菏泽市林业行政执法现状与对策建议

撰文·供图|杨曦 牛润民 李建辉

2018年机构改革以来，菏泽市林业行政执法工作在不同程度上存在职能衔接不畅、执法力量不足等问题。如何做好新形势下林业行政执法工作，保护发展林草等生态资源，是各级政府和相关部门面临的重要课题，关系到牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，关系到坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。

▲ 菏泽市林业部门开展森林资源保护督查检查

一、行政执法工作现状

（一）林业行政执法机构设置现状

机构改革后，菏泽市单独设立林业局，下辖9 县区中，牡丹区、郓城县、单县、东明县单独设立林业局，成武县、鄄城县合并为自然资源和规划局，巨野县为县政府下属的林业中心，曹县、定陶区为自然资源和规划局下属的林业中心。市级林业行政执法机构为森林资源和湿地保护监督科，县级林业行政执法机构中，牡丹区、郓城县、鄄城县、东明县、成武县等5 县区划归农业综合执法部门，定陶区、曹县、巨野县等3 县区依托自然资源部门，单县林业执法人员编制在县农业局、工作在林业局。市县两级林业行政执法工作人员132 人。

（二）林业行政执法案件办理情况

2020年，全市立案查处各类涉林行政案件168 起，其中滥伐林木违法案件163 起、使用林地违法案件4 起、野生动物保护违法案件1 起；损失林木234.9 立方米，补种树木9734 株、恢复林地0.81 公顷，罚款总额51.1 万元，被行政处罚人员284 人。2021年，全市立案查处各类涉林行政案件231 起，其中滥伐林木违法案件206 起、使用林地违法案件22 起、野生动物保护违法案件3起；损失林地6.2 公顷、林木201.2 立方米、幼树或苗木3459 株，补种树木6859 株、恢复林地1.15 公顷，罚款总额95.9 万元，被行政处罚人员423 人。

近两年来，林业行政执法案件多为滥伐林木违法案件，是林业行政执法重点关注内容，2021年损失林木同比下降14.32%。使用林地违法案件、野生动物保护违法案件还时有发生。

▲ 菏泽市林业部门在单县开展执法检查

（三）林业行政执法主要经验做法

林业行政执法是林业主管部门依法行政的重要环节，森林公安转隶后，菏泽市林业行政执法工作受到一定影响。各级林业主管部门结合自身情况，从成立机构、优化执法机制、转变执法方式等方面，对林业行政执法工作积极进行调整，有效树立起林业部门保护发展林草等生态资源的权威性和公信力。

一是强化林业行政执法队伍建设。各县区林业部门积极向编制部门争取，进一步明确了林业、农业、综合执法等部门行政执法权利清单和责任清单，能成立机构的成立机构，不能成立机构的进一步厘清林业执法移交、执法、反馈等机制，确保林业执法机构不弱、力量不减。牡丹区设立农业综合执法大队林业执法中队，承担机构改革前林业行政执法的全部职能，核定编制5 名；单县由县农业农村局委托县林业局行使林业行政执法职能，具体负责森林资源执法监督、监管方面工作，执法人员人事、财务、业务等涉及的执法工作，均由县林业局管理，确保不出现执法真空。

二是建立联合执法机制。菏泽市林业局与自然资源局、市场监管局、森林公安等部门建立了执法会商机制，定期召开协调会议，经常性开展交流座谈，各成员单位信息共享，化解执法人员不足、多头执法问题，优化执法过程，达成共同保护发展林草等生态资源的共识。先后联合组织开展了打击野生动物非法交易专项行动、花鸟鱼虫市场专项清理行动、自然资源执法监管行动等，取得了显著效果。

三是发挥林长制制度优势。2019年菏泽市建立起了较为完备的林长制体系，保护发展森林资源的主体责任和主要任务层层传递，激活了森林资源保护的“神经末梢”。各级林长和民间林长在日常巡查中，积极宣传林业相关法律法规，告知林草资源属性地位，群众植绿增绿爱绿护绿的认识和自觉堵截违法苗头的觉悟明显提高，主要林区一片安全稳定。严格落实“谁执法谁普法”责任，在“野生动植物保护日”“世界湿地日”“爱鸟周”等节点，围绕普法宣传教育、林政执法热点敏感问题，精心组织各项活动，广泛宣传森林法、野生动物保护法等法律法规，让保护发展森林资源意识深入人心。

二、工作中存在的问题

（一）执法主体多元化

各县区执法权分散在林业局、森林公安、执法大队等多个机构，不同程度地存在执法主体多元化问题。一些委托或授权执法行为，在案件移交、查处等环节，出现沟通不畅、缺少监管的冗余执法、推诿担责等极端情况，存在权责不清隐患，执法质量、时效性无法保证。机构设置不统一导致监管流程不完善、监管体制不顺畅，执法行为缺少约束、消极懈怠的状态难免出现。

（二）执法力量薄弱

基层一线执法队伍中，人员总量不足、年龄结构老化、专业水平低，新进人员招录渠道及专业背景不一等，不能满足日趋严峻的执法工作要求。甚至一些执法人员缺乏执法工作经验和专业知识背景、不懂基本涉林法律法规、未取得行政执法资格等，无法开展精准执法。

（三）基本保障不足

现场勘验取证设备紧缺、车辆难以供应、执法业务培训经费无法落实等，使执法人员在实际工作中面临有心无力的窘境，严重影响了林业行政执法机构的正常运行。在处置违法违规占用林地、非法养殖交易野生动物、植物检验检疫等方面，林业行政执法的专业性和严肃性都需要充足的经费、完善的设备等基本保障。

▲ 菏泽市林业部门开展森林资源保护督查检查

三、主要对策建议

（一）进一步明确林业行政执法主体

一是建议成立林业系统的综合执法机构。通过整合林业部门内部力量，在合理安排编制的基础上，引进专业人才、人岗适配，充分发挥林业行政执法的“保驾护航”作用。二是建议在过渡期继续由森林公安行使林业行政执法职能。按照《森林法》第82 条规定及森林公安转隶后职能“不增不减”的精神，由森林公安队伍继续承担资源保护、森林草原防火等职责，平稳过渡，确保林业行政执法工作不空档。三是建议适时修法。完善法律法规中有关林业行政执法机构内容，进一步细化指导工作实践。

（二）进一步强化执法能力提升

一是建议加强业务培训。进一步加强法律法规、林地管理、林地行政案件处理、行政执法程序、文书制作、案卷梳理等林业行政执法业务培训，避免法律法规运用不当、执法程序混乱不清等执法不规范现象。二是加强基本保障。保障经费、设备等基础供给，探索高效创新的辅助执法手段，切实提高实地勘测鉴定质效。三是持续推进行政执法“三项制度”落实。督促执法人员带着高度的责任感、紧迫感、使命感，以新时代的眼光看待执法工作，自觉把严格、规范、公正、文明的要求贯穿林业行政执法全过程。

（三）进一步推进服务型执法改革

一是不断提高服务意识。以人为本，执法为民。在执法过程中深化“放管服”改革，在保护森林资源的前提下维护执法对象的合法权益。以法律为准绳，以“两山”理论为指引，不以执法处罚为目的，引导群众用正确的眼光看待森林资源，提高执法外部监督的公众参与度。二是让执法更有温度。各级林业执法部门落实好“谁执法谁普法”清单，正确行使自由裁量权，善于运用“双随机、一公开”“互联网+监管”等平台开展行政执法检查，时刻给企业和经营者宣传政策、敲响警钟，让执法更有温度。

（四）以林长制促“林长治”

林业违法违规现象多发生在基层，地点分散，执法力量薄弱、资源短缺与案件数量多的悬殊，导致林业行政执法难以取得理想效果。充分发挥林长制改革的制度优势，借助林长制信息管理系统平台，推动巡林、信息公开等制度落地见效，探索“林长+警长”联合工作机制，有助于专项执法行动、行刑衔接、信息共享、宣传教育等工作开展，及时对违法行为进行干预和初步处理，实现长效依法治林。