼此政策目标一致且连续，政策执行手段相互强化，达到合作无间目标的治理行动。”[12]整体性治理着眼于行政组织内部的整体性运作，主张通过化异、求同、协商、整合与合作从破碎走向整合、从部分走向整体以及从从分散走向集中。进入新世纪，我国学者对整体性治理进行了积极探索和研究，并将其引入到新公共管理等多个研究领域。整理性治理的核心就是要通过协同与整合，突破治理碎片化的困境，其组织创新体现在以协同为特征的组织形态、以整合为核心的运作机制[13]。整体性治理有助于克服公共部门治理以及公共事务治理过程中的部门本位化、分散化以及多元化的难题，有利于消除不同政策之间的矛盾，以增加政策的效力；整合稀缺资源；促进特定政策领域不同利益主体间的协作；为公众提供低成本、高效率以及高质量的公共服务。随着国内外学者对于整体性治理研究的不断深入，极大丰富和拓展了整体性治理理论的内涵和外延，并对各个国家、各个领域以及各个方面的治理实践产生深远影响。

(二)现代乡村风险治理的脆弱性

目前，我国乡村面临的风险治理压力越来越大，现代化进程加剧了乡村资源商品化、乡村社会解组以及乡村生产生活重塑的过程，如某些土地资源、农业资源、水资源和生态资源等在市场化洪流中沦为商品；而现代化也使得许多农民面临着“失业”与“失地”双重困境，极易面临“既非市民又非农民”的身份危机；与此同时，乡村在现代化转型中逐渐使得农民抽离于小农模式的安全感，而陷入市场化以及竞争化的规训中，农村家庭需要承担较为繁杂而且逐渐上涨的儿女上学、看病养老、建房买房、人情往来以及婚丧嫁娶等活动费用，又进一步制造了贫困和生计问题。此外，现代化对于乡村文化的冲击，熟人社会的解体，现代化的生产生活方式带来的各种污染与生态问题等，使得现代乡村逐渐成为一个充满问题和风险的“火药桶”。如现代乡村中的生态环境问题、饮食健康问题、生计问题、市场发展问题以及社会治理问题等逐渐成为传染病、禽流感、食品卫生、贫困以及社会秩序不稳定等现代风险的直接来源，这些风险由人们的理性决策和选择所触发，并相互作用，共同耦合。而在影响上，这些风险倾向于影响所有人，并带来其他次生风险和灾害。以禽流感为例，它对于乡村的生产生活的影响是方方面面的，同时也容易诱发社会焦虑、家庭破产、失业、贫困等次生问题。

概括来讲，现代乡村风险具有以下特征：第一，风险的内生性。乡村现代化转型是农业社会到工业现代社会的过渡，理性知识的进步破坏了传统模式，使个体从传统的社会结构中脱嵌，并为理性决策和行动开辟了新途径；个体理性化进程实际上导致了个体与社会之间一种新的直接性，乡村社会问题直接体现为个体问题。第二，风险影响的整体性。现代乡村风险倾向于影响乡村的每一个人，但对于风险后果的责任归因又是困难的。风险的影响是整体性的，在风险面前每个人都是“平等”的，如新闻报道现实中存在的癌症村、艾滋病村、麻风病村等等，他们与村庄的生活环境、生活水平以及生活条件紧密联系，并以一种渐进式、累积式以及蔓延式的方式发展，最终演化为综合性以及系统性的问题或风险。第三，风险治理的不确定性。由于科学治理风险的能力不足，我国乡村关于现代风险的知识和经验范围在预测、分析、管理及评估方面的工作几乎都笼罩着不确定性，而且不确定性往往又是理性选择和理性决策的意外后果。此外，现代乡村的紧急重大风险，其因果关系很难直接观察到，这种复杂性使得本就繁琐的科学研究成为系统性风险评估的必要和基本组成部分，进而识别和量化众多现代乡村风险潜在原因与特定不利影响之间的因果关系。

现代风险是我国乡村发展不可避免的问题，需要探究新的风险治理之道。然而，以往的风险管理仅仅关注风险的防范及危害的化解，遵循“应急”的行动路径，忽视对现代乡村风险治理的脆弱性消解，难以从长远出发构建内生的、综合的乡村风险治理能力。实际上，风险治理能力不足的严重性并不比风险本身所带来的危害性要小。在风险意识方面，乡村对于乡村现代转向的风险挑战还认识不足，一些地方甚至将风险视为天降灾祸以及自然现象，难以全面认识风险的“人为性”与“现代性”。在安全设施方面，人们虽然认识到“厕所工程”“照明工程”以及“饮水安全工程”改善乡村安全设施的现实意义，但理性来看，安全设施的维护性、可用性以及完整性尚未得到有效的、系统的保障，在应急物资存储、应急避难场所、应急保障设备等方面的应急工程建设还未完善。在风险治理能力方面，乡村的“空心化”“老龄化”等问题使得乡村失去了宝贵的人才资源，加上乡村建设的历史性欠账，与城市相比，风险治理工具、治理手段相对滞后，缺乏应对风险的能力，更多是依靠上级部门的资源统筹以及第三部门的援助。在风险治理体系方面，现代乡村风险治理呈现出一种进退维谷的状态，一方面，仅仅依赖乡村组织的独立防控往往难以全面有效对风险进行治理，如动员困难、资源不足、专业人才缺乏、技术生疏等问题，而建构完备的、有效的风险治理体系与治理能力又是个长期性问题，现实中乡村的“注意力”又为短期的、急切以及重要的问题所俘获。另一方面，国家层面通过运动式治理为乡村风险治理注入资源和能力，在保障乡村有效克服各种风险事件的威胁和挑战的同时，也遮蔽乡村培育更持续、更内生能力的必要性。总之，现代乡村风险亟需探索新的治理之道。

(三)引入“整体性治理”对于现代乡村风险治理的内在需求

现代乡村风险治理具有明显的“跨界”特征，不同于传统的风险形式，比如说洪水、地震、火灾等源于自然和非抗力的外部因素所造成，他们带来的影响主要是有限的物理影响。而现代乡村风险的触发机制往往是人们在生产生活方面决策的累积影响，往往在未征得潜在受害者同意的情况下要求他们负担风险成本，也没有任何机构或个人对这种的损害负责，或者说这种问责几乎是不可能实现的。如饮水安全、食品安全、卫生安全以及生产安全等几乎影响村庄的每一个人，甚至会突破村庄的范围，造成更大范围的安全隐患。然而，对于风险的溯源往往是困难的，因为它往往与人们的日常的生产生活方式息息相关，或者作为人们理性选择和决策的外部性累积，如随意倾倒垃圾以及过度使用农药化肥等。无疑，化解现代乡村风险已然成为一件公共事务，仅仅依靠单一主体难以为继，也无法有效治理，需要构建包括政府、市场、第三部门以及民众等在内的现代乡村风险治理体系。由于乡村风险治理从属于公共安全问题，基层组织作为国家治理末梢的组织基础，这为现代乡村风险治理体系建设引入整体性治理理论提供了适切性与可行性。

构建整体性的风险治理模式，是现代乡村走出被动响应和治理风险事件的路径依赖，并建构整体型、协作型以及全过程式风险治理体系的应然之需和实然之应。面对普遍且与日俱增的乡村风险治理压力，被动防控风险、临时应急动员的刚性治理策略对于复杂问题治理的负荷越来越大，成本越来越高，而效能却越来越低。不仅难以适应现代乡村风险治理的实际，还可能制造出更多的风险，从而在风险社会中越陷越深。这就需要探索整体性的治理模式以及新的社会关系整合与协调方式，在耦合自然-社会因素的复杂乡村系统中需要以整体性面貌来回应风险治理有效性的拷问。这就需要在明确现代乡村内部各职能部门专业分工的前提下，努力推动跨边界、跨部门的协同合作，形成多部门、多功能、多元协调的风险治理架构。并通过与乡镇企业、第三部门以及村民建立起密切的沟通机制和协作机制，保障现代乡村风险治理的常态化、规范化以及有序化。因此，现代乡村风险治理体系建构工作对于整合与协调的内在要求为整体性治理理论的引入以及应用提供现实必要性。

在整体性治理的理念指引和运作模式下，一方面，乡村风险治理通过网络结构组织塑造、运作流程设计、形成评估标准和机制、改进信息交流和行动机制等路径，构建起全过程、精细化以及无缝隙的风险治理体系，如风险预评估，通过整体全面排查和掌握乡村安全风险底数，建立重大风险清单和数据库，并以此划分风险等级；风险防控，通过积极主动的方式应对现代乡村风险的挑战和威胁，改变被动防范风险的状态，以先进科技的嵌入、安全意识的提升、风险治理能力的提高、风险文化的培育来防范风险，来改变能力不足的面貌；风险复原力，通过培育乡村积极塑造发展环境的能力，比如经济水平、治理水平、科技水平以及生活水平等方面的提升，增强现代乡村应对发展停滞和风险增量变化的能力，在风险的压力和不利条件下能够快速复原，恢复正常的生活及生产功能；学习适应，通过促进乡村为了风险学习(Learning for Risk)和从风险中学习(Learning from Risk)的能力提升，通过利用风险实现知识更新和学习成长，从而不断优化乡村风险组织基础及治理体制，有效适应风险形式的演化，提升应对现代乡村风险的抗逆力。另一方面，整体性治理还意味着倡导利益相关者的广泛参与协商来解决风险决策中的目标冲突以及不确定性等问题，努力达成对风险议题和问题的共同认识和共同治理，强调风险治理的协调与整合；用共同在场、共同参与、多元协同的共商共治模式超越领地化、中心化的主客二分管理模式；并关注多元化的诉求，关注各方面的平衡。如图1所示。

图1 整体性治理视野下现代乡村风险防控框架

二、推进现代乡村风险整体性治理的阻滞及表征

(一)风险治理主体的多元性与分散性并存

1.差序格局下多元主体的协商困境。我国广大乡村的社会关系是一个一个人推出去的，是私人联系的增加，社会网络是一根根私人联系所构成的网络，这种格局并不同于“团体格局”。一说到公家的及公共事务，差不多就是大家都可以占便宜的意思，有权利而没有义务了[14]。这种从自我出发，逐一向外延伸和拓展的行动格局是以封闭网络为布局的信任关系，并以亲缘为纽带，本质上是排斥开放和动态为特征的交往方式，从而导致派系林立、内耗严重、信任度低以及凝聚力差的负面效果，成为“自我主义”和“一盘散沙”的深层动因。在此背景下，整体性治理作为现代风险治理的路径，需要面对的问题是：多元主体的协商作为达成公共事务治理的通路，需要以充分的协商作为保证，但缺乏节制亦会扭曲了公共议程。大多数人容易受利己主义及情绪驱使，从根本上讲是非理性的，并不利于共识的达成和公共问题的解决，甚至还会造成分歧和误解并激化矛盾[15]。根据相关调查数据显示，我国基层社会矛盾纠纷数量正急剧上升，不仅群体性、突发性事件数量增多，尖锐和对立的程度加剧，而且纠纷与冲突涉及范围扩大。多元主体的协商不仅可能无法为现代乡村风险治理提供决策和方案，反而将乡村公共议程置入悬而不决与难以破局的状态。

2.制度变迁视角下多元主体的利益整合困境。多元的主体代表着多元的价值，价值与价值之间的竞争若不加以整合便会陷入无序状态。要避免价值多元而引发的多元价值竞争可能引发或诱发的风险，就有必要将多元价值引入公共领域，然而这又会带来新的挑战，特别是个体理性的原则和公共理性规范之间的冲突。随着我国财政项目下乡、社会分工愈加细致及乡镇经济的迅猛发展，基层政府、群众、盈利的私营部门及非盈利部门之间形成了一个关系错综复杂的利益网络，各个主体对于自身利益的关注度日益攀升，所表达的利益诉求也会愈加强烈。比如1992—1993年仁寿事件、2000年前后持续多年的衡阳群发维权事件、2005年定州事件及天能事件、2008年的瓮安事件、2009年陕西凤翔血铅事件、2011年乌坎事件、2012年江苏启东事件及2015福建三明村民极度反对中节能项目，围堵镇政府，参与人数达万人，迫使项目暂停等事件表明了在实践层次上，复杂的利益网络后面的强烈利益冲突及复杂利益的整合困难。现代乡村风险防控作为公共问题及议题，那么也就不可避免地会涉及到资源配置、利益整合问题，特别是“公共利益”和“私益”的整合，这也对利益整合方式提出了更高的要求。

3.熟人社会消解下乡村集体行动困境。集团中的所有个人在实现了集团目标都能获利，由此也不能推出他们会采取行动以实现那一目标，即使他们是理性的[16]。这是因为理性的个体在实现集体行动中往往带有“搭便车”的倾向，彼此之间缺乏信任，进而导致集体行动困境。就我国乡村社会而言，这种现象是较为普遍的，由于传统以亲缘为纽带的乡土熟人社会在经济发展中逐步解体，乡村社会中原有的村规民约、伦理规范日渐式微。人际关系淡漠，防范之心渐长，互助帮扶之风渐衰,人们已经很难再去找寻那种“人们在共同体里与同伙一起，从出生之时起，就休戚与共、同甘共苦的乐园”[17]。而国家的“入场”并不能完全有效促进乡村的互助功能，乡村集体行动受到与微观个人信念、价值观或信念不一致选择的驱动，由此带来了组织和实施乡村社会集体行动的困境。在乡村风险治理过程中，动员困难、组织困难以及整合困难的问题逐渐凸显[18]。“政府干、群众望”“干部做、群众看”的现象越来越趋于常态，围绕“风险来源”和“风险蔓延”的各种“污名化”言论泛滥和谣言四起，出现了对特定人群的孤立、嘲讽、冷漠甚至是歧视，风险和危机不仅没有促成真正的合作和团结，反而加剧各方以邻为壑，采取各自为政的“碎片化”行动。

(二)风险治理能力中的制度、技术和话语困境

1.制度困境：现代制度供给不足。相比于城市，我国乡村存在现代制度性供给相对欠缺，并长期延续和习惯了自治的定势和传统[19]。在多要素投入保障机制、生产生活支持机制、公共服务和保障机制等方面还存在着明显的不足，相关制度和机制建设相对滞后，使得基层政府的行动机制和回应机制随机性较强，一些工作人员规范、法治、服务和责任意识淡薄，缺乏合作协调意识。层级节制、条块分割的行政管理体制一定程度上造成政府部门行动和信息“碎片化”，由此不利于对公共部门快速应对现代风险和回应民众诉求，也难以实现信息的快速传递和共享。碎片化本意为完整的东西呈现若干零片和零块状态。从社会学角度剖析，碎片化体现了社会阶层利益的分化和多元化，而这种现象又是缺乏整合的结果。现代化的生活使得多元乡村主体从前现代的制度安排中脱离出来，成为理性的主体，但是这些理性的主体并没有经过和体验现代化的再结合与联结，即通过制度建设以及机制联结促进多元主体的责任协同与行动协同，尤其是在处理公共事务以及公共危机的化解中。这就导致在现代乡村风险防控过程中，由于缺少行之有效的协同配合机制，乡村多元主体彼此之间互不关心，本位意识根深蒂固，缺乏利他意识和整体意识，从而无法共同面对棘手的风险治理问题。

2.技术困境：粗放式治理的路径依赖。各种社会因素与技术风险相互交织，现代乡村社会中风险的不确定性及复杂性与日俱增，仅仅依靠传统的管理经验和技术手段已很难取得效率和效益优势。科学且有效的预警和应对系统需要借助先进的信息监测及安全检测技术来对风险进行甄别并进行预警，而这又要以专业信息技术的人才作为基础和保障。以现代乡村的饮食健康为例，农作物在种植过程中，农药化肥的使用并没有相应的标准、指导及监管，农产品也没有相应的安全监测过程。此外，目前我国大部分乡村通过国家饮水工程可以及时、方便获得负担得起、足量的饮用水，不过由于这些水主要来自河流及井渠，也就容易因为农药化肥残留、重金属超标及生活垃圾污染而使得水质下降及水质污染，最后可能导致疾病风险的发生，然而在我国乡村社会，专业的检测设备及专业检测人员又是稀缺的。由于风险预警技术不强，信息技术管理制度及安全检测技术相对落后，加上专业人才缺乏使得乡村社会难以做到对风险的全方位监控并提前做出预警，也就很难在风险早期便实现有效的管理，最后导致公共危机和公共事件愈演愈烈，进而突破原有物理空间限制并扩散到更大的空间，如网络空间、心理空间及社会空间，且较为不易为公共部门所掌控，而处于被动回应及防控风险。

3.话语困境：“人治”思维及“本位”意识下的话语失范。现代乡村风险的有效治理除了需要相应的治理主体、治理技术等硬件支持之外。对话方式、交流态度、亲和度及包容度等软件条件也是重要的支撑，甚至在特殊情况下发挥着决定性的作用，弥补在硬件条件方面的不足。在我国传统社会，乡村处于一种相对“自治”的状态，主要依靠乡绅和宗族维持乡土治理秩序，这种说法被系统概括为“国权不下县、县下惟宗族、宗族皆自治、自治靠伦理、伦理靠乡绅”。建国后，乡村治理形态基本由国家“入场”及乡村“在场”共同塑造，分别经历人民公社、乡政村治及进入新时代以来的在党的全面领导下，自治、法治、德治相融合的乡村治理格局。但在传统定式及路径依赖的影响下，部分基层部门及工作人员法治及服务意识相对欠缺，“人治”思维及“官本位”意识根深蒂固，这使得一些基层政府部门及工作人员的交流话语具有缺乏规范、态度和语气生硬、内容简单敷衍、格式官僚机械及命令性强于对话性等特点。这不仅不能消除质疑并满足民众的知情权，而且在一定程度上会掩盖事实和真相，最后损害政府公信力及不利于各主体之间的真诚沟通及合作。

(三)风险治理方式的规范化程度低

1.国家运动式“入场”下的应对策略面临着持续性弱及规则失效的隐忧。在理论研究中，一般用“运动式治理”来概括“举国体制”，即执政党和国家官僚组织依托发达的宣传和组织系统，通过政治动员的方式集中社会资源，以实现国家各种治理目标，进而达成国家各项治理任务的治理方式[20]。特别是应对需要短时间内集中有限的国家治理资源解决突出的社会治安、应急管理等公共问题。这种运动式应对策略不仅具有效率优势，还具有结果导向的政治合法性生产优势。其力度大、成果显效快，具有一定的规模效应，能在短期内调整由于部门权责不清、职能交叉而带来的负面影响，如在举国体制下我国的抗击非典和新冠肺炎疫情皆取得理想的效果。国家“入场”给现代乡村风险防控注入资源和秩序，通过运动式策略实现国家权力的再生产，确保政治秩序合法性的延续与维系。但面对愈加复杂的治理形势和环境，运动式应对策略也存在着一定的短板，虽然可以很快形成暂时性的合力，在短期内取得可观的治理绩效。不过，这种效果是周期性、暂时性的，缺乏可持续性，并且容易忽视正式的规则，通过短期内下达巨量任务，层层施加强大政治压力，导致基层干部在运动式治理中往往不择手段达到结果，还会造成正式的成文的规范失灵，很容易走向强迫命令式的“一刀切”及“粗暴行政”。

2.乡村自治“在场”下因应策略的资源瓶颈与能力不足。资源创造了人们相互联结和相互竞争的东西，特别就经济社会而言，资源的相对充足除了能够满足人们日益增长的需求，还避免了过分激烈的资源争夺活动。而资源的短缺不仅掣肘社会经济的发展，也使得无休止的资源内卷化竞争成为可能。然而，我国乡村不仅面临着资源短缺的瓶颈，同时也陷入了缺乏竞争活力的困窘。一方面，在融入经济社会过程中以资源、环境作为发展代价，难以保障持续性增长。另一方面，缺乏产业和完善基础设施的支持，使得国家的转移支付成为消耗品，很难转化成为乡村社会经济发展的催化剂，并不能最终改变资源短缺下的“等靠要”现象。而乡村在教育资源、专业人才、资本、技术和制度供给等方面存在着资源的瓶颈，又会转化为乡村社会经济停滞不前的诱因，进而加剧乡村社会的“空心化”现象，最后导致乡村在防控风险过程中存在能力不足、资源紧缺、人才匮乏的现象。因而资源流动速率较慢，也就难以建构人们为之竞争和联结的事物，既无法带动乡村其他方面的发展，提升乡村治理的活力和效率，也进一步制约掣肘乡村各项工作的有效开展，成为乡村改革发展工作的滞碍。

3.多元理性主体博弈下的公共性流失。人们根据既定的产权制度安排(正式或非正式)进行选择，竞争性的博弈则使得理性个体倾向于追求利益最大化，进而演化出“公地悲剧”。从“公地悲剧”博弈模型看待我国现代乡村风险防控，“公地”上的各个主体包括——乡镇政府、村民、营利的私营部门，为了各自利益相互博弈对风险防控施以超负荷压力。公共选择理论认为，政府为了政绩将乡村资源及生态环境作为经济增长的代价，会在一定程度上弱化对生态环境及污染排放的监管和打击力度。营利私营部门在利益最大化的驱使下选择投入小、成本低的粗放式发展模式，漠视社会责任，拒绝为污染付费。对于村民而言，“公地”是生活垃圾的最好去处，因为并不发生侵犯别人的产权的问题。基于“怕吃亏”的心理，也很少会有人打破这种局面。此外，由于私营部门一定程度上解决了本地的就业和经济发展问题，对于私营部门的污染问题村民也会选择漠视，进而忽视这些问题的不断累积带来的饮水、食品、疾病等健康卫生风险。现实中应对现代乡村风险防控也同样会演绎出“公地悲剧”。以新冠肺炎疫情的防控为例，根据权威媒体报道，在乡村实行封闭管理之后，仍然出现不配合防疫工作的村民，不戴口罩并冲撞防疫关卡；一些企业并不按照规定办事，或者防疫措施不到位；也存在着一些基层干部风险意识不高，服务意识不强，风险监管、防控不力等问题。

三、基于整体性治理的现代乡村风险治理策略选择

当前，防范化解重大风险已成为我国经济持续健康发展和社会稳定和谐的工作重点。这对风险隐患逐渐增大、风险挑战趋于加大的乡村地区具有深远的实践和理论意义。现代乡村风险影响的综合性及整体性需要一个整体性的应对策略，这是一个持续不断、循序渐进的动态治理过程，它涵盖了广泛的结构性和程序性手段与机制，乡村社会可以通过这些手段和机制共同治理相关的风险问题。

(一)建构整体性多元主体参与的乡村风险治理体系

要在党的全面领导下明确和发掘多元主体的风险治理分工和优势作用，努力形成“政府主导、公众参与、社会监督、市场协同以及专家参谋”的现代乡村风险治理格局。第一，政府要做好顶层设计工作，如公共政策供给；乡村安全工程建设；安全生产执法；设计并制定全过程；整体性以及协同化的风险治理方案以及风险等级及其相对应的响应机制等。充分发挥“总策划”“总协调”以及“总指挥”的角色。第二，公众参与是现代乡村风险治理体系建设中的重要部分，要加强村民的风险教育与安全教育，尤其是对于现代风险社会的认知教育；与此同时，不断培育村民命运共同体和利他意识，提升村民协同合作的意愿。在此基础上，努力提高公众参与乡村风险治理的意愿和渠道，进一步厘清公众参与现代乡村风险治理的范围及其形式，努力建立健全公众参与的核心任务与关键内容。第三，要努力发挥社会监督作用。通过充分发挥舆论引导与监督作用，以社会监督倒逼风险治理工作不断优化，并担负起正义、客观、科学舆论氛围的维护作用，要允许媒体以规范的公开平台就风险治理相关议题进行的积极性以及建设性发言发声，并努力维护健康的公共话语空间。第四，乡镇企业在强化安全生产理念以及责任的同时，主动承担社会责任，将安全效益置于与经济效益同等重要的位置，通过安全准入、教育培训、定期例会、隐患排查治理、应急管理等制度机制，确保企业生产安全管理有效运行；此外，要主动进行风险共担，以促进乡村风险治理“利益共同体”的形成。第五，充分发挥专家智囊的作用，积极探索新的现代乡村风险治理方案以及路径，释放科学界学术支撑、伦理引导、知识引领以及技术研发等积极作用。

(二)提升现代乡村风险治理的综合协同能力

面对着新的风险形式，传统乡村风险管理既缺乏对现代风险的全过程、全方位、以及积极主动的应对能力，同时也难以具备从风险中学习的能力[21]。因此，亟需乡村风险治理摆脱传统风险管理的路径依赖，寻找新的风险治理安排，提升乡村在面对压力和不利事件冲击时的预防、抵抗、复原、学习、适应与变革等综合能力。一方面，在组织结构上，要推动层级机制的风险治理体系向扁平化以及精细化的风险治理体系转变，缩短命令传递和控制管理链条，使得单一的主客管理的高耸体系向多元化的风险共治发展，形成“纵向到底、横向到边”的全过程以及全覆盖的风险治理格局。通过建构起共商、共建、共治以及共享的协作方式和制度框架[22]，从而更高效地应对乡村风险。另一方面，通过体制转轨实现网络共生，通过培养和形塑乡村整体性的风险治理合作网络，推动以政府全方位主导、企业组织制度化协同、第三部门组织化参与、上下高度开放型组织系统的融合与实践，建立健全由政府、市场、社会以及村民等多元主体在内，针对建立在全方位以及全过程风险识别基础上的风险清单，以及包括风险预防、风险响应、风险应对、重建复原以及学习适应在内的全过程乡村风险治理体系。更为重要的是，通过前瞻性、主动性、积极性以及战略性的方式来提升现代乡村风险治理的全方位能力。如通过大数据、智能传感、先进感知等先进科技的引入，从而打造乡村风险治理的信息库和知识库，形成情境化、模拟化、沉浸式以及孪生化的数字治理平台；积极推动乡村的现代化进程，通过增强乡村改善环境的能力，提升乡村发展的韧性；以及通过构建培训会、讨论会、辩论会以及交流会等学习平台和机会实现乡村风险知识更新等。最终实现乡村风险治理能力和应急管理能力的螺旋式上升，并有效适应乡村的现代化转型。

(三)推动乡村风险整体性治理的规范化

现代乡村风险的有效治理除了制度建设和能力提升之外，同样离不开法治化的诉求。一方面，风险治理过程中的时效性以及有效性离不开令行禁止的问责规范，从而保障整体性治理在实践中不打折扣。另一方面，整体性治理的分工协作、权责归属、适用范围以及目标达成等仍需要在规范的秩序中展开，从而更加增进对于整体性治理方式以及各类风险治理主体的信任，最终有利于得到多元主体的认同和配合以及各类风险治理举措的有效落实。要推动乡村风险整体性治理的规范化：首先，强化现代乡村风险治理尤其是应急状态下的秩序和规范建设，依法推动乡村行政体制改革，不断消解乡村治理过程中存在的“本位行政”“圈子林立”以及“保护主义”，促进乡村组织内部信息交流与共享，加强乡镇部门之间的合作协同，尽可能规避政出多门，逐渐树立命运共同体的风险治理理念，营造以信任互惠、合作互利、平等包容及公平正义的风险治理氛围和体系；并严格规范执法话语及执法行为，依法匡正和打击风险治理过程中的谣言、抹黑、歧视等行为，坚决问责风险治理过程中的不作为以及乱作为现象。其次，健全利益联结和表达机制，完善利益补偿及利益共享的规范体系。要健全联结机制，建立基层政府+企业+非营利组织+村民的利益结合机制，通过产业链对接、供需对接、帮扶对接等多种措施形成利益和经济共同体，并不断优化利益及资源流动和分配方式；并考虑各方治理主体的实际，构建多途径、多方式的利益表达渠道，打造好基层利益表达平台，积极培育基层社会中间层组织，发挥其利益表达的桥梁作用；最为关键的是要不断推进利益补偿及利益共享体系建设，运用公共权威及共同利益来聚集、吸纳和融合治理主体，通过利益让渡、资源和能力互补、权力分享等方式来构建利益补偿格局。最后，规范现代乡村风险治理的人才队伍配置机制、问责机制、信息开放共享机制、应急物资储备机制、资金配套和使用机制、风险状态尤其是应急战时状态下反应机制和行动机制等，实现风险治理从“应急化”走向“常态化”。

四、结语

乡村作为我国现代化进程中的蓄水池和稳定器，面对着与日俱增的系统风险威胁。构建现代乡村整体性风险治理体系的迫切性与必要性不言自明，这对于实现乡村振兴，推动基层治理体系和治理能力现代化的现实意义更是不可辩驳。面对我国现代乡村的深刻转型，既要展望美好未来，也要做到常抓不懈和居安思危。目前，传统的风险管理模式已难以有效契合并应对新的乡村风险形式，其合法性及合理性逐渐受到实务界和理论界的质疑与批判，而诸如韧性治理、包容性治理以及协同治理等新的治理模式受到了很多研究机构和学者们的关注，并成为应对现代乡村风险治理的现实选择和研究范式。本研究通过引入整体性治理理论，以此作为我国乡村现代化转型过程中的风险治理路径，强调全面整体提升风险治理的综合能力，形塑合作协同的风险治理体系，从而为我国乡村系统风险治理提供一个全过程、全方位的整体协同框架。