数字政府的内涵、模式与路径迭代

王 谦

（中共武汉市委党校，湖北 武汉 430023）

数字政府是在线＋政府和流程＋政府被大数据、云计算和算法等智能技术再造的产物，是物理世界和在线世界深度量化耦合的有机体。数字政府是数字中国建设的基础性和先导性工程，是加快数字化发展的必然要求。从技术理性角度来看，数字政府建设的目标是打造智慧智能政府；从价值理性角度来看，数字政府建设的目标是服务型政府。在大数据、云计算和智能算法等技术推动下，数字政府建设进入内涵式发展的新阶段，数字生态构建迈出重要步伐，这既是技术集成发展的结果，即技术范式发展进步必然推动治理范式变革，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。在数字政府建设中，治理全要素、全流程和全领域深度数字化与智能化，治理主体、物理世界和数字世界相互嵌入与融合，加速致密网状治理结构的形成和迭代，推动全周期、全领域在线协同治理[1]。

在数字政府建设目标框架下，现有技术与制度储备显然不能满足其发展需要，要在加强顶层设计的前提下持续推进整体迭代创新。2022年4月19日，中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》，指出加强数字政府建设是创新政府治理理念和方式的重要举措，对加快转变政府职能和建设法治政府、廉洁政府、服务型政府意义重大。数字化技术重塑政府创新，使数字政府建设的理念、战略、制度、模式及路径在动态迭代中不断完善，而迭代成为数字政府建设的重要方式。

一、数字政府的内涵与迭代

信息技术以其特有的迭代演进和集成创新能力不断赋能政府治理范式变革，深度重塑政府组织架构、治理理念和治理模式。数字政府建设从G2G、G2B到G2C，不断从认识到实践、再从实践回到认识，在建设和应用的反复迭代中不断发展，最终在传统实体政府基础上构建起越来越精细和量化的数字形态的政府[2]。在数字政府发展范式下，全要素量化程度更高，对现实世界的全面感知能力快速提升，组织架构全面数字化、流程深度智能化，全流程宽领域联合运转效能不断增强。尤其是在大数据、云计算和智能算法支撑下，数字政府的要素组成、要素结构、要素关系以及要素互动模式正在深度演化和迭代。以几何连接为核心的在线分享、发布和服务，向以内容连接与融合为取向并协同可计算的治理模式转变。

（一）数字基础设施、资源和组织结构迭代

1.数字政府基础设施建设模式迭代

数字政府建设初期，连接与分享是其主要形态和目标，而其基础设施主要为以信息发布与流转为主要内容的网站平台和办公自动化系统。分散碎片化建设的软硬件项目以各建设主体的需求为设计依据，客观上形成了依赖于不同开发环境、规范以及应用程序接口（API）的数字孤岛。随着政府上网规模、应用深度的拓展迭代以及大数据、云计算和算法等智能技术与在线政府的融合，一体化政务、深度协同计算和智能化流转的数字政府平台建设开始成为主流，这就要求加快以大数据、云计算和算法等为代表的新基建项目的建设。

2.数字政府的数字资源量与价值倍增

大数据、云计算和算法等一系列新技术推动数字政府朝着内涵式再造的方向发展。从内部数据到外部数据，从简单的结构化数据到多维的非结构化数据，从孤立数据到相关性数据，从局部数据到大数据，数据资源的量、结构及复杂性均发生迭代。数字政府可处理的数据资源以指数方式扩容，数据间质性和量化的关系被深度挖掘，精确的政务数据回归分析显著加速数字政府资源配置的量化进程[3]，同时数字政府运行过程亦是数据生产的过程，数据的反复输入输出和迭代，推动政府治理量化分析走向深入，使数据资源价值得到充分释放。2017年到2021年，我国经济社会发展产生的数据资源量从2.3ZB增长到6.6ZB，占全球9.9%，居世界第二位。另外，这一时期的公共数据开放速度明显加快，2017年以来，全国省级公共数据开放平台增加到24个，开放的有效数据集由8398个增加到近25万个[4]（P37）。

3.数字政府的组织结构演变与升级

数字政府组织结构被数字化技术深度重塑，实体政府以几乎全映射的方式投影在新技术构建起的在线政府中，形成数字政府。数字政府不是实体政府的简单同构，而是数字和实体融合发展的新的治理系统，其内部数据资源关系结构复杂，不再是简单的点对点的横纵向或线性联系，而是多维立体的量化相关关系。同时，数字政府内部组织结构与业务流程能够根据应用需要进行动态调整，快速构建虚拟与现实交互的组织链条与数据流程。另外，数字政府中按需自适应形成的流程交互对话机制与全要素全过程协同体系，推动形成复杂的数字政府运行和组织生态，使数字政府具备强大的自学习功能与敏捷反应能力。

（二）数字流程、职能与公共服务迭代升级

1.数字政府框架下的流程更加高效

在全息态的大数据、云计算和算法支撑下，数字政府流程运转得更高效，数据抽取分析更充分、更复杂和更精细，能够完成的事务也越来越多，在线办、马上办、一次办、掌上办的能力进一步提升，一网通办更加便捷高效，更加符合办事主体的需要，更加契合服务型政府建设的价值取向。另外，基于一体化的平台采集、存储和分析的数据使数字政府流程能自学习地高效协同，自适应地迭代更新，极大地降低了职能整合、优化与运行成本[5]。依托数据、算法深度整合的政务流程一体化运行程度进一步增强，更好地体现了整体政府的效能。

2.数字政府职能朝着智能方向演进

智能化是信息技术演进的必然趋势。大数据、云计算和算法等构建起数字政府的技术“底座”。政府治理全要素、全过程的智能化深度刻画出内在联系复杂的数字政府职能在线图谱，表征着数字政府智能化运行的底层技术逻辑，加速推进数字政府职能以自适应的方式进行转变调整。在智能算法辅助下，数字政府的不同层级、不同领域、不同地区实现智能网联、智能物联和业务智联，数字政府的职能内涵得到拓展，不同职能得到贯通和融合，并能够以一定的方式互相学习，实现职能自我优化与进化。以智能技术为依托，数字政府以可计算和可模拟的方式构筑治理场景，开启广泛开展量化分析的精准时代，驱动数字政府职能从价值内涵层面发生整体性变革。

3.数字政府框架下的服务更加精准

依托现代技术，数字政府供给公共服务的效能不断提升，从接触式服务到远程在线服务，从信息服务到事务办理，从请求服务到预测需求的推送服务，从即刻服务到预测服务，线上政府服务更加精准与高效，政府服务能力不断迭代提升。我国数字在线政务服务指数全球排名第9位，首次进入全球前十。尤其是借助大数据、云计算和智能算法等技术，数字政府能够更加精准地把握市场、社会和民众对公共服务的需求，并能够根据既有服务展开迭代计算、推测服务对象的偏好，预判可能需要的服务，进而精准地推送个性化的服务，助力民众满意度和数字政府服务效能的提升。

（三）数字政府的特征及迭代发展方向

1.实体政府和数字政府二元结构深度融合

政府数字化初期，线上线下二元治理架构相对分离，功能、模式异构互补，过程虚实并行。线上政府和线下政府在治理元素、结构、形式和生态方面存在较大区别，线上政府属于线下政府的不完全映射。无论是治理对象还是治理流程，线上政府都带有自身的鲜明特色。随着大数据、云计算和算法等智能技术在数字政府中的应用，数字政府和实体政府的孪生映像越来越趋于同构，二元治理彼此渗透和转化，即实体数字化、数字实体化。尤其是感知技术与智能技术的迭代复用进一步增强了线上线下二元政府对现实世界的理解与敏捷反应能力，数字政府和物理世界高度契合，实体政府和数字政府走向一体化。

2.职能覆盖泛在可及，运行更加敏捷智慧

大数据、云计算和算法驱动下的数字政府所能发挥的作用无处不在[6]。随着数字政府对现实世界感知和获取数据能力的提升，数字资源被深度解析利用，现实世界的数字映像为数字政府充分采集、存储和操控，推动基于数字资源深度分析的数字政府职能全面拓展。另外，数据、算力和算法的快速迭代发展将持续增加数字政府的治理能力。比如，通过海量在线云计算单元和智能算法模型对数据的复杂处理不断优化治理结构，提升精细化治理水平，不断提升数字政府智治的敏捷程度，甚至使数字政府能以自学习、自适应的智慧方式展开治理活动。

3.数字政府建设从模式创新到内涵式塑造

在数字政府建设初期，重点是以数字化形式表达、映射、呈现和解读传统政府信息，主要任务是解决数字化和物理连接问题，表现为以门户网站为代表的政府上网工程。随着数字化与几何连接的深入推进，政务处理信息化的需求越来越强烈，数字政府建设迈向以电子政务为代表的政务流程在线化时代。在这一阶段，数字政府基础设施、架构和运行模式更迭是建设运营的核心，数字政府硬件建设从连接设备更替到内容终端的更新，在一定程度上推动了政府治理创新，倒逼实体政府改革。近年来，物联网技术的发展以及大数据、云计算和智能技术的成熟在一定程度上消除了物理世界和虚拟空间的边界，数字政府的资源连接方式更加复杂并呈指数级增长，数字政府由形式连接、流程协同转变为数字资源和数字框架基础上的智能化、精细化治理，数字政府建设迈向结构、内容与治理需求自适应的新阶段，数字政府建设的价值目标更加彰显，职能更加完备。

4.可计算、可仿真和可预测治理成为可能

在数据、算力和算法驱动下，数字政府决策、治理过程量化程度显著提升并可精确计算与模拟。依托海量相关性数据和复杂算法，数字政府加速科学决策量化进程，精准构建面向未来的治理场景，使政府治理过程看得见、可仿真，使政务服务供给成为可视化的政务推送活动。同时，借助大数据、云计算和智能算法，数字政府能通过精确的参数调整不断修正、优化和整合业务流程，使治理过程趋于可控和精细化，使基于数据和算力的推演与回归分析更可信，使可计算的治理更可靠，使经济社会发展的过去、现在和未来实现高度拟合，使面向未来的决策更科学和精准。

二、数字政府运行模式的迭代

大数据、云计算和算法的运用使数字政府运行模式发生迭代。数据流驱动政府职能进入精细量化的测度阶段。通过在线资源高效流动与处理，特别是存算协同的处理机制极大地提升了数字政府响应效率和流程耦合程度。数据、算力、算法成为驱动数字政府运行模式演进，提升基本公共服务供需匹配度，推动在线业务流程更精细、敏捷与协同的关键基础设施。

（一）数据驱动：数字政府敏捷运行的基础

数据驱动是指通过数据采集、储存以及分析加工，使政府治理中的要素资源实现精确配置，推动数字政府高效运行。在数字政府运行中，数据无所不在，治理要件均以数据形态呈现在各个政务处理过程中。数字政府运行中，数据更新表征着运行状态的更新，是治理活动的体现。一切要素资源配置运动，如决策、执行等，都离不开数据支撑，都是由数据直接驱动相关过程运行的结果[7]。数字政府中许多治理问题都直接或间接与数据相关，都能直接或间接归因为数据问题。日常生活中的经验决策可视为基于一定经验数据的判断与思考，也属于数据驱动范畴。现代治理中的大量现象都可用数据驱动来诠释，比如实时动态交通优化等。

数字政府框架下的治理活动，本质上就是数据流转分析的过程，是在大数据技术对相关治理要素解析再构造后，数据信息与客体要素的契合运动过程[8]。这一过程包括数据感知、获取、存储、传输、处理和校验，同时产生与记录着即时数据。数字政府中的数据经过算法组织加工，形成一环扣一环的高附加值信息，促进数据精算过程不断迭代发展，最终推动决策和治理升级。

（二）算力驱动：数字政府高效运行的保障

算力驱动可以表述为由海量分布的计算单元通过集成协同运算推动数字政府资源精准配置的过程。数字政府中精细化、精准化的要素资源配置，特别是实时场景下的自适应互动，都需要超强的计算能力支持，比如城市大脑的运行就必须依靠强大的计算资源作保障。

数字政府之所以能快速地从海量数据要素中构建起千丝万缕的相关性联系，并在短时间内实现要素精确配置与科学决策，根本上取决于强大计算能力的支撑。依托云计算资源，数字政府通过在线超并行计算完成海量数据分析任务，把诸多“不可能”变为现实，比如通过云计算对海量数据进行分析、建模或仿真，构建出超越现实、超越人自身能力的应用，解决许多复杂的现实问题，同时也演绎出新知识、新模式、新问题，促进思维、管理和服务模式的深刻变革，当然也可能带来具有深度不确定性的挑战。数字政府运行中一切要素运动与资源配置都离不开计算驱动，云计算使动态数据得到实时处理，赋予政府部门敏感联动的能力，提升“马上办”的效率。

（三）算法驱动：数字政府赋能运行的关键

算法驱动数字政府运行是指依靠数学方法不断从海量数据中抽取各种联系进行建模运算，并通过一系列预设的代码程序对数据进行特定的采集、分析和处理，最终构建起复杂的联系并驱动数据资源要素竞争和高效运转。算法驱动的意义在于数据价值随算法迭代而不同。在信息化条件下，数据是普遍存在的，但数据价值及其大小取决于对数据分析和加工处理方式，即数据增值与否在一定程度上由算法决定。在数字政府运行中，政务流程在算法作用下精准控制数据流动，越先进的算法，对政务流程的调度以及挖掘的内在关系越深入，刻画的数据属性联系越细致[9]。算法使数字政府的资源要素基于彼此需要从质与量两个层面精确、精准、精细匹配对接。在数字政府建设中，算法是核心。算法不升级，数据只是具有初级价值的原始资源。算法竞争将成为数字政府建设的关键环节。

三、数字政府建设中存在的问题

数字政府的迭代发展是渐进的。无论是建设理念、方向、战略还是举措都在应用中不断修正和完善。当前，关于数字政府建设的认识仍然需要深化，数字基础设施与数字内容建设缺乏深度整合，还不能适应深度数字化、智能化的需要，对技术进步和叠加演化的安全问题研究与应对不足。这些问题在一定程度上影响和制约着数字政府的深度开发应用。

（一）“能力不足”制约数字政府发展

数字政府是一系列新技术与传统政府融合、叠加、迭代的产物，带有鲜明的技术禀赋及数字与现实深度融合的特征。对数字政府内涵的理解与把握将直接影响其应用与推广的进程。当前，对数字政府的认知不足导致既有理念以一定的惯性主导着数字政府建设。比如，将数字政府等同于电子政务的升级版，既没有置于大数据、云计算和算法等智能技术大背景下审视数字政府的内涵、变现形式及运行模式的变化，也没有对依托多重新技术复用智能化地再造政府形态进行充分认识。另外，数字政府应用能力不足迟滞了数字政府的推广速度。在实践应用中存在不愿、不敢、不能使用等问题。现实中可以通过数字政府高效整合与治理的诸多问题还停留在手工处理阶段[10]，政务处理中的“表哥”“表姐”依然是普遍形态，数字流程嵌入现实社会的进程面临多重阻力。

（二）“建运管”机制实效影响数字政府深入推进

数字政府不同于一般的在线政府或电子政务项目，需要有效的建设、运营及管理机制。物理层面分散、逻辑层面集中是数字政府的本质属性，因而一体化建设与协同运行是基本要求，科层制领导体制不能适应数字政府的需要，制约着数字政府的协同运行与建设效能。数字政府建设的宏观架构设计与中观项目布局缺乏一体化统筹的体制性制度安排，自上而下的碎片化、随意化决策和自下而上的问题导向决策不能形成有效的政策合力。尤其是对数字政府要素资源整体性、深度耦合性认识不够导致条块割裂的传统体制弊端在数字政府建设中不同程度存在。在运行机制方面，依托大数据、云计算和算法等技术，数字政府资源配置规则的横纵联系变得复杂，特别是极具智能化色彩的数据流转与流程调度机制超出了传统在线政府的秩序框架。数字政府建设与运行需要进一步完善与新技术相适应的运行机制，减少因分散决策带来的制度性冲突，提升数字政府运行效能。

（三）数字新基建统筹不力阻碍数字政府迭代

驱动数字政府运行的数据、算力、算法是数字政府建设的基础设施，是数字政府实现智能化敏捷运行的保障。大数据、云计算和算法中心的建设相互依托、相互联系，甚至可以说是相互蕴含相互促进的整体。在实践中，对以数据、算力和算法为代表的新基建的认知较大程度上还停留在技术理性层面[11]，没有从推动治理结构与治理范式变革的高度把握新基建的意义。更重要的是，各级地方政府对数据、算力和算法中心建设统筹不力，三者的规模、结构、效益以及安全需求不能有效匹配，致使数据蕴含的价值不能通过计算和算法进行呈现，算法和算力也不能发挥应有的作用，这在很大程度上制约着数字政府发展的速度。

（四）对技术堆叠条件下的安全问题预判不足

在数字政府运行中，数据安全的内涵发生了质的迭代。数据垄断、基于海量数据画像的“杀熟”等引发的安全问题已然超越了传统的数据安全边界。算法在助推数字流程优化的同时带来算法伦理问题，算法自由主义盛行引发严重的社会危机。对于上述由新技术演化诱发的一系列深层次不确定性安全问题，各级政府不仅认识不充分，而且准备和应对不足，比如对大数据分析带来的不同领域安全快速渗透问题缺乏有力和高效的应对举措[11]。对庞杂数据引起的安全问题识别、跟踪和溯源难度较大，算法及其应用的更迭研发带来的伦理问题判别亟需规范，数字政府安全生态体系范式需要重构。

四、数字政府建设路径的迭代

数字政府是治理要素高度协同融合的系统，对系统性要求非常高，其建设理念、过程、模式都随技术的发展不断演进升级。要将数字政府建设置于国家治理体系和治理能力现代化的视角下统筹谋划，通过系统考量设计推进体制机制适应性重塑。要在理念升级、服务为民、服务便民与体制重塑的基础上完善相关机制。要在统筹推进和一体化建设中既注重基础设施的一体化升级，又注重建设过程的一致性和协同性；既要注重以新技术为核心的基础设施建设，又要预判和预防构建在快速演化发展技术基础上的数字政府安全隐患，保障数字政府集成、高效、敏捷、智慧和全周期安全运行。

（一）加强党的领导，以数字政府发展委员会统筹建设全过程

数字政府建设涉及多重要素的整合与重构。高效有序推进数字政府建设离不开政府的统一领导，离不开有效运行的决策协调机构。这就需要数字政府在建设中升级组织架构理念，以权威高效的决策架构推动数字政府发展应用。为此，要建立并逐步完善数字政府发展委员会，通过设立数字政府首席运营官，提升数字政府运行过程中资源配置的能力。数字政府发展体制的完善与迭代，能从根本上有效避免多头领导的局面，推动技术融合迭代，数据融合共享，业务智慧协同，提升数字政府整体运行效能[12]，增强数字政府跨行政层级、跨行政地域、跨业务系统、跨不同部门的内涵式协同运行能力。

（二）完善业务流程，以人民为中心推进数字政府的项目建设

数字政府建设要坚持服务为民、服务便民的价值取向，要始终瞄准事关人民群众美好生活诉求的公共服务项目推动建设与创新，切实提升人民群众的获得感、满足感和幸福感。要充分应用大数据、云计算和算法技术完善、优化与丰富数字政府政务处理流程，不断拓展面向人民群众的公共服务范围和服务能力。要通过基于大数据和云计算的可计算决策的政务程序加强各类民生领域服务数据的分析，以提升民生供给与多层次民生需求的精准匹配水平。要加强数字政府建设项目的评估建模，以量化的场景模拟提升数字政府服务项目建设的科学性与有效性。

（三）强化系统观念，健全科学规范高效的数字政府制度体系

要立足数字政府整体与运行全过程，加强数字政府建设、运行及治理等制度建设与迭代更新，尤其要在数据资源一体化采集、一体化存储和一体化开发利用方面，不断升级制度规约，降低重复、低水平和差异化建设水平。要完善数字政府流程联合感知、安全态势感知、联合运转与计算建模技术体系，确保数据高效有序共享。要加强数字政府建设的顶层设计，统一基础架构、模式、流程、代码接口、安全方案与平台Logo，一体化开发横纵向数字流程和业务系统[14]。要加强数字政府流程协同运转机制建设，降低技术整合与流转运行成本，消除数字流程协同的制度性障碍。要完善协同响应机制，提升数字政府建设、运营管理和评估等政策支撑体系的契合度，增强数字政府评估与恢复能力。

（四）建强基础设施，以软硬件自主统筹建设增强发展的潜力

要通过独立、自主和安全地设计一体化数字政府平台，牵引带动具备核心知识产权和较强专业性的系统软件自主研发迭代。要以数字政府系统软件平台为基础，不断推进治理要素数据化，提升数据可计算能力，加快数字政府智能化进程。要统筹谋划和推进以大数据、云计算和智能算法为代表的新基建[14]，在数据、算力、算法相协调、互相带动中夯实数字政府建设硬件基础。要在基础设施的迭代建设中逐步推动数字政府和现实世界虚实融合，从软硬件两个维度增强数字政府感知、连接、协同和赋能的能力，提升数字政府治理的可存储、可测度、可模拟以及可试验的水平。要依托新基建的推进，加快拓展数字与现实相融合的数字孪生城市建设、推广以及迭代发展。

（五）统筹发展安全，自主前瞻与整体推进安全保障体系建设

安全是数字政府赖以生存发展的基础要求。数字政府的功能越强大，运行越复杂，其安全价值就越高。换句话说，数字政府功能越强，安全的收益与代价也就越大，不安全带来的威胁也就越大。在安全守护方面，自主创新是根本。要把安全架构的设计放在数字政府建设之前[15]，要从数字政府运行的底层技术和底层制度方面加强创新。要分层级、分领域的开展安全授权管理，将协同安全的理念融入数字政府整体安全之中。要特别注重数据和算法安全带来的深层次伦理问题[16]。要模拟演练数字政府遭到攻击时的应急举措并迭代完善数字政府抗毁机制与替代方案。要注重数字政府数据、算力备份并基于备份展开靶场试验和模拟攻击，切实增强冗灾恢复能力。要从数字政府演化发展中不断丰富与迭代安全保障策略，以动态的安全制度体系保障数字政府全周期稳定可靠运行。