“增权赋能”视角下空巢老人社会参与保障体系研究

吕文娟，肖 岩

(浙江工业大学 教育科学与技术学院，浙江 杭州 310023)

“积极老龄化”是国际社会应对人口老龄化的理念与策略，由世界卫生组织在1996年提出，并在2002年第二次世界老龄大会上写进《政治宣言》，其特征是“健康促进”“社会参与”和“社会保障”三大支柱体系的有机统一。这一理念的提出，跳出了“老年人是负担和累赘”的思维模式，标志着“老年人是资源”的观点首次得到国际社会认同。[1]132020年，我国空巢老人1.18亿，约占老年人口总数的一半以上。[2]近年来，“家庭空巢化”现象愈演愈烈，预计到2030年，空巢家庭比例将达到90%，届时会有超过两亿的空巢老人。空巢老年群体分为贡献型、自理型和依赖型，既有健康老人，也有失能老年人；既带来负担和羁绊，也带来动力与机遇。[3]实践证明，建立健全社会参与保障体系，有利于空巢老人从赋闲在家、饱受“空巢综合症”困扰的“照顾接受者”转变为“老有所为”的“社会贡献者”。[4]

一、空巢老人社会参与的背景

“增权赋能”最早由所罗门(Solomon)在《黑人的赋权增能：被压迫社区里的社会工作》中提出，增权取向的社会实践由此诞生。[1]15通过授予法律权利，使老年人拥有平等的受教育权、就业权和社会参与权，推进老年人继续社会化，有助于提升自我效能感和幸福满意度。[5-6]

“空巢老人”指的是60岁以上，没有子女照顾，不得已寂守空巢的单居或夫妻双居的老人。“空巢老人”分为四种类型:一是无子女无配偶的孤寡老人，二是无子女有配偶同住的老人，三是子女在外地的独居或有配偶同住的老人，四是子女在本地的独居或有配偶同住的老人。前三种称为“绝对空巢老人”，第四种称为“相对空巢老人”。[7]

“老有所为”是“生产性老龄化”(Productive aging)理念的中国化，强调老年群体具有社会资本、经验传达、文化传承等优势，可以继续为社会发展做贡献。1991年，我国老年学开拓者邬沧萍教授首次明确提出“老有所为”。1994年，《中国老龄工作七年发展规划(1994—2000年)》将其定义为“低龄和健康老人在自愿量力的前提下，参与社会发展，推动社会精神文明和物质文明建设”。[1]17

“老年社会参与”是实现“老有所为”的重要途径，指的是老年人以自己特有的知识、技能、经验、品德和专长，参与政治、经济和文化活动。1991年，第46届联合国大会通过《联合国老年人原则》，首次将“老年人参与”列为基本原则之一。1996年，我国颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》，专门设立“参与社会发展”一章，标志着老有所为从“精英式”向“普适性”转变。[1]19

本研究中，空巢老人社会参与范畴涵盖：

(1)经济生产：包括有酬劳动(返聘、再就业等)和无酬但具有经济价值的活动(例如投资基金、股票等)。

(2)志愿服务：包括参与社区志愿服务活动(维护社区治安、协助调节纠纷、义务劳动等)和社会志愿服务活动(社会公益活动、老年志愿服务等)。

(3)终身学习和技能培训：包括正规有组织的学习(老年大学、社区学校等组织的学习活动)和自我学习(利用互联网、手机APP、图书馆等资源)。[1]

(4)政治参与：以制度化政治参与为主(政治选举、参与社会团体等)。

二、空巢老人社会参与的可行性和障碍

(一)空巢老人社会参与的可行性

身体健康是空巢老人社会参与的前提条件。根据第七次全国人口普查，目前我国60岁及以上人口比重达到18.70%，其中低龄老年人口占55.83%。根据《中国老年社会追踪调查(2016)》，我国60周岁以上老年人中，身体健康的占43.82%，基本健康的占39.33%，不健康但是生活能自理的占13.9%，生活不能自理的占2.95%。换言之，超过80%以上的低龄老年人身体健康状况良好，发挥余热潜力较大。[8]

实现自我价值成为空巢老人社会参与的终极目标。2020年，60岁及以上老年人口中，拥有高中及以上文化程度的有3669万人，占老年人口总数的13.90%，比十年前提高了4.98个百分点。2020年80岁及以上老年人为3580万，占老年人口总数的2.54%，比十年前上升了0.98个百分点。随着教育程度的提升和人口预期寿命的延长，我国老年人(包括空巢老人)需求结构从“生存型”向“发展型”转变，空巢老人不再满足于“物质养老”，而是追求更高层次的“精神养老”。[9]

强烈的意愿是空巢老人社会参与的内在驱动力。《中国老年社会追踪调查(2016)》数据显示，超过三分之一的被访老年人有参与社会活动的意愿。从年龄来看，老年人社会参与的意愿随着年龄的增长降低。其中，低龄老年人(60～69岁)，社会参与意愿最为强烈(37.7%)，其次是70～79岁的中龄老年人(33.1%)，最后是80岁及以上的高龄老年人(31.0%)。从性别来看，男女老年人的社会参与意愿基本持平，没有显著差异。从城乡差异来看，跟农村老年人相比(31.1%)，城市老年人(39.1%)社会参与的意愿更为强烈。[8]

(二)空巢老人社会参与的障碍

空巢老人在参与社会活动时，受到多种因素的影响，除了健康状况、经济水平、参与意愿等个人原因外，还有社会层面的阻碍。

现行退休政策陈旧，造成老年人才资源极大浪费。我国现行退休政策基于1951年出台的《中华人民共和国劳动保险条例》，采用“一刀切”式划定退休年龄，女工人50周岁、女干部55周岁、男性60周岁。这项规定与现有人均寿命相比，法定退休年龄偏低，由此导致劳动年龄人口比重下降和老年赡养比例上升，国家养老负担沉重，也不利于老年专业性人才继续为经济社会发展做贡献。人口老龄化趋势难以逆转，社会养老压力日益严峻，法定退休年龄不再是“要不要调整”，而是“何时调整”“如何调整”。[10]

老年教育内容单一，难以满足老年人技能提升需求。我国老年教育在教育理念和课程内容设置上，多集中在“闲暇教育”层面，注重“老有所乐”，对老年人技能培训关注较少。在“技能型社会”背景下，从“老有所为”角度出发，与职业教育、社会资源、企业行业资源形成教育合力，开设符合老年人需求的实用性、技能型课程，是未来老年教育的发展方向之一。

老年人再就业缺乏法制保障，职场年龄歧视严重。通过再就业和创业等方式，继续参加经济生产活动是老年人社会参与的最主要渠道。目前我国尚未建立起完善的老年人就业法律保障体系，也缺乏专门的社会机构为老年人提供职业生涯规划咨询服务和再就业技能培训。老年人再就业过程中，面临待遇不公平、年龄歧视、劳动纠纷、工作环境差等不平等现象比较严重。

文化困境：“尊重”与“歧视”并存。一方面，儒家文化倡导的“敬老尊老”传统已经渗透在中国日常“代际回馈”中，倡导“社会传承弘扬”“家庭孝亲敬老”，为老年人提供安享晚年的生活保障；另一方面，随着数字化时代的到来，在“数字鸿沟”面前，“年老体弱”“思想僵化”“知识陈旧”“无法适应社会发展”等成为老年群体的标签，使他们在社会上处于劣势地位。

三、建立健全空巢老人社会参与保障体系

社会参与的本质是老年人力资源再开发，是我国经济社会发展不可或缺的一部分。构建完善的社会参与保障体系，有利于开发空巢老人群体蕴藏的潜能，积极应对人口老龄化。

(一)国家政策保障体系

目前我国缺乏国家层面上的老年人社会参与专项法律，多停留在政策规定层面，无法为老年群体的“增权赋能”提供法制保障。[11]

完善空巢老人健康服务体系，提升空巢老人健康服务质量。国家卫健委《关于全面加强老年健康服务工作的通知(2021)》指出，“健康是老年人独立自主和参与社会的基础”。满足空巢老人多样化、多层次的健康服务需求的具体做法：一是开展面向空巢老年人群的老年健康教育，以社区为依托，宣传普及老年健康相关知识，如营养膳食、养生保健、意外伤害急救、常见慢性病护理等，提升健康素养；二是开展空巢老人心理关爱服务，组织专业人员或志愿者，对空巢老人开展心理健康状况评估和定期回访，及时进行心理疏导和心理抚慰；三是扩大空巢老人家庭医生签约的覆盖范围，完善空巢老人居家医疗服务体系，有效缓解老年人“就医难”“买药难”的困境。[12]

健全多层次多支柱养老保险体系，提高空巢老人经济保障水平。稳定的经济收入，是空巢老人“老有所养”的物质基础，也会间接影响社会参与的意愿。目前，我国大部分老年人都拥有养老保险金，领取比例达到了85.9%，但养老金金额差距悬殊。排在第一位的是机关事业单位离退休金(3174.69元)，排在第二位的是城镇职工基本养老金(2400.22元)，排在第三位的是城镇居民社会养老保险金(1387.20元)，这三部分人的养老金基本可以保障日常开销。排在最后的是农村社会养老保险金，平均只有141.21元，完全不能应对日常开销。[8]空巢老人作为老年群体中的弱势群体，由于没有子女的经济资助，再加上养老金捉襟见肘，一部分空巢老人不得不依靠最低生活保障金和救济金度日。缺乏稳定的经济来源，难以保证基本的生活质量，根本谈不上社会参与。近年来我国进行了一系列的养老保险制度改革。国务院办公厅发布了《关于推动个人养老金发展的意见》(2022)，在自愿的前提下，参加者可以通过个人养老金信息管理服务平台，建立市场化运营的个人养老金账户。账户基金可以用于购买银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等产品。这也预示着，为了积极应对人口老龄化，中国将开启个人养老金时代。[13]

探索中国特色渐进式延迟退休，开发空巢老年人力资源。就业和再就业是老年人社会参与的重要途径之一。为了解决劳动力短缺和缓解养老金压力，多数工业化国家通过修订老年人就业法案，逐渐上调法定退休年龄，从而延长劳动者退出劳动力市场的时间。例如在美国，男女法定退休年龄均为67岁；在澳大利亚、德国和英国，男女法定退休年龄均为65岁。此外，还有一些国家“减少对退休年龄的限制”“增加退休的弹性”。[13]以日本为例，政府提出“无龄感工作社会”理念，“让所有老年人无论年龄多大，只要有工作意愿和工作能力就可以一直工作下去”[14]38。进行弹性退休制度改革，不等于单纯地延长退休年龄，而是侧重对“弹性”的解读。一方面，“放开对退休年龄的限制”，“除特殊职业、机关事业单位等工作部门有明确的退休年龄规定外，非公共部门的老年劳动者何时退休，应以劳动力市场双向选择结果作为依据”。[13]同时，鼓励企业雇佣老年劳动者，杜绝职场歧视，保证老年劳动者的平等劳动权。美国、日本、英国都立法保护老年人就业。另一方面，“放开对养老金领取年限的限制”。通过设置合理的养老金调节参数，使得养老金支付金额更加精准，有利于鼓励更多的劳动者继续留在工作岗位。在美国，如果达到正常退休年龄后选择继续工作不退休，养老金将以每年3%～8%的调节比例增长。

(二)教育培训与开发扶持体系

除了延长退休年龄、推动退休年薪改革、颁布促进老年人再就业的政策外，发达国家还通过推动终身与持续性的职业技能培训，提升老年劳动者的生活技能、职场技能、养老技能以及克服“数字鸿沟”的数字化能力。2021年，全国职教大会提出加快建设“贯穿全生命周期”“人人学习技能、人人拥有技能”的“技能型社会”。职业培训应贯穿劳动者的整个生命周期。[15]针对老年劳动者(包括空巢老人)开展的职业技能培训包括五个方面：

1.老年生命教育。随着年龄的增长，身体机能和免疫力会逐渐下降，很多空巢老人晚年饱受病痛的折磨。尤其在步入中龄(70～79岁)和高龄阶段(80岁以上)，空巢老人在面对不易治愈的绝症，或者配偶及亲友的离世等场面时，他们对待疾病和死亡的恐惧更加强烈。开展“老年生命教育”，借助“安全保健知识教育”“生命哲理教育”和“生命关怀教育”等[16]，引导空巢老人正确看待老化现象，树立科学的生命观，认清晚年生活质量不仅与身体健康有关，而且与乐观向上的生活态度、健康的生活方式和正确的自我认知息息相关。

2.退休前准备教育。为了减少退休给老年人带来的生理疾病和心理障碍，鼓励政府部门、任职单位、社会团体等机构面向社会开设“退休前技能储备培训”和“退休后职业生涯规划培训”，指导“准退休人员”进行退休后生活规划，具体内容涵盖心理健康、社会参与、家庭层面、理财规划等方面。以韩国为例，2014年韩国政府公布了《中高龄者雇佣促进综合方案》，鼓励企业或社会机构为50岁以上的中高龄者提供生涯规划设计和职业能力培训。2015年起，韩国劳资发展财团(隶属雇佣劳动部)开始为50岁以上中老年开展“指南针计划”的老年生涯规划指导。2016年起，韩国国民年金公团开始向社会开设“老年期规划援助服务”(Consulting on Successful Aging)，为退休后的六大领域(财务、健康、工作、居住、休闲服务及人际关系)提供综合信息和全面服务。

3.重返或留任职场技能培训。继续参加生产劳动是老年人社会参与的主战场，也是一种积极老龄化策略。老年劳动者在体力上比不上年轻劳动者，但因其丰富的人生阅历和工作经验，在合适的工作岗位上仍能发挥余热。针对有意愿、有能力留任或重返职场的老年劳动者，有必要进行知识的更新和再就业技能的提升。以韩国为例，韩国老年人力开发院(成立于2006年，隶属保健福祉部)，是韩国促进老年人就业的专门机构，致力于开发适合老年人的职业种类和岗位，同时为其提供再就业或创业培训。2019年，共创造64万个老年人工作岗位，包括公益型、市场型、社会服务型等。日本政府也特别重视老年雇员重返职场，设立“促进和建设支持就业的补助”，为雇佣65岁以上老年人和为55岁以上劳动者提供新职业培训的企业提供补助。[14]65

4.创新创业技能培训。和年轻人相比，老年人也有自己的创业优势，他们积累了丰富的人脉和人生阅历，做事更加沉稳，目标更加明确，也有一定的经济基础。但处于数字信息时代，老年人缺乏相应的数字技能，容易被“数字鸿沟”边缘化，给创业带来挑战。[17]日本和韩国在促进老年人创业方面积累了丰富的经验。例如，日本有针对性地为有创业意向的老年人提供创业场所、创业启动经费和创业辅导课程，协助他们开创新事业，实现自身价值。韩国劳资发展财团(隶属雇佣劳动部)为失业人员或临退休3个月以内的准退休人员提供免费的转职援助服务。不仅提供教育培训及一对一咨询服务，还为客户提供临时的办公空间，全程服务时间持续三个月左右。[18]

5.养老教育和技能培训。根据国家统计局颁布的《养老产业统计分类(2020)》，我国养老产业划分为12个大类、51个种类和79个小类，覆盖“养老照护服务”“老年健康促进与社会参与”“养老教育培训和人力资源服务”等领域。作为二级指标，“养老教育和技能培训”又细分为三小类：一是“养老相关专业教育”，指的是与养老相关的普通高校和职业院校设置养老服务相关专业，开设如中医养生学、老年保健与管理等相关课程，并建立养老服务实训基地；二是“养老职业技能培训”，指的是对社会涉老工作人员，如老年护理员、养老机构工作人员、志愿者等，开展老年照护、老年健康与管理、应急救护知识、养生与保健等相关知识的培训；三是“家庭护老技能”，指为老年人自身及其家庭成员(配偶、子女、亲戚等)提供的养老技能培训，包括家庭护老者技能培训、失能老年人家庭成员照护培训等。[17]专业的养老技能培训，为空巢老人自助养老或互助养老奠定了基础。

6.建立健全“全国老年人才资源开发服务中心”，规范推进空巢老人再就业。国家层面上，我国老年人才市场兴起于20世纪90年代。1996年，全国老龄办成立了“中国老龄协会老年人才信息中心”，2012年，全国老龄办批准“全国老龄工作委员会办公室信息中心”和“中国老龄协会老年人才信息中心”为两块牌子、一套人员。工作职责包括：搭建面向全国老年人才服务的工作平台，开拓离退休专业技术人员发挥作用的渠道，充分利用社会资源面向全国老年人开展公益性服务。地方层面上，山东省泰安市、江苏省徐州市都建立成立老年人才资源开发服务机构。2019年11月，徐州首届“退而不休，老有所为”老年人才交流会召开，有30多家企业现场招聘，提供适合退休人员奉献余热的“再就业”岗位近300多个。针对我国缺乏行之有效的老年人才引导机制，建议成立“全国老年人才资源开发服务中心”。主要工作包括：建立灵活的劳动合同制度，完善老年人劳动保障，改善工作环境等；打造老年人再就业平台；提供退休前准备教育和退休后职业生涯规划；建立全国老年人力人才信息数据库；建立全国老年人才求职信息库；搭建老年人再就业创业技能培训平台；建立用人单位岗位需求信息库。通过多种渠道，如专业网站、微信公众号、现场采集推介、老年人才招聘会等，在求职老年人才和用人单位之间架起桥梁，帮助老年人才找到合适岗位的同时，也为各行各业输送优秀的老年人才。

(三)社会环境支持体系

《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出“营造老年友好型社会环境，传承弘扬家庭孝亲敬老美德”[9]。

开展老年体验教育，增强社会对空巢老人的理解和包容。例如，开设“老年体验课程”或设立“老年模拟体验中心”，借助高科技，让年轻一代直观感受老年期出现的听力模糊、视力衰退、反应迟缓等正常的生理老化现象。

开展形式多样的代际项目，加深两代人之间的沟通。如邀请长者走进学校，教授学生手工艺、分享人生阅历、开展生命教育等。在实现“老有所为”的同时，“教学相长、老有所教、幼有所学和老幼共(贡)献”。[19]

丰富和完善为老志愿服务项目，满足空巢老人多样化的需求。鼓励公益慈善组织、社会义工、高校学生等开展形式多样的为老志愿服务，与空巢老人的“健康服务”“法律援助”“精神慰藉”等需求对接，形成敬老爱老助老的社会风尚。[20]

建设兼顾空巢老人需求的智慧社会。一是组织智能技术运用的科普讲座，通过“体验学习”“尝试应用”“经验交流”“互相帮扶”“数字反哺”等方式，帮助空巢老人了解新事物、体验新科技、运用新技术；二是在设计老年产品或智能产品时，加入“关怀模式”“长辈模式”，方便空巢老人学习和使用；三是日常生活中银行业务、生活缴费、医疗等高频服务，保留一部分线下“适老”服务窗口。[9]

时代在改变，观念在更新。退休后“赋闲在家”、“颐养天年”的传统观念已经不适合当今社会的发展。实践表明，精力充沛、有丰富知识经验的空巢老年人，不希望成为社会的负担，而是希望继续贡献社会，实现自我价值。建立健全空巢老人社会参与保障体系，破除空巢老人参与社会发展的桎梏，是我国积极应对人口老龄化策略的重要环节，意义重大。“家庭空巢化”已经成为我国日益严峻的社会问题，引起了学术界的广泛关注。但由于缺乏比较新的全国范围或省市级别空巢老人专项调查数据，为深入研究带来了阻碍。鉴于“家庭空巢化”问题的紧迫性和重要性，呼吁各级老龄委、老龄相关部门及老年学会等机构全面开展空巢老人专项研究。