中国康养旅游政策的央地互动逻辑及地方响应异质性

刘紫娟，陈秋萍

“健康中国”“积极应对人口老龄化”等国家战略的提出为我国康养旅游产业发展提供了良好契机，随着新冠肺炎疫情的肆虐和消费观念的转变，人们健康需求激增，康养旅游无疑是旅游行业的新风口。如今，康养旅游已逐渐成为一种生活方式，深受市场追捧，众多企业进军康养市场，探寻康养发展的新模式。由于担心错失良机，不少政策未经论证就急于上马，许多项目假借康养之名抢占资源、非法圈地、套取资金等，发展势头迅猛，政策规制缺乏，使得康养产业未热先乱〔1〕，需求刺激市场，市场倒逼政策出台，以规制无序乱象发展。因此，探究康养旅游政策的实施过程与发展规律，对康养旅游产业健康发展具有重要的现实意义。

目前学界对康养旅游的研究多集中于产业发展现状〔2〕、空间分布〔3-4〕、评价指标构建〔5-7〕等方面，对于康养旅游政策的研究相对较少。但产业的发展离不开政策的指导和支持，对康养旅游政策进行研究，有助于为康养旅游产业发展提供方向，也有利于为政府制定康养旅游政策提供参考。

央地政府在政策实践中扮演着重要角色，二者间的互动关系是分析政策变迁的重要视角〔8〕。康养旅游政策中包含了中央和地方政府两个核心主体，涵盖自上而下的政策推广及自下而上的政策执行的双向互动过程〔9〕。一方面，中央政府通过顶层设计，要求地方政府落实施行；另一方面，由于地方性知识及资源禀赋的差异，中央政府鼓励地方政府运用自由裁量权，因地制宜对中央政策采取具体化措施，由此产生了政策响应的异质性〔10-11〕。中央统筹的顶层设计如何与地方灵活治理进行互动，值得进一步探究。为更好理解这种互动机制，本研究引入了多源流理论。多源流理论意在探究政策推进的多元影响因素，明确政策制定者关注问题的落脚点，包含问题流、政策流、政治流三条源流，有利于解析政策出台前的决策过程，较好地解释产业发展与政策出台的倒逼机制及政策决策主体的注意力变化。

在康养旅游政策制定与施行中，是践行自上而下的“供给导向”，还是自下而上的“需求导向”？康养旅游政策的重点在哪？地方的响应效果如何，存在怎样的异质性？均是值得探讨的问题。本研究以中国康养旅游政策为例，采用ROST CM6和Nvivo12软件对政策文本进行剖析，探究康养旅游政策制定与落实的央地互动逻辑及地方响应异质性，既能在一定程度上丰富央地关系研究，又有助于为康养旅游政策响应的优化提供参考。

一、研究设计

(一)数据来源

本研究选取“北大法宝网”进行政策文本的搜集，北大法宝网(www.pkulaw.com)是一个智能型法律信息一站式检索平台，是现行相对成熟、专业的政策法规数据库。研究采用“康养旅游”为主题词进行精确检索，时间截至2021年6月16日，通过逐一浏览、筛选、过滤，删除如答复文件、函、活动通知等非相关文本，共获得有效政策文本446份。

(二)研究方法

本研究选取文本分析法进行内容挖掘与解构，以分析康养旅游政策文本的央地互动逻辑及地方响应异质性。文本分析法是基于文本内容进行的定性定量相结合的分析方法，具有一定的系统性和客观性，可基于既定政策文本事实基础对未来政策发展进行相应预测。同时，结合扎根理论剖析地方康养旅游政策的精细化措施，扎根理论是一种自下而上的定性分析方法，能够帮助深入挖掘康养旅游政策重点，将康养旅游政策措施的核心联系起来，通过逐级编码，最终形成理论。

数据分析过程则包含三个部分：首先，将发文时间、数量、地区及发布部门等进行基础数据统计分析，探究政策响应的基本态势，即政策响应的广度与力度，同时划分康养旅游政策发布的关键节点；其次，通过ROST CM6词频提取、社会网络和语义网络分析以及Nvivo12三级编码，从发文时间、发文内容等探究中央与地方政策制定的差异性；最后，对东、中、西部康养旅游政策文本进行分词统计，分析地方响应的异质性。

二、康养旅游政策响应的基本态势

(一)政策响应的广度与力度

1.发文地区

通过分析发文覆盖范围可以了解康养旅游政策响应的广度。研究样本共包含中央政策9份，地方政策437份，其中省级、地级、县级分别有138份、294份和5份。发文省份位列前五的是四川省、贵州省、海南省、广西壮族自治区及河北省(见图1)，而发文地市位列前五的是广元市、攀枝花市、遵义市、威海市和宜昌市(见图2)。可见，政策响应的广度遍及多个省市。此外，产业政策的实施有利于提高产业协同度〔12〕，虽然这些省市并非全是康养旅游最火爆的地区，但均是康养旅游发展的强省强市〔13〕，一定程度上反映了政策发布与产业发展的协同效应。

2.发布部门

政策响应力度可以通过发文部门予以反映。如图3和图4所示，康养旅游政策响应涵盖多个部门，其中中央以国务院、国家发政委和文化与旅游部为主要发布部门，地方以人民政府为主，人大常委、市委、省委、文化和旅游厅等为辅相互协调配合，不仅体现了康养旅游政策响应的力度较大，也从侧面反映了康养旅游业态发展的逐步延伸，涉及与林业、卫生健康、中医药等产业的融合。

图3 中央政府发文部门数量占比 图4 地方政府发文部门数量占比(前10)

(二)政策响应过程

2015年国家相继出台了多项政策支持引导康养旅游产业发展。2016年出台了首个规范性文件《国家康养旅游示范基地标准》，明晰了康养旅游的概念，康养产业也纷纷被地方列入“十三五”规划中，同时提出了多项详细发展举措。至此，康养旅游渐成气候，2017年达到发布高峰，2017—2019年逐步缓慢下降，2019年12月由于新冠肺炎疫情的突然爆发，康养旅游再一次被提上日程，成为关注焦点(见图5和图6)。

图5 中央政府康养旅游政策历年发文量 图6 地方政府康养旅游政策历年发文量

本研究结合中央和地方出台的康养旅游政策，以标志性文件或事件的时间为轴线，追溯康养旅游政策响应过程，并将其划分为三个阶段，即顶层设计期、示范推行期和提质升级期(见图7)，同时结合多源流理论剖析康养旅游政策发展过程。

图7 康养旅游政策的发展过程

1.顶层设计期

2014—2017年是我国康养旅游发展初步探索的顶层设计期。2014年四川省人民政府及攀枝花市人民政府均发布了康养旅游政策，是康养旅游政策发布的首个省份和地市。攀枝花市是我国康养产业的首倡者，以其“六度”禀赋(即“温度、湿度、高度、洁净度、优产度、和谐度”)领跑康养，被誉为“中国阳光康养第一城”。2015年原国家旅游局下达关于《中国绿色旅游基地标准》等四项行业标准制定计划的通知，提到要制定康养旅游基地标准，直至2016年1月《国家康养旅游示范基地标准》发布，康养旅游政策渐成体系。同年，国家林业局也发布了多项政策，如《关于启动全国森林体验基地和全国森林养生基地建设试点的通知》《林业发展“十三五”规划》等，森林康养开始大力推行。地方也纷纷将康养旅游纳入“十三五”规划布局中。随后，国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》及2017年《中央一号文件》均提出要积极推行“旅游+康养”的深度融合。这一时期的政策起步于地方，但随着中央正式文件的发布，其他地市也开始紧随其后，陆续跟进。攀枝花市的发展问题刺激了中央规范的出台，而国家层面的政策指导是地方政策出台的前提〔14〕，因此，康养旅游政策初步探索阶段经历了从问题源流到政治源流的转变。

2.示范推行期

2017—2019年，康养旅游开始逐步平稳推行。2017年后康养旅游政策的发布逐渐减少，但地方政府仍依据中央的顶层设计结合地方实际建言献策，陆续出台了多项实施方案和行动计划，不仅与全域旅游、文化旅游、健康养老产业转型等相关政策融合，同时开始计划建设综合康养产业区、康养小镇等，例如济南市旅游发展委员会印发《关于推进济南市全域旅游高质量发展的实施方案》、大同市人民政府办公厅印发《关于建设综合康养产业区2018年行动方案的通知》等。政策建议、计划、主张构成了政策源流，反映了政策共同体的统一诉求〔15〕，渐进性政策引导、专项计划陆续出台，使得康养旅游产业发展可操作性更强，体现了多元主体的利益表达。

3.提质升级期

2019年12月新冠肺炎疫情的爆发迎来了康养产业的大变革，使康养旅游进入提质升级期。疫情作为一次史无前例的全国健康教育，进一步提升了公众的健康意识，多元消费需求的增长促使康养产业进入提质期，康养旅游、康养度假成为“大健康”需求刺激下普遍流行的重要旅游模式。由于康养旅游“以养为手段，以康为目标”，游客在目的地的停留时间延长，与服务、产品、设施设备的接触时长增加，对软硬件的要求更加严格，因此，康养旅游产业势必要进行提质升级。2020年，“积极应对人口老龄化”跻身国家战略，关注老年需求，发挥积极态势，是康养旅游发展的新机遇。这一阶段，政策上更注重细节，对具体事项进行详细规划，提质升级成为发展关键。问题产生不会直接成为政策议题，但焦点事件的触发会促成政府对问题的识别与关注〔16〕。新冠疫情突发成为举国上下关注的焦点问题，也给康养旅游带来新一轮的关注，政策随之跟进，形成了第三次变迁的问题源流。

三、康养旅游政策的央地互动逻辑

(一)“自上而下”与“自下而上”并存

“自上而下”的政策推行，不仅包含下级对上级在政策执行上的服从，也涵盖中央推荐地方采纳可行性政策从而使政策推陈出新的过程〔17〕。部分省份可能由于紧迫问题亟需政策规制，而采取“自下而上”的政策创新。但“自上而下”并不排斥“自下而上”，二者并存也许才是最好的政策推行方式。

从上述关键时点的划分可看出，在康养旅游政策发布初始阶段是“自下而上”的需求导向，而中后期以“自上而下”的供给导向为主导。可见，产业的发展会刺激政策的出台，而政策的出台又进一步倒逼产业的发展。虽然“自上而下”的顶层设计是政策施行的强势力量，但其无法单独发挥作用，“自下而上”的民意诉求才是政策出台的新动力，康养旅游政策的发展过程二者并存。

(二)从顶层设计到精细化实践

本研究首先通过ROST CM6中的社会网络和语义分析剖析中央与地方康养旅游政策内容的关注网络，分析二者关注点的区别，以期了解康养旅游政策互动过程中央地之间的异同点，然后采用Nvivo12中的矩阵编码功能对437份地方康养旅游政策文本中的主要措施进行编码，旨在了解地方政府的响应现状。

1.中央政府的顶层设计

从网络图(见图8)可以看出，中央在康养旅游政策内容上更注重如建设国家级康养旅游示范基地、着力开发康养旅游产品、促进旅游与康养的融合发展等的宏观指导，发挥着顶层设计的效用，引领地方政府进行产业布局。从“康养、旅游、服务、发展、度假、乡村”等的关注逐渐向“消费、改革、农村、融合、体验”等的过渡，也表明中央康养旅游政策方向的转变。总体上，我国康养旅游政策呈现出以改善身心健康为理念，以增进人民福祉为目标，以设立标准规范、构建示范基地、丰富产业链等多项措施并举为路径，以民生保障为根本保障的发展格局。

图8 中央政府关注力网络

2.地方政府的精细化实践

地方政府的关注点也逐渐从“康养、健康、养生、发展、服务、休闲、文化、特色”等转向“温泉、医疗、生态、中医药、体育、森林”(见图9)，与中央“顶层设计”的引导相适应的同时，也在不同业态的融合中提出了具体的施行方案和计划。地方政府不仅对不同业态融合做出了详细的专项计划，也在基础设施建设、技术整合、资金支持、人才培育等方面都提出了精细化的实践措施。同时，森林安养旅游、温泉养生旅游、滨水康养旅游、中医药健康旅游等特色项目纷纷落地，意味着多业态融合发展康养旅游时代的到来。

图9 地方政府关注力网络

康养旅游政策措施是康养旅游政策内容的重要组成部分，集中体现了地方政府产业布局的落脚点,是地方政府对康养旅游产业的精细化指导。为更好了解地方政府在康养旅游政策响应中的精细化实践措施，本研究采取扎根理论的逐级编码过程对康养旅游政策文本进行解构分析，具体如下：

(1)开放式编码。在开放式编码前，由于政策文本涵盖内容较广，为细分康养旅游领域，从所有康养旅游政策文本中筛选涉及“康养旅游”的语句、段落，复制粘贴到txt文本中，并导入Nvivo12软件。在详细阅读原始资料的基础上，不代入任何前提预设，对政策文本逐段、逐句进行细致分析、总结概括，将重点措施摘录编号、概念化，提取出40个初始范畴，具体如表1所示。

表1 康养旅游政策措施开放式编码的范畴化

(2)主轴式编码。为建立康养旅游政策措施类属间的逻辑关系，在对40个初始范畴进行比较和分析的基础上，选择语义相近且复现率高的措施类范畴进行提炼，归纳得出健全基础设施建设、建立康养行业标准、促进康养产业融合等8个副范畴，然后再次提炼形成概括性更强的3个主范畴：基础性保障措施、配套性服务措施及强效性提质措施，具体如表2所示。

表2 康养旅游政策措施主轴式编码的主范畴形成

(3)选择性编码。选择性编码旨在进一步挖掘核心范畴，并通过故事线形式描述事件脉络。本研究通过梳理分析，将核心范畴确定为“康养旅游政策的精细化实践”(见图10)，将故事线概括为“以基础设施建设、行业标准设立、产业融合、产业链培育为基础保障，通过康养智慧化、政策扶持进行配套服务，进而达到消费业态升级和产业规划管理的强效提质”，是康养旅游政策的地方精细化实践逻辑。

图10 康养旅游政策的精细化实践

(4)饱和度检验。饱和度检验是衡量是否停止采样的标准，当新样本中没有新范畴产生时，则认为理论已达饱和。本研究将预留的15份康养旅游政策样本进行理论饱和度检验，发现无新范畴、新概念产生，因此，本研究所构建的康养旅游政策的精细化实践理论达到饱和。

由此可知，地方政府在问题源流、政治源流、政策源流三源流的基础上，进行了政策措施的精细化布局，不仅包含基础性的保障措施、配套性的服务措施，也涵盖了强效性的提质措施，一定程度上与康养旅游政策响应的三个阶段相对应。初步探索的顶层设计期，始于问题源流的康养旅游政策，以基础性保障措施为主导，注重基础设施的完善、行业标准的设立、产业的融合及产业链的培育，使得康养旅游产业得以规范发展，康养旅游政策也随之进入政治源流，中央始终发挥着顶层设计效用，引导着康养旅游发展；进入示范推行期，政策源流汇聚，政策共同体积极推进康养旅游产业制度发展，以配套性服务措施为主导，与时俱进，加快康养文旅数字化转型，推行各项产业扶持优惠政策，助力康养旅游产业稳步发展；消费升级加之新冠疫情爆发，问题源流再一次凸显，迫使政策调整、产业提质增效，在强效性措施上，以加强产业规划与管理为保障，丰富康养产品、升级消费业态，满足顾客群体的多元需求。

四、康养旅游政策响应的地方异质性

本研究根据全国人大六届四次会议及全国人大八届五次会议的划分，将地方划分为东、中、西部，其中，东部地区包括京、津、冀、辽、苏、沪、鲁、浙、闽、粤、桂、琼12个省(直辖市);中部地区包括晋、皖、赣、豫、鄂、湘、黑、吉、内蒙古9个省(自治区);西部地区包括川、渝、贵、滇、藏、陕、甘、青、宁、新10个省(自治区、直辖市)。通过ROST CM6进行分词，并计算词频，进而探究东、中、西部地方政府的注意力变化，以了解东、中、西部康养旅游政策响应的注意力差异。

通过对比东、中、西部地方政府发布的康养旅游政策高频词(见表3)可以发现，在康养旅游政策推进的初始阶段，三个区域的差别并不显著，均以“康养(健康)旅游发展”进行战略部署；进入探索阶段，东部地方政府主要以“医疗、养生、休闲、文化”为突破点进行布局，而中部地方政府更专注“森林、文化、养生、养老、生态”，西部地方政府则把关注重点聚焦于“文化、养老、养生、休闲、特色”上，三个区域既有共同取向，又表现出一定程度的异质性。

表3 东、中、西部注意力高频词

具体而言，东部沿海地区经济水平相对发达，政府优先选取医疗、科技进行产业融合，而中部地区森林资源相对丰富，政府优先选择森林等生态资源进行布局，西部地区作为康养的首推地区，产业发展相对较快，因而政府将目光放在与文化的融合上，凸显地方特色。可见，政策对产业发展的引领和规制作用至关重要，不过政策并非唯一决定条件，地方经济、区位交通、目的地形象等均是影响康养旅游产业发展的重要因素。

五、结论与建议

康养旅游产业的发展得益于相关政策的推进。本研究基于446份康养旅游政策文本，以央地互动的视角，结合多源流理论解读了康养旅游政策发展的央地互动逻辑及地方响应异质性。研究结论如下：

首先，从基础态势来看，康养旅游政策在响应上存在一定的广度和力度，且侧面反映了康养旅游政策发展与产业发展的协同性，产业融合发展促使发文部门联合度增强。此外，康养旅游政策经历了“顶层设计期-示范推行期-提质升级期”三个发展阶段，结合多源流理论发现，问题源流、政治源流、政策源流三源流汇聚共同推进康养旅游政策发展。健康意识的增强与新冠疫情的“危机感”叠加，开启了康养旅游政策发展的“问题之窗”。康养旅游政策源流出现顺序为“问题源流-政治源流-政策源流-问题源流”，形成了一个循环，在提质升级期后，康养旅游政策将进入体系化阶段，沿着源流顺序持续更新调整。当未来产业发展逐步饱和后，政策颁布速度也将逐渐放缓，一定程度上体现了政策发展的渐进性。

其次，从央地互动上来看，“自下而上”的试点创新与“自上而下”的政策推行相呼应，是康养旅游政策发展的重要方式。整体来看，中央政府始终持有一种全局视野，统筹兼顾，扮演着一个“领导者”的角色，发挥着“顶层设计”的效用，政策内容多涉及业态融合、技术支持和人才培养等方面。而地方政府在康养旅游政策响应上“精准治理”的功能充分彰显，更加偏好环境型政策工具，因地制宜提出了各地的精细化管理措施，综合囊括为“以基础设施建设、行业标准设立、产业融合、产业链培育为基础保障，通过康养智慧化、政策扶持进行配套服务，进而达到消费业态升级和产业规划管理的强效提质”的措施演进机制。

最后，从政策响应的地方异质性来看，康养旅游政策发展在东、中、西部间既存在共同取向又有所差异。相同点在于不同阶段的整体性布局思维，初步探索阶段以“康养旅游发展”进行整体战略部署，稳步推行阶段逐渐细化管理措施，提质升级阶段与时俱进，满足游客多元化健康需求。而差异则体现在地方优势和推行先后上，东部经济发达，进行产业融合的条件更优，中部具有资源禀赋优势，更关注森林、湿地等生态资源的利用，西部地区作为先行者，康养产业发展先于中、东部，更注重文化和特色的内核。

本研究的结论还对未来康养旅游政策调整与完善具有一定的参考作用，具体可从以下方面进行改进：

首先，应致力于构建康养旅游产业长效发展机制，提高央地互动的紧密性、及时性和系统性。长效高质的产业发展离不开完备的政策支撑，中央政府与地方政府进行政策制定时，应以更加全面的视角进行布局，除实施意见、发展规划外，还应落实一些实施细则、规章制度等更加细致化的政策。此前，康养旅游已进入提质升级阶段，康养旅游政策的体系化应得到政府重视，不仅需要涵盖基础设施、配套服务，还应在强效性提质措施上下功夫。例如，加强对专业人才教育与培养、数字化赋能康养产业等方面的关注，以推动康养旅游产业的可持续发展，建立起体系完整、结构优化、特色鲜明的康养产业体系。

其次，以需求为导向，动态调整和优化康养政策。康养旅游政策中多源流须同时作用，紧跟新热点、新业态，充分了解游客需求和关注点，重视新冠疫情所带来的关键影响，把握时机探寻政策切入点，最终形成问题源流对政治源流、政策源流的推动，是新时期康养旅游政策制定的重中之重。例如，新冠疫情加速了数字化技术变革，未来老年群体的代际数字鸿沟如何消弭，以及在公共危机事件下康养旅游受众群体的情感如何保障等问题，均亟需产业政策的引导。

最后，精细化专项政策指导，提高政策落地的可操作性。中央政府应始终立足于供给侧结构性改革，充分完善康养旅游政策的顶层设计，而地方政府也应传达好“自下而上”的民意诉求，加强以需求为导向的精细化措施推进。始终将探索在地化作为地方治理的核心任务，把握好政策推行的时机，充分利用东、中、西部地区的优势与特色，因时制宜、因地制宜地进行政策调整与完善，对“康养旅游+”进行专项指导，如在可持续发展理念的引领下推行“绿色/生态康养旅游”、在“健康中国”战略背景下提倡“康养旅游+医疗”等，细致化产业融合的政策指导，积极推动政策落地见效。