晋西北根据地土地政策实施效果与启示

周晓荣

(吕梁学院 思政系，山西 离石 033001)

减租减息和交租交息在晋西北农村的实践过程是具有阶段性的。随着晋西北根据地政权的建立、行署减租法令的制定及日益完备、基层干部对土地政策的不断掌握，减租运动逐渐走上良性发展的道路。在晋西北土地政策推行的过程中，改变了农村租佃形式、租佃关系，农民、地主以及党的政权之间的互动，折射出了抗战时期中国共产党土地政策的实施状况。

一、晋西北根据地土地政策的实施背景

晋西北根据地从地理位置上，主要包括雁北各县、临县、岢岚、静乐、太原4个中心区等县。七七事变后，中共中央在冯家村召开政治局扩大会议即洛川会议，决定抗战时期解决农民土地问题的基本政策为减租减息。1938年3月国民党通过《战时土地政策案》，规定“地租额不得超过地价的7%”，实际上也体现了减租的内涵。同时，阎锡山也提出减租减息的主张，以缓解社会矛盾。在晋西北，土地政策的实施有其特殊背景。

(一)战略地位关键，人民政权巩固

晋西北根据地分布在黄土高原上，西临黄河，地势险要，抗战时期是陕甘宁边区的重要屏障。抗战全面爆发后，八路军115师、120师，按照中共中央指示先后入晋作战，在这里建立了党组织，贯彻建立抗日民族统一战线的方针，与当地牺盟会等爱国力量联合，成功创建了晋西北抗日根据地。1940年1月晋西北行政公署成立。为适应抗战形势，1942年8月中共晋绥分局成立；1943年11月晋西北行署更名为晋绥边区行政公署，边区分6个专区，下辖岢岚、兴县、五寨、岚县、河曲、保德等36个县，面积20多万平方公里，人口600多万[1]389。根据地的不断扩大，人民政权的不断巩固，为土地政策的实施提供了重要的保障。

(二)根据地地瘠民贫，生产亟待发展

晋西北根据地地形多以高原为主，大陆性季风气候明显，民间有“十年九旱，一年不旱，庄稼沤烂”之说，经济发展以农业和家庭手工业为主。随着侵华日军铁蹄践踏，“劳动力比战前减少三分之一，牛减少十分之六，驴骡减少十分之八，耕地面积仅达战前84%，棉花总产量只有战前3%。”[2]12-13加之交通闭塞，广大人民生活水平极低，“文盲在总人口中的比重达到90%左右”[3]6，根据地民众生活亟待改善。1940年，晋西北行政公署根据中央指示，在边区开展减租减息和大生产运动，边区农业生产状况有所好转。1941-1943年，全区开荒60万亩，兴修水地69 000余亩[2]13。根据地民众改善生活质量的诉求和积极性，为根据地土地政策的实施提供了广泛的群众基础。

(三)政治渐趋民主，环境良好

1940年新政权在晋西北成立，行署贯彻党的“三三制”政策，基层选举在边区实行。广大民众在行署第二次行政会议上通过的政权组织条例和村选暂行条例中，得到了长期以来受到压制的平等参政权。边区民主政治逐渐形成。1941年，边区11个县进行了村选。结果显示，村主任代表中贫雇农、工人占到38%，中农占44%，地主富农占16%；村长中贫农占53%，中农占32%，地主富农占14%[4]20。抗日根据地统一战线逐渐建立，有利地壮大了抗日力量；村公所、村民代表会的普遍建立，也使根据地政权也更加巩固，为根据地土地政策的实行提供了相对稳定的政治环境。

二、晋西北根据地土地政策的实施

1941年，据晋西北24县不完整统计，共减租17 411石，每个佃户减租最多1.9石，最少7升，普通5斗左右[5]94。16个县的统计显示，共减租10 021石，每户平均减租5斗。另17县的统计亦表明每个佃户平均减租8斗多[6]344。晋西北根据地土地政策的实施取得了较好的效果，也积累了宝贵经验。

(一)充分动员根据地群众，重点调动农民积极性

1941年4月，中共晋西北行署正式公布《晋西北减租减息暂行条例》。随着条例的不断清晰、减租法令的不断完善，行署干部对减租政策的基本原则也有更加深入的理解，故而执行过程中采取的方式也更加柔和，在动员和发动群众方面也更加有效。为了动员群众参加减租，一是在村里召开佃户大会及租佃双方会议，说明减租的必要性。如兴县某村庄首先细密收集佃户生活方面的各种材料并具体计算出个别佃户的收入及被剥削情况，然后再召开佃户会议进行宣传动员[7]。在充分了解佃户收入所承受的被剥削情况的基础上，一方面向农民展示减租的实际效果，另一方面对于争取农民的战时援助具有实质进展。二是进行减租登记，商定减租数目并信息公开。之前佃户不能充分理解减租的作用，不敢或不愿响应。而以实际的记账在册的方式使农民对党的减租主张更加信服[8]。三是换约或另订新约。例如，雁北各县大部分佃户换了新约，仅右南县三区就达170余件，兴县一区换约205件，保德县换约188张[4]100，临县、岢岚、静乐、太原4个中心区分别换约8 500张、791张、125 张、18张，兴县全县换约237张[6]133。文约在手也对减租的贯彻执行有一定作用。一系列减租辅助措施的施行，对充分动员根据地群众，调动农民积极性起到重要作用。

(二)持续巩固根据地政权，减租兼顾地主利益

1937-1940年处于政策宣传阶段，中共晋西北抗日政权建立之前，除中国共产党的力量以外，国民党阎锡山政权和国共合作领导的“牺盟会”等政治力量对于减租减息均有宣传，但由于战事紧张再加上多元政权并存，减租未得到真正实施，只停留在宣传阶段。

在晋西北的广大农村，对于减租的认识是从1938年开始的，但大都未得到真正落实。兴县石岭子村1938年一部分以二五减租而其余部分则未减[5]94。兴县赵家川口村1940年才开始减租[6]344。

1940-1941年处于政策试行与立法阶段。1940年2月，中共晋西北政权成立，并于4月颁布《减租减息条例》，重申“普遍实行减租25%，并取消一切附加”，减租减息自此进入落实阶段。但是地主采取威逼利诱手段抵制减租，农民又不理解减租政策，再加上早期干部执行政策不彻底，导致大多农村租佃关系仍保持原本模样，只是换了一种更为隐蔽的剥削方式，减租没有实效。1940年10月，中共晋西北行署又制订了《山西省第二游击区减租减息单行条例》，阐明了减租减息的基本精神，对租佃借贷问题进行了具体而详尽的规定，即地租按原租额减25%，利息减为月利一分，减租后地主所得不得超过正产物37.5%，超过者须减至37.5%。废除一切额外剥削，限制地主非法夺佃。在此之后，晋西北农村减租渐渐发展起来。

1941年4月，中共晋西北行署正式公布《晋西北减租减息暂行条例》，规定农民减租之后，有能力交租而故意不交者，地主可以收回土地，禁止地主随意提高地租和利息。这就从地主和农民两个角度对双方内部逃避减租与交租或刻意少减租与少交租的行为进行了强制性规定，一定程度上缓解了地主和农民的矛盾，保障了地主的利益。

在根据地，保证政权的稳定、对地主利益进行维护，这是有效落实减租的关键。同时，保障地主利益又能促进抗日民族统一战线的建立和根据地政权的稳定。

(三)完善土地政策法令，确保政策执行有效

从1940-1942年，随着减租法令稍显成熟，减租方式方法初步有效。但是试行阶段的减租减息政策也未得到贯彻落实。究其原因，政策内容方面表现为：立法的具体性和灵活性不够。

由于政策内容不够完善，政策实行方面则表现为：①执行状况混乱不一致。各村各县都有自己的减租办法，甚至同一租户实行着两三种减租办法。②缺乏强制性和统一性。不少地方的减租减息实行效果受政策宣传力度和农民自愿程度影响大，出现“当减一场，过后不管”的状况，只当下减租，缺乏连续性和一贯性。③地主阻碍政策的施行。地主或威胁、吓唬佃户让其不敢减租，或软化佃户，或改租地为伙种，实则明减暗不减，维持着更加隐蔽的剥削关系。④执行方法不当，手段单一。原本为缓解地主和农民之间矛盾的减租减息政策实效大打折扣，发生地主利益受损程度大，佃户利益也未得到充分保障的情况，不利于团结占人口绝大多数的农民和统一战线的建立。

针对减租过程中出现的问题，中央与地方各根据地的政策法令越来越发挥着集中指导与灵活补充相互配合的作用，政策层面逐渐成熟。1942年1月28 日，中共中央制定了《中共中央关于抗日根据地土地政策的决定》，明确了减租减息的基本原则。其中强调在减租减息的基础上必须交租交息，以保障地主富农的各项权益，维护抗日统一战线政策并增加抗战力量。中共晋西北党委遂根据《中央关于如何执行土地政策决定的指示》，修订减租减息法令条例。4月4日，中共晋西北行署作出《关于修正减租减息条例及补充回赎不动产办法的决定》，当年秋又对《晋西北减租减息暂行条例》作出进一步修改，即将减租交租与减息交息分为两个条例颁布，规定彻底实行减租减息，保证交租交息。这些条例的颁布，推动了减租运动在晋西北农村的纵深发展。1942年，地主、佃户减租户数均比1941年有所提高，减租后租额总数也比原本租额显著减少[4]110。例如，保德县西南沟、大烟洞、唐家塔3个自然村156 户就有117户佃户减了租，减租前每年应交租165.5石，减租后只交76石，租额总数比原本租额减少一半多，租率降低了10%。

1942年上半年，据中共方面对河曲、保德、五寨、神池、朔县、偏关等7县179个行政村、21个自然村和1个游击区的不完全统计，各县共有11 323户佃户减租7 456.23石，平均每户减租0.66石，而减租数量最多的偏关平均每户达到1.1石，最少的河曲也有0.342石。在减租地主、佃户所占比例结构中，减租佃户比例最高的保德县达97%，减租地主比例最高的偏关县达92.78%。各县减租数量最多的保德县约1 941石[8]。

土地法令渐趋完备，对于减租效果有极大保障。除此之外，提高干部工作能力并遵循党的领导，配合逐渐完善的法令才能取得良好效果。

三、晋西北根据地土地政策实施的启示

抗战时期晋西北根据地减租政策的实施，对在保障地主阶级利益基础上争取中小地主参加统一战线，对维护根据地政权稳定、壮大根据地经济，发挥了重要作用。对于广大农民来说，随着减租减息的深入贯彻执行，生活得到改善，极大地调动发展生产、支援抗战的积极性。行署根据根据地实际所探索的土地政策具体内容和实施效果，为全面乡村振兴战略的实施、解决农业农村农民问题积累了经验。

(一)坚持实事求是，切实解决农村发展难题

解决农业、农村和农民问题，必须实事求是，具体问题具体分析，这是马克思主义政党执政一贯坚持的策略方针，是我们党实践思想路线的体现。

抗战时期，中国共产党在主要矛盾发生急剧变化的事实基础上，迅速调整土地政策，由土地革命时期采取的对抗地主阶级的土地政策变化为联合地主阶级共同抗战的减租减息政策。在晋西北根据地实施减租的过程中，缓解地主和和农民的矛盾，既保障地主利益又能充分调动农民群众的积极性，从而巩固根据地政权，建立和扩大统一战线。

在晋西北抗日根据地，中共中央将具体问题具体分析的工作方针贯彻始终。在土地政策实施过程中认真分析出现的问题并总结经验教训，不断提出新对策，完善政策制度，是土地政策“四个阶段”顺利进行的重要保证。同时，减租减息的各项具体政策，根据晋西北实际情况逐渐完善，在大部分地区的生产恢复及政权环境稳定过程中发挥着重要作用。

实事求是、具体问题具体分析是中国共产党的执政原则。抗战时期减租减息的成功经验对解决农业、农村问题有极大启发。实事求是体现了党的思想路线。

“发展产业一定要有特色”，这是习近平总书记在2021年4月考察广西产业发展时的叮嘱。实现乡村振兴，必须要有产业兴旺作为保证，促进一二三产业融合发展，带动乡村产业发展，形成长久动力。产业发展更需要针对当地实际优势做出合理规划。

“推动形成‘一县一业’发展格局”。这是2022年1月4日《中共中央、国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》的明确要求。“大力发展县域富农产业”“一县一业”促进基层产业创新，促进农村就业。这是在新的历史进程中科学实现农业、农村现代化的解决方案。结合农村特点针对性地产业创新，带动本地就业，对缓解日益严重的农民老龄化、农村空心化现象具有重要作用。

(二)坚持群众路线，维护人民切实利益

从人民群众利益出发，把调动广大人民的积极性作为政策的主旨，是抗战时期土地政策取得成功的关键。在晋西北根据地，通过发动群众、组织群众斗争，使群众相信党的政策是维护群众切实利益的，调动了根据地群众参与边区建设和参加抗战的主动性与积极性。

在晋西北根据地，土地政策发挥重要作用的极大原因在于政策制定保护了农民土地利益，在于政策实施办法能够调动农民积极性，在于政策实施后切实提高了农民生产生活热情。农村问题的解决，永远离不开人民群众。只有充分调动农民广泛参与政策制定与施行，监督政策落实实现，才能保证各项政策的顺利推进和贯彻落实。党在工作中始终坚持实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，注重把党的正确主张变为群众的自觉行动，依靠群众、保障群众的切身利益。

2022年中央“一号文件”持续强调，“坚决守住不发生规模性返贫的底线”。如何巩固脱贫攻坚成果，不致发生大规模返贫现象，这是新的历史进程中持续推进乡村振兴的关键。在脱贫工作中，党中央时刻从群众的利益出发，充分考虑群众脱贫致富的要求，脱贫方案达到符合群众利益的发展需要的目的，最终切实调动群众的致富积极性，从而增强贫困户脱贫实效；在全面乡村振兴的落实过程中，高度重视并防止已脱贫群众返贫现象的发生，防止群众生活再次陷入困境，是接下来接续乡村振兴的重点。在脱贫地区，持续落实帮扶政策、定点帮扶和小额信贷等，助力脱贫人口稳步过渡，持续增收，以防止大规模返贫现象的发生。

(三)完善农村法律保障体系，实现依法治理

在晋西北行署实行土地政策的过程中给予了相关条例性指导和强制性保障。日益完备的土地法令的颁布，是晋西北土地政策得到贯彻实行的重要原因。行署根据本区内土地政策实施过程中的具体情况对政策法令进行针对性补充和完善，调整土地政策实施办法，解决遇到的具体情况，减租减息收到一定的效果。同时，不断完备的土地法令也逐渐增进了干部对政策的理解，有利于全面落实党的有效领导并不断完善的党的政策。我国在农村工作中始终坚持依法治理，不断完善农村法律保障体系，保障农民权利实现。

2020年，乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成。从2019年9月《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》通过到2021年4月29日《中华人民共和国乡村振兴促进法》颁布，加上在此期间国家通过的“三个意见”，确立了乡村振兴的政治保障和制度保障。尤其是这部法律的保障，对于推动乡村振兴战略的有效实施和全面实现具有关键作用。解决乡村问题、发展农村经济、提高农民生活水平、提升生活质量、形成文明风气，皆有法可依，从而充分调动了农民改善生产生活条件的积极性，在新形势下拓宽生产经营新途径，促进城乡融合发展，农村生产生活环境得到全面改善。

2022年1月4日，中央“一号文件”从八个方面对推进乡村振兴的要求做出明确规定，对于解决“三农”问题有了更加清晰的方向指示。“加大政策保障和体制机制创新力度”，第二轮土地承包到期后再延长30年，持续巩固农村集体产权制度改革成果，根本解决农村投资建设的后顾之忧。

全面落实乡村振兴是我们解决“三农”问题的重中之重。晋西北根据地土地政策的实施经验给我们解决农业农村和农民问题提供了启示，也是我们党坚持用马克思主义的立场和观点解决问题的成功范例。