国有企业创新发展认知的跨期比较研究

陈元志，何立胜

（中国浦东干部学院，上海 201204）

从党的十八大开始，以习近平同志为核心的党中央亲自谋划部署推动国有企业改革，更加注重改革的顶层设计以及改革的系统性、整体性、协同性。面对国有企业改革的新形势、新任务、新要求，2020年6月，中央深改委第十四次会议审议通过了《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》。这是面向新发展阶段我国深化国有企业改革的纲领性文件，是落实国有企业改革“1+N”政策体系和顶层设计的具体施工图。改革的内容是“抓重点、补短板、强弱项”，改革的落脚点是不断增强国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。其中，坚持科技创新、制度创新双轮驱动，运用系统思维把推进改革同打造原创技术“策源地”和现代产业链“链长”、落实碳达峰碳中和要求、促进企业高质量发展、加快建设世界一流企业等紧密结合起来，进一步提升改革综合成效，是国企改革三年行动方案的重要内容之一。为充分了解国有企业高管对提升国有企业创新力的看法，把握国有企业创新发展过程中面临的问题，中国浦东干部学院课题组在2015—2021年，开展了两轮调查，调查对象为在学院培训的大型国有企业（包含中管金融企业和国有重要骨干企业）高管。第一轮调查从2015年3月至2016年6月，实际投放问卷123份，回收有效问卷102份，回收率为83%，同时与18位中管国企领导班子成员开展了深度访谈；第二轮调查从2020年8月至2021年6月，实际投放问卷185份，回收有效问卷177份，回收率为96%，同时与23位中管国企领导班子成员开展了深度访谈。课题组对两轮调查结果进行了跨期比较，在大型国企高管形成高度共识的领域有助于寻找深化国企改革的突破口和着力点，在大型国企高管认知发生显著变化的领域有助于观测国有企业“改革驱动创新”的进程和“创新驱动发展”的成效。本研究对于加快建设具有全球竞争力的世界一流创新型企业具有启示意义。

1 理论基础与文献回顾

党的十八大以来，习近平总书记对国有经济和国有企业作出了一系列重要论述，深刻回答了新时代为什么坚持和发展国有企业、发展什么样的国有企业、怎样发展国有企业等重大问题，这对做好新时代国资国企工作具有十分重要的指导意义。在习近平总书记关于国资国企重要论述的指引下，学术界围绕新时代国有企业深化改革和创新发展的有关问题进行了热烈讨论和深入研究。

现有研究主要沿着两条路径展开。一是从国资国企改革的理论维度探讨国有企业的创新发展，研究如何改变与生产力发展要求不相适应的生产关系，破除阻碍科技创新的制度瓶颈。例如，陈劲、许庆瑞（1996）认为，国有企业改革与发展的核心要素是观念创新、制度创新和技术创新。黄华（2020）认为，中国特色现代国有企业制度建设要坚持党的领导、追求经济效率、实行民主管理、遵循共享发展等四大原则。梁尚尉、郝宇彪（2020）认为，国有企业改革的核心原则是竞争中立，以进一步优化市场竞争环境，提升资源配置效率。李政、张爽（2021）认为，“建设具有国际竞争力的世界一流企业”是对“做强做优做大国有企业”的进一步明确和深化，一方面明确了国有企业改革发展的目标，另一方面也为国企改革提供了具体路径。李帮喜、邓永波（2021）认为，新时代国有企业改革进入了分类深化改革阶段，来自企业内部的因素制约、政企不分、外部配套改革不到位等3个方面的障碍正在被加速破除。黄泰岩（2021）认为，围绕“产业结构升级”和“加快技术创新，实现核心关键技术自主可控”两大改革任务，应做好产权制度改革、财务制度改革、人事制度改革、薪酬制度改革、考核制度改革等五大重点工作。

二是从国资国企改革的实践维度探讨国有企业的创新发展，对国有企业的创新管理、创新体系、创新效率、创新绩效等问题开展实证研究。例如，陈劲（2014）认为，国有企业技术创新体系的演化有3个特点：一是重视内部的创新体系建设；二是重视内外部结合的创新体系建设；三是创新生态体系的兴起。陶虎等（2013）关于财政投入与国有企业创新效率的实证研究显示，国有企业的资源优势形成了较强的创新活力，但在创新成果转化能力和技术进步方面上逊色于非国有企业。陈元志等（2018）对不同类型企业的技术创新效率进行了比较研究。对于在中国受属地管理的企业来说，无论是“大中型工业企业”还是“高新技术企业”，内资企业的综合技术创新效率都已处在不弱于外资企业和港澳台企业的优势地位。其中，国有大中型工业企业的创新能力取得了长足进步，表现出强劲的追赶效应和增长效应，在近些年已处于效率前沿的优势地位；国有高新技术企业的创新能力仍在较低水平徘徊，虽然也表现出一定的追赶效应，但与其他所有制的高新技术企业相比存在明显的差距。陈劲、尹西明（2018）基于整合式创新和国家创新系统理论，结合多个国有企业创新发展案例，提炼出建设新型国家创新生态系统、加速国企创新发展的六大典型路径。宋波、康年（2021）对技术和制度创新驱动下国企混合所有制改革的绩效研究显示，混合所有制改革能够有效激活国企市场活力，显著提升国企绩效；创新驱动视角下研发投入在国企混合所有制改革与企业绩效的关系中具有部分中介效应。王再进、杨洋（2016）基于对2 212家企业的抽样调查，提出了改善企业创新环境、健全创新体制机制、完善创新激励办法、加大科技研发投入、加强人才队伍建设等政策建议。杨运杰等（2018）基于2014年企业创新调查数据，发现国有企业更倾向于与其集团内部其他企业开展合作创新，与高等学校、研究机构开展合作创新的比例亦高于其他所有制企业。

党的十九届四中全会提出要增强国有经济“五力”，其中新增了“创新力”要求。同年召开的中央经济工作会议又明确提出要发挥国有企业在技术创新中的积极作用，体现了党中央对国有企业加大自主创新力度的高度重视。目前学者已就国有企业的性质、地位和作用以及国有企业的技术体系、创新效率评价和改革路径等做了深入的研究。未来研究的方向是基于中国特色现代国有企业的理论框架，根据“贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展”的新部署和新要求，从国有企业创新发展的实践问题出发，研究如何推动重点领域和关键问题的改革攻坚。

为了更好地突出重点、把握关键、深入攻坚，课题组以大型国有企业的负责人为调研对象，以五年为间隔周期开展问卷调查和深度访谈。基于这两轮调查访谈工作，从国企高管的视角观测国有企业创新发展过程中政策环境的演变、内部治理机制的建设、创新能力的发展、改革举措的推动、瓶颈问题的所在等情况，为深入学习贯彻习近平总书记关于国有企业改革发展和党的建设等重要论述，完整、准确、全面贯彻新发展理念，以及加快推进高质量发展提供政策建议。

2 国有企业创新状况与创新能力的总体研判

立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，坚定不移做强做优做大国有企业，充分发挥国有经济战略支撑作用，是时代赋予国有企业、国有经济的新的光荣使命和责任。在新的发展阶段，国有企业面临更大的挑战，需要承担更重的责任，同时也迎来了新的发展机遇。立足新时代、新方位，如何从跨越式发展的追赶者，转变为与国际先进企业同台竞争的并行者，进而在众多领域和行业成为领跑者，这是国有企业需要回答的历史命题。

2.1 国有企业应该并且已经成为建设世界科技强国的骨干力量，但在推动引领性创新、发挥主导作用方面尚不尽如人意

国有企业特别是中央企业大多处于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。2017年12月，习近平总书记在党的十九大之后的首次调研来到了江苏徐工集团，强调指出，国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是中国特色社会主义经济的“顶梁柱”。调查对象普遍认为，“中央企业应该也已经成为建设世界科技强国的骨干力量”“国有企业特别是中管国有企业，在深入实施创新驱动发展战略中应该担当起引领者和主导者的历史责任，这既是党中央和人民的要求，也是国有企业自身发展壮大的必然要求”。2021年的问卷调查结果显示：有59%的调查对象认为，“国企应该是整合创新资源，实施协同创新、自主创新的引领者”，且认同度由2016年的50%上升了9个百分点；仅有5%的调查对象认为，“从国家对国企的定位、功能来看，国企并不需要进行更多的创新”，该调查数据相比2016年的6%下降了1个百分点（见图1）。

图1 国有企业在创新发展中功能定位的研判

近些年，大型国企特别是中央企业的创新能力不断提升，科技创新成果不断涌现。中央企业获得的国家科技奖励占同类奖项总数的1/3，中央企业研发经费累计投入超过全国研发经费的1/4，中央企业拥有的工程院院士人数超过全国的1/5。中央企业在重要产业领域、重大工程建设领域均取得了举世瞩目的成就，在相关前沿领域迈出了实质性步伐，一些核心产品和技术已达到国际领先水平。在核工业、航天、航空、船舶、兵器、电子、发动机等涉及国家战略安全的关键行业，在汽车、民航、食品、制药等与百姓日常生活息息相关的民生领域，中央企业充分体现了行业排头兵地位。尽管如此，仍有相当比例的调查对象认为，“国企在推动引领性创新、发挥主导作用方面尚不尽如人意”。2021年的问卷调查结果显示：有53%的调查对象认为，“国企应有的创新引领功能没有得以有效发挥”，该调查数据相比2016年的44%上升了9个百分点；有38%的调查对象认为，“国企在创新驱动发展中，发挥了主导作用或主体功能”，该调查数据相比2016年的48%下降了10个百分点。面对科技自立自强的历史使命，国有企业要深刻领会习近平总书记关于国有企业地位和作用的重要论述，将“打造原创技术‘策源地’和现代产业链‘链长’”作为加快实现高质量发展、建设世界一流企业的必然要求和重要路径，努力成为原始创新和核心技术的需求提出者、创新组织者、技术供给者、市场应用者，努力成为产业发展方向的引领者、产业基础能力提升的支撑者。

2.2 国有企业创新机制不完善、创新动力一般、创新水平不高的局面仍没有得到根本性改变

近年来，国务院国资委高度重视科技创新工作，成立了专门推动中央企业科技创新工作的领导小组，设立科创局以指导中央企业带头贯彻新发展理念、强化创新驱动发展、大力推进科技创新工作。虽然监管部门创造了宽松的政策环境，但是制约国企创新的体制机制障碍仍然有待全面扫除，创新动力一般、创新水平不高的局面仍然没有得到根本性改变。2021年的问卷调查结果显示：仅有6%的调查对象认为，“国企创新机制完善、创新动力足、创新水平高”，认同度与2016年持平；有25%的调查对象认为，“国企创新机制不完善、创新动力一般、创新水平比较高”，该调查数据相比2016年的26%下降了1个百分点；有59%的调查对象认为，“国企创新机制不完善、创新动力一般、创新水平不高”，该调查数据相比2016年的56%上升了3个百分点；有36%的调查对象认为，“一些体制机制因素导致不愿创新、不能创新、不敢创新”，该调查数据相比2016年的30%上升了6个百分点（见图2）。

图2 国有企业创新治理及创新水平的研判

总体而言，少数国有骨干企业在对标世界一流企业的过程中，已经建立了完善的创新机制，激发出较强的创新动力，达到了较高的创新水平；部分国有骨干企业在创新机制不完善、创新动力尚不尽如人意的情况下，仍取得了显著的创新成效。这些企业的共同之处在于都肩负国家重大科研使命，主管部门对其有明确的创新任务和考核要求，这些企业均处于“有条件要上，没条件克服困难也要上”的状态；然而，不少企业仍处于创新机制不完善、创新动力一般、创新水平不高的状态。因此，深化科技体制机制改革，关键在于落实。国家和部委层面已经出台了一系列支持科技创新的政策，推动资金、人才、政策向科技创新重点企业、重点项目倾斜。国有企业要妥善处理好创新驱动发展与解决实际问题的关系，积极探索创新，加快在重点领域取得突破，努力改出新活力、改出高效率、改出好机制，为做强做优做大国有企业提供源源不断的活力动力。

2.3 国有企业积极推进的创新类别仍集中于“风险可控、容易见效”的领域

创新可以从不同角度进行分类。从创新的内容来看，创新可分为产品创新、工业（流程）创新、服务创新、商业模式创新；从创新的方式来看，技术创新可分为原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新。中央企业的研发投入强度逐年增加，2020年中央企业的研发投入强度达到2.55%，同比上升了0.3个百分点，其中，中央工业企业的研发投入强度达到了3%。关于国有企业研发投入的方向，2021年的问卷调查结果显示：有82%的调查对象认为，“国企能够实施的创新，主要集中在工艺流程创新和产品创新”，该调查数据相比2016年的64%上升了18个百分点；有67%的调查对象认为，“吸收创新和集成创新比较适合国企，因为其创新收益能够很快显现”，该调查数据相比2016年的66%上升了1个百分点（见图3）。总体而言，以满足现有消费者或市场需求为目的，对现有产品和技术进行提升和改造的渐进式、延续式创新，仍是国有企业创新的主流方式。从组织协同方式上看，国有企业偏好于“政府主导、企业跟进、责任共担”的风险可控型组织模式。当前，大型国企肩负着成为国家战略科技力量的历史重任，应紧紧围绕战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等内容，以使命为导向推动“以科技创新为核心的全面创新”，打造自主可控、安全可靠的产业链，彰显大国重器的责任担当。

图3 国有企业创新倾向的研判

随着国企改革三年行动的推进，国有企业在公司治理、中长期激励、市场化机制等体制机制方面的创新自由度逐渐提高。2021年的问卷调查结果显示：有66%的调查对象认为，“国企体制机制的创新也是能够实施的”，该调查数据相比2016年的58%上升了8个百分点；有23%的调查对象认为“国企经营模式的创新不需要承担太大风险”，该调查数据相比2016年的20%仅上升了3个百分点。从国资国企改革的实践来看，风险较低而成效显著的改革事项已经基本完成；对于风险和成效具有不确定性的改革事项，应营造“积极探索、敢于担责、勇于创新”的政策环境。在主管部门赋予企业更大的改革自主权的背景下，要坚决落实“三个区分开来”的要求，制定尽责合规免责事项清单，对程序合规的投资、混改、重组、资产交易等行为产生的正常损失，按商业原则公平判断是非，以较长周期、客观综合评价功过。

2.4 国有企业分类改革、分类发展、分类考核、分类监管取得了积极进展和成效，但现有分类改革和分类评价的方式与创新引领发展的战略之间仍存在不完全契合的地方

国有企业作为我国国民经济的重要支柱，在建设社会主义现代化强国中肩负着重大的历史使命，在实现我国经济高质量发展中承担着重要的历史任务。大型国企是融合政治组织、经济组织和社会组织的复杂综合体，将其作为市场主体推进改革的单一思路并不符合所有国有企业的定位和属性。2021年的问卷调查结果显示：有44%的调查对象认为，“国企本质是经济组织，应按照市场规则管理国有企业”，该调查数据相比2016年的68%下降了24个百分点；有56%的调查对象认为，“应按照现代企业制度去革新国有企业”，该调查数据相比2016年的62%下降了6个百分点（见图4）。调查对象一致认为，不能照搬西方的现代企业制度，要把加强党的领导和完善公司治理统一起来，探索中国特色现代国企制度。在新发展阶段，大型国企是国民经济和社会发展的基础支撑力量，引领行业高质量发展的关键核心力量，维护产业链、供应链安全稳定的重要保障力量，在形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，发挥着更大的作用。

图4 国有企业创新生态环境的研判

访谈对象在营造国企创新生态、精准推进分类改革和科学评价国企创新等方面达成了高度共识。2021年的问卷调查结果显示：有63%的调查对象认为，“应营造国企创新的生态环境”，该调查数据相比2016年的50%上升了13个百分点；有54%的调查对象认为，“应实施国企分类改革，推进现代企业治理体制改革”，该调查数据相比2016年的46%上升了8个百分点；有72%的调查对象认为，“应科学合理评价国企创新，完善国企创新机制”，该调查数据相比2016年的60%上升了12个百分点。目前，中央企业集团层面和子公司层面均已全面完成了功能界定与分类，各地结合实际情况基本完成了国有企业的功能界定与分类。分类改革、分类发展、分类考核、分类监管取得了积极进展和成效，国有企业的功能定位更加清晰，与市场经济的融合更加深入。但是，现有分类改革和分类评价的方式与创新引领发展的战略之间仍存在不完全契合的地方，需要在科学辨析的基础上精准施策。

3 国有企业创新发展的影响因素和瓶颈问题

3.1 国有企业创新发展的有利因素

党的十九届五中全会将科技创新摆到了历史新高度。坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，已经成为全党全社会的共识。宏观政策导向为国有企业提升创新能力创造了有利的外部条件。2021年的问卷调查结果显示：有55%的调查对象认为，“创新驱动发展的国家战略以及经济新常态有利于企业创新”，该调查数据相比2016年的56%基本持平；有75%的调查对象认为，“国家出台鼓励支持创新的宏观政策有利于企业创新”，该调查数据相比2016年的56%上升了19个百分点；有58%的调查对象认为，“国家加强基础研究、提升知识产权保护水平有利于企业创新”，该调查数据相比2016年的22%上升了36个百分点，强化科技创新策源和保护合法创新权益，是推动高水平科技自立自强的必要条件。当然，宏观政策导向和企业微观实践在相互作用的过程中，可能会呈现多样性的状态。例如，有29%的调查对象认为，“目前国家提倡营造的全民创业、万众创新的环境有利于企业创新”，该调查数据相比2016年的42%下降了13个百分点（见图5）。国有企业在发挥支撑引领作用、以“双创”带动中小企业融通发展方面做了大量工作。随着时间的推移，工作重心会有所调整，部分企业在推进“双创”方面存在“时冷时热”的现象。因此，国有企业要更加深刻地认识到肩负的责任使命，坚持问题导向，在更大范围、更高层次、更深程度上推进“双创”工作，把全社会创新创业不断引向深入。

图5 国有企业创新发展中有利因素的研判

从微观条件来看，国有企业高管普遍认识到“创新驱动实质是人才驱动”，而大型国企对各类人才也具有较强的吸引力。2021年的问卷调查结果显示：有38%的调查对象认为，国有企业创新发展的有利因素包括“高等教育快速发展提供了大量受过高等教育的人才”，该调查数据相比2016年的10%上升了28个百分点；有64%的调查对象认为，“国企人才集聚度高、有利于企业创新”，该调查数据相比2016年的58%上升了6个百分点。人才是科技创新的第一资源，也是创新活动中最为活跃、最为积极的要素。大型国企在吸引人才方面具有体制优势，这是其以创新引领高质量发展的基础和前提。

3.2 国有企业创新发展的不利因素

提高对前沿科技的掌控力，制定前瞻性创新战略，是世界一流创新型企业必须具备的能力。2021年的问卷调查结果显示：有53%的调查对象认为，“国企缺乏长期、系统的创新战略规划”，该调查数据相比2016年的48%上升了5个百分点，创新战略不够系统会影响企业在开发现有能力和培育未来能力之间找到最佳平衡点；有37%的调查对象认为，“国企对前沿科技发展的掌控能力不足”，该调查数据相比2016年的26%上升了11个百分点（见图6）。大型国企的定位是全球行业发展的引领者、行业规则的制定者，因此，应将创新工作摆在企业战略高度推进，坚持创新引领发展战略，不断强化国家战略科技力量，努力在“卡脖子”技术方面寻求更大突破，实现关键核心技术自主可控。

图6 国有企业创新发展中不利因素的研判

有60%的调查对象认为，“国企缺乏自我创新的体制、机制与动力”，该调查数据相比2016年的66%下降了6个百分点；有27%的调查对象认为，“市场和科技创新的风险溢出效应影响了国企发挥创新的引领功能”，该调查数据相比2016年的12%上升了15个百分点；有69%的调查对象认为，“国企创新的成本、收益以及风险承担机制不对称”，该调查数据相比2016年的74%下降了5个百分点。创新需要承担风险，而国企治理的倾向是规避风险，因此，必须采取有效的制度安排，提高国有企业承担创新风险的意愿和能力，激发国有企业的创新动力。目前，关于国企考核体系，已经推出了一系列探索性改革：在业绩考核方面，国资委将科技创新重大项目突破列入考核范围，把中央企业的科研投入视同利润进行考核；在激励分配方面，国资委对重大项目、创新项目、创新团队的工资总额给予单列，推动中央企业落实国有科技型企业股权和分红激励暂行办法，加大对科研人员的中长期激励力度。虽然国企考核体系改革的成效已经有所显现，但矛盾依然突出，改革进程有待强力推进。如何最大限度地保护和激发企业负责人干事创业的积极性，到了必须破局的关键时刻，要灵活运用各类政策工具，聚焦关键技术、关键岗位、关键人才、关键任务，进一步加大激励力度，不断提升关键人才的获得感。

3.3 制约国有企业创新发展的瓶颈问题

第一，国有企业创新意愿不强的问题有所缓解，但国企高管创新动力存在制度性缺陷的局面没有得到根本性改变。2021年的问卷调查结果显示：有66%的调查对象认为，“国企缺乏创新的容错机制、包容机制及创新环境”，该调查数据相比2016年的76%下降了10个百分点，表明创新生态的制度建设是关键的基础性工作，在容忍创新的“健康失败”方面应坚决推进、常抓不懈；有75%的调查对象认为，“国企经营效益的评价指标过于注重当期考核，缺乏长远创新考核”，该调查数据相比2016年的66%上升了9个百分点（见图7）。现有国企考核机制仍以财务评价为重点，与创新效益的关联度较低，这导致企业过分注重短期绩效，偏好于技术风险可控项目的规模性扩张。

图7 国有企业创新发展中机制问题的研判

有71%的调查对象认为，“国企高层管理者的创新机制、创新动力非常关键”，该调查数据相比2016年的54%上升了17个百分点；有54%的调查对象认为，“对国企高管缺乏企业研发投入与收益评价的有效机制”，该调查数据相比2016年的52%上升了2个百分点。对国有企业的考核仍将企业能否获得效益作为其创新活动的取舍标准，这使得企业的创新价值和人员价值难以通过要素价格体现。促进国有企业创新，必须在机制建设上着力。有30%的调查对象认为，“国企领导人创新动力不足、创新意愿不强”，该调查数据相比2016年的40%下降了10个百分点，表明对于解决国企负责人“怕而不为”的问题，容错机制已初见成效（见图8）；有47%的调查对象认为，“知识产权归属、创新收益的分享制度安排有缺陷”，该调查数据相比2016年的38%上升了9个百分点，表明科技成果市场化的评估和收益分配机制尚未全面推开，影响了国企创新能力的提升。应在更大范围内鼓励国有企业灵活运用政策，通过推动技术成果作价入股，加快实施创新业务的员工跟投计划，采用科技成果转化分红激励等方式，激发企业的创新活力。

图8 国有企业创新发展中动力不足问题的研判

从国企创新实践的效果来看，有49%的调查对象认为，“对国企领导缺乏创新激励机制导致其难以引领创新”，该调查数据相比2016年的70%下降了21个百分点。这说明，国有企业在建立鼓励创新、宽容失败、允许试错、责任豁免的“容错”机制方面有所推进，但政策导向和企业实践之间的矛盾依然突出。

第二，国有企业创新机制不完善的问题仍然突出，政策层面“允许创新”的宽松导向尚未取得实践层面“乐于创新”的满意效果。科技创新是推动高质量发展、构建新发展格局的战略支撑，国有企业要切实增强创新驱动发展的内生动力。2021年的问卷调查结果显示：有29%的调查对象认为，“国企不进行创新也能够生存发展”，该调查数据相比2016年的16%上升了13个百分点（见图8）。随着供给侧结构性改革的深入推进，大型国企的行业集中度和盈利能力均呈现升高的趋势，经营状况的改善在一定程度上减弱了企业“改革驱动创新”的内生动力和外部压力。

有54%的调查对象认为，“国企管理者缺乏真正的决策机制，其风险收益不对称”，该调查数据相比2016年的52%上升了2个百分点。这表明政策层面“允许创新”的宽松氛围尚未取得实践层面“乐于创新”的满意效果，国有企业创新成本、风险、收益、权益的非对称性阻碍了国有企业创新发展的进程。有79%的调查对象认为，“国企高管的创新动力机制存在缺陷，如容错机制执行难、任期短、岗位调整频繁等”，该调查数据相比2016年的80%仅下降了1个百分点。这表明国企高管创新动力不足问题依然严重，要实现从“要我干”到“我要干”转变，必须为国有企业营造勇于担当、敢于干事的良好生态环境。应加强对国企高管的关心关爱工作，切实解决国企高管的后顾之忧，完善激励约束和容错纠错机制，积极营造有利于企业家干事创业的良好氛围，释放国有企业家群体的改革创新活力。此外，监管部门的授权要“授得准”，国有企业要“接得住”。这需要企业加强行权能力建设，健全风险、内控和合规管理相关制度，形成高效运转、自我约束的公司治理机制。

第三，国有企业在深化人事、劳动、分配制度改革方面进行了有益尝试，但国企研发人员创新报酬低、中长期激励机制不健全等问题仍较为普遍。调查对象普遍认为，创新驱动的实质是人才驱动，制定出吸引人、用好人、留住人的用人机制、培养机制和激励机制是企业发展的关键。近年来，大型国企在加快推进高层次人才队伍建设、切实加大科技创新人才激励力度等方面取得了积极进展。诸如，部分国有企业在特殊人才特殊激励、对重点科研团队实行工资总额单列、对科技人才实施股权和分红激励等中长期激励政策方面，进行了有益尝试。2021年的问卷调查结果显示：有72%的调查对象认为，“国企必须完善促使创新人才竭尽所能实现价值增值的政策”，该调查数据相比2016年的48%上升了24个百分点；有67%的调查对象认为，“国企高管要勇于承担责任，完善人才第一的机制”，该调查数据相比2016年的54%上升了13个百分点；有83%的调查对象认为，“国企必须具有吸引创新人才的发展空间及适当待遇的环境”，该调查数据相比2016年的78%上升了5个百分点；有34%的调查对象认为，“全社会的法治安排、社会文化有助于创新”，该调查数据相比2016年的20%上升了14个百分点。尽管国企高管在重视人才队伍建设方面已经达成了共识，但2021年的问卷调查结果显示：有67%的调查对象认为，“国企研发人员的创新报酬低，股权激励等激励机制不健全”，该调查数据相比2016年的62%上升了5个百分点（见图9）。因此，国有企业应深入学习贯彻习近平总书记关于用好科研人员的重要论述，“既要用事业激发其创新勇气和毅力，也要重视必要的物质激励，使他们‘名利双收’”，把人才是企业创新第一资源的共识真正落到实处。在体制机制上重视人才建设，坚持各项中长期激励政策，建设更多高水平研发平台和新型研发机构，赋予科研人员更大的自主权，给予其更大的容错空间，推动大批领军人才、创新创业人才、研发人才脱颖而出，形成浓厚的创新创业氛围。

图9 国有企业创新发展中人才工作问题的研判

4 如何进一步提升国有企业创新发展的能力

新发展阶段对国有企业发挥好战略支撑作用提出了全新要求，大型国企应在引领科技创新、支撑产业发展上发挥无可替代的重要作用，不断强化国家战略科技力量，探索新型举国体制在企业中的实现形式，加快建设世界一流创新型企业，实现从中国制造向中国创造转变、中国速度向中国质量转变、中国产品向中国品牌转变。面对新时代的新目标、新要求，国有企业仍有改革创新的空间。在战略决策方面，国企领导人决策上求稳防错，考虑眼前多于长远，战略上缺乏规划的长期性、持续性，企业家精神有待加强；在创新内容方面，倾向于跟随型和渐进式创新，在基础性、战略性领域缺少持之以恒的投入；在人才培养和评价激励方面，开放度、包容性和改革创新的勇气尚且不足。为此需要从以下4个方面发力。

第一，坚持党对国有企业的全面领导，将创新摆在企业战略高度。2016年10月，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上明确指出，“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。坚持党的领导、加强党的建设是我国国有企业的光荣传统和独特优势，是国有企业的‘根’和‘魂’”。要深刻领会习近平总书记关于中国特色现代企业制度的重要论述，把加强党的领导和完善公司治理更好地统一起来，推动党的建设与科技创新工作深度融合。大型国企应始终牢记“国之大者”，站在国家高度、以人民立场认识科技创新，紧盯企业自主创新深化改革，发挥好国有企业在市场条件下新型举国体制中的重要作用，着力促进高水平科技自立自强，扎实开展产业共性关键技术研发、科技成果转化及产业化、科技资源共享服务，提升我国产业基础能力和产业链现代化水平。应从公司整体层面推动创新，锚定国家战略科技力量的定位，建设科技攻关重地和原创技术策源地，针对产业薄弱环节加大原创技术研发投入，整合行业的上下游、产学研的力量组建创新联合体，积极参与国家重点实验室的优化重组，布局一批基础应用技术、突破一批前沿技术、锻造一批长板技术，尽快解决“卡脖子”问题，以科技创新引领全面创新，实现发展动力的根本性变革。重大前沿科技、原始创新的突破是持久战，需要经历长久积累的过程，这就对国有企业的战略韧性提出了更高的要求。面对各种挑战要能够保持战略定力，坚守战略目标、战略部署不动摇。

第二，弘扬企业家精神，培养勇于创新的企业家队伍。在我国基本经济制度的背景下，国有企业必须实现所有者和经营者的有机统一。国有企业的经营层既要发挥企业家作用，承担经营风险，推进企业创新转型，进而在市场竞争中取胜，又要在干部任命、任职期限、考核机制、薪酬确定上，避免利益诉求短期化和回避风险等不利于持续创新的行为取向。2021年的问卷调查结果显示：有62%的调查对象认为，“应重视国企主要负责人任期与实施企业长期发展战略不匹配的问题，妥善解决由此滋生的企业战略多变、执行无定力、创新难持续的顽症”。国企的创新发展需要依靠具有世界眼光、战略思维、开拓精神的企业家队伍。一方面，企业战略的实现要久久为功，国企主要负责人对创新的价值观导向至为关键，要有担当、有情怀；另一方面，要充分理解企业家、尊重企业家、爱护企业家、支持企业家，按照“政治家+企业家”的标准，培养管企业的政治家和讲政治的企业家。因此，要坚决落实习近平总书记“三个区分开来”重要指示，激发企业家精神、体现企业家价值、鼓励企业家创新。

第三，把握国有企业的改革机遇期，发挥政策工具箱的整体效能。国企改革三年行动计划须按照“可衡量、可考核、可检验、要办事”的要求，系统化部署、穿透式推进和定量化督办。其中，狠抓创新，强化创新激励，在加快实现科技自立自强方面发挥着支撑带动作用，这是落实三年行动方案的“四个切口”之一，在政策支持上可以说是“能给尽给”“应给尽给”。2021 年的问卷调查结果显示，有71%的调查对象认为，“建立鼓励创新的体制机制，让国企的资源和人才优势得以体现，真正发挥国有企业在创新发展中的主力军作用”。2022年是国企改革三年行动计划的收官之年，国有企业应抓住战略性机遇，以科技创新特区建设为抓手打造科技人才高地，加大战略科学家、科技领军人才、青年科技英才的引进、培养和激励力度，坚持特殊人才特殊激励，激发人才的创新创造活力。其中，完善市场化经营机制和加快推进科技创新是两个重要的着力点。在完善市场化经营机制方面，要从制度层面解决好科技成果转化的收益分配问题，统筹运用好股权激励、分红激励、员工持股等政策措施，积极探索超额利润分配、虚拟股权、项目跟投等激励方式，扎实用好长期激励的“政策包”和“工具箱”，综合施策推动政策落地实施；在加快推进科技创新方面，要积极推行科研项目“揭榜挂帅”制和项目经费“包干制”等新型管理模式，加大研发投入力度，加快关键核心技术攻关，打造更多依靠创新驱动、发挥先发优势的引领性企业。

第四，完善国有企业的分类评价和业绩考核制度，落实以鼓励创新、宽容失败为导向的政策。2021年是“十四五”开局之年，国务院国资委对中央企业采用“两利四率”的考核指标（“两利”即净利润、利润总额，“四率”即营业收入利润率、资产负债率、研发投入强度、全员劳动生产率），推动中央企业净利润、利润总额增速高于国民经济增速，营业收入利润率、研发投入强度、全员劳动生产率明显提高，同时保持资产负债率稳健可控。尽管研发投入强度作为创新评价的核心指标被纳入了中央企业的考核，但短期财务性考核指标仍处于主导地位。2021年的问卷调查结果显示：有55%的调查对象认为，“应调整完善国企的业绩考核制度和方法，全面考核创新活动，建立创新投入与业绩考核的指标体系，在政策的体系层面展现鼓励创新、宽容失败的创新文化”。应针对不同行业制定差异化的研发投入和产出的分类考核指标，对科技创新活动要求高的国有企业进行个性化授权。如对于承担重大科研攻关任务的企业，应注重长远效益而非短期业绩，以形成国际竞争优势为目标，建立长周期、可持续、高强度的技术和人才投入机制，这样既能够及时激励产出成果的科研人员，又能够保证长期性基础研究项目的足够投入。政府还应处理好从严管理与鼓励创新的关系，探索完善考核容错机制，消除国有企业在创新方面的后顾之忧和恐惧心理，对科技创新、改革发展先行先试中出现失误的，划定可容的“界线”和不可容的“底线”，真正营造出鼓励创新、包容失败的制度环境，让创新逐步成为国企的自觉追求，形成“人人想创新、人人愿创新、人人敢创新”的氛围。