陕西省重大突发事件下快速恢复应急通信能力方案

柳东林，任志刚，高志强，温 琦，罗 飞，董 凡，眭 晓，林延江

（1.陕西彬长小庄矿业有限公司，陕西 彬州 713500；2.西安华云智联信息科技有限公司，陕西 西安 710061）

0 引言

在社会发展进程中，人类不断与各类地震、海啸等自然灾害、工厂爆炸等事故灾难、传染病等公共卫生和社会安全事件等各类型突发事件做着不懈斗争，付出了沉重的代价。新中国成立后党和国家大力着手改善各类型灾害的防灾减灾工作，并取得了举世瞩目的成果。然而全球气候变暖背景下，我国极端天气气候事件多发频发，高温、暴雨、洪涝、干旱等自然灾害易发高发，多灾种集聚和灾害链特征日益突出，灾害风险的系统性、复杂性持续加剧。面对复杂严峻的自然灾害形势，我国防灾减灾救灾体系还存在短板和不足[1]。

为贯彻落实《中华人民共和国自然灾害防治法（征求意见稿）》的发布准备，以及《“十四五”国家应急体系规划》（国发〔2021〕36号）的文件精神，本研究聚焦服务于陕西省“十四五”期间的自然灾害、事故灾害和公共卫生等综合监测预警能力提升和抢险救援能力提升等“两大主线”快速恢复应急通信能力解决方案研究，提供通信保障装备新思路和快速恢复能力的新方法。

1 陕西省重大突发事件现状分析

1.1 自然灾害方面

2021年陕西省受双拉尼娜现象影响，气候复杂多变，年初异常冷暖事件、春季强沙尘、夏季极端强降水及秋季强秋淋等多种极端天气气候事件频发[2]。2021年我省降水量异常偏多，全省平均降水量965.5 mm，较常年平均偏多53.6%，排1961年以来第1位。汛期全省共出现22次暴雨过程，区域性暴雨过程15次，排1961年以来历史第1位。我省发生多次暴雨洪涝灾害，造成人员伤亡和失踪，带来巨大经济损失。其中8月中下旬陕西暴雨洪涝灾害入选2021年全国十大自然灾害[3]。

2022年2 月，陕西省应急厅2022年全省自然灾害为中等发生年[4]。黄河流域部分河流出现超警洪水可能性大，中小河流、山洪灾害洪水可能多发，局地洪涝和区域性干旱交替出现的可能性较大；全省各地地质灾害分散多发；春冬季森林草原防火形势依然严峻；主要农作物病虫害中等发生，苹果病虫害偏重发生。进入6月，全国共出现6次区域性强降雨过程，累积降雨量95 mm。陕西等局地受灾相对较重，其中西安经历了1951年来最热六月，其中6月24日温度达到41.8℃。

1.2 事故灾害方面

2021年7月15 日，陕西榆林榆阳区华瑞郝家梁矿业有限公司发生较大水害事故，造成5人死亡，直接经济损失1382.8万元，入选了2021年全国十大矿山事故。发生原因：该矿综采工作面切眼布置于十八墩河支沟河床下方，受采动影响顶板防塌、防沙、防水煤（岩）柱失效，造成采空区顶板局部抽冒，上覆含水层及地表水裹挟泥沙溃入工作面。

1.3 公共卫生方面

2021年11月1 日至11月30日，全省共报告法定传染病13823例，死亡26例。其中，甲类传染病无发病、死亡病例报告。2022年以来，省内公共卫生运行平稳。在2021年12月，陕西作为全国首个大规模封城地区，历经近1个月的静态管理，西安成功总结出0号病人未查出的社区传播条件下，如何精准防控，并在2022年7月获得国家卫健委的肯定和表扬，并要求推广。

2 陕西省综合性应急救援工作

2.1 陕西省应急救援力量

2.1.1 管理机构

省（市）级应急管理部门

2.1.2 专业救援基地

自然灾害：省级自然灾害工程救援基地、重大洪涝灾害工程救援基地

灾害事故：灾害事故实战实训基地

公共卫生：应急医疗力量和医疗救援基地、野战移动医院（方舱医院）、医疗救援装备储备（基地）

2.1.3 专业应急队伍

自然灾害应急救援力量：地方专职森林（草原）灭火骨干队伍、地震和地质灾害救援队伍、防汛机动抢险队伍、抗旱排涝服务队伍、森林（草原）火灾高危地区火灾专业扑救队伍、重点地区森林（草原）火灾专业扑救队伍，以及应急管理专业高等院校以及有关部门、地方政府、企业等所属职业院校。

安全生产应急救援力量：安全生产应急救援队

应急医疗救援力量：国有/民办医院

2.1.4 航空应急救援基地

航空护林站（机场）、航空应急救援实战保障基地、航空应急救援重点实验室、航空应急救援飞行实验基地、航空应急救援研发中心。

2.1.5 企业应急队伍

矿山/能源/化工/电力等企业专兼职应急救援队、大型国有森工企业、水利水电企业、建筑施工企业、港航领域大型企业、工程施工企业。

2.2 应急管理工作

在此以陕西省应急管理厅为例，进行说明。

陕西省断路、断电、断网等重大突发事件情况下，快速应急通信能力恢复工作接受陕西省应急管理厅领导，并配合以下议事机构、管理处是和直属单位的指挥、调度和协调工作。

2.2.1 组织机构

议事机构：省森林草原防灭火指挥部、省防汛抗旱总指挥部、省抗震救灾指挥部、省安全生产委员会、省防灾减灾救灾工作委员会。

管理处室：应急指挥中心、风险监测和综合减灾处、救援协调和预案管理局、火灾防治管理处、防汛抗旱处、地震与地质灾害救援处、煤矿灾害防治指导处、救灾和物资保障处。

直属单位：省防汛抗旱保障中心、省减灾救灾中心、省应急救援与航空护林中心。

2.2.2 职责范围

负责全省应急管理工作，应急预案体系建设，牵头建立全省统一的应急管理信息系统。建立监测预警和灾情报告制度，健全自然灾害信息资源获取和共享机制，依法发布灾情。负责自然灾害综合监测预警工作，指导开展自然灾害综合风险评估工作。

2.2.3 工作手段

通过《陕西省突发事件总体应急预案》指导，由省政府负责或参与的突发事件风险防控、应急准备、处置救援、资源保障及恢复重建等工作。

（1）风险防控

统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，提高突发事件综合应对能力。建立风险信息互通共享机制，推动形成完整的风险管理数据库。基层组织机构建立完善网格化风险防控体系，及时发现和处置各类风险隐患，落实风险管控措施，做好应急准备。

（2）监测与预警

县级以上人民政府及其专项机构、工作机构建立健全突发事件监测制度，整合监测信息资源，完善信息资源获取和共享机制，各牵头部门负责相应突发事件监测信息集成。包括确定预警级别、预警信息发布、采取预警措施、调整解除预警。

（3）应急处置与救援

建立健全信息快速获取机制，完善应急值守、信息报告、奖励激励等制度，落实各类法人主体的信息报告责任，统筹整合基层信息资源，实现突发事件信息报告全覆盖、无死角。

（4）恢复与重建

受突发事件影响地区的县级以上人民政府及时组织恢复社会秩序，尽快修复被损坏的交通、水利、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施。

2.3 应急通信能力不足

根据应急管理部“十四五”应急管理规划，对于陕西省的自然灾害、事故灾害和公共卫生等综合监测预警能力提升和抢险救援能力提升提出了新的要求，当前快速恢复应急通信能力解决方案较少，且缺乏系统性；当前我省在断电、断路、断网等的极端情况，快速恢复应急通信能力仍存在不足。具体包括：

（1）针对极端情况下重大风险体制机制不够健全；

（2）应急装备的信息化程度有待提高；

（3）对于断电、断路、断网的极端情况，市、县、区、城镇的应急装备数量存在不足；

（4）省市区县级的应急救援队伍少，应急处置响应灾害事故能力不足。

3 新型应急机制与保障措施

3.1 研究方案

如何有效解决陕西省断电、断路、断网等突发情况下，集约性、精准性、时效性的“全灾种”灾害综合监测预警和快速响应和有效救助是快速应急通信能力恢复的关键问题，通过对自然灾害、事故灾害和公共卫生等全灾种环境，研究省级应急系统的体系建设、组织能力、管理方法等现状和问题，通过覆盖到乡村一级的“空天地一体化”通信保障体系，实现“十四五”国家应急体系规划中提到的以下要求：

“多”：基于“全灾种”灾害预警平台发布预警信息的公众覆盖率达到90%；

“快”：基于结果导向型地提出了，灾害发生10 h之内受灾群众基本生活得到有效救助。

本研究通过分析及调研陕西省各级自然灾害、事故灾害和公共卫生过程中的当前体系建设、组织能力（保障）、管理方法等。设计适应陕西省的应急机制、能力与管理方法，并建立新型应急机制和保障措施。

3.2 新型应急机制

3.2.1 预测与预警

指导和监督各通信运营企业的网络建设，使其合理组网，不断提高网络的自愈和抗毁能力。

协调各通信运营企业做好网间的互联互通工作，确保网间通信安全畅通。

组织各通信运营企业做好通信重点保障目标的安全防护工作，提高应对突发事件的能力。

加强对企业通信网络的安全检查，减少安全隐患。

加强网络安全宣传，增强安全意识和防范能力。

3.2.2 应急处置

按照通信事故的严重程度、可控性和影响范围等因素，将预警级别从高到低划分为Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较严重）和Ⅳ级（一般）四个级别，相应应急措施如下：

Ⅰ级应急响应：市应急通信保障领导小组报请市应急办启动预案，指挥应急处置工作。

Ⅱ级应急响应：市应急通信保障领导小组报请市应急办同意后，启动预案，指挥应急处置工作。

Ⅲ级应急响应：市应急通信保障领导小组启动预案，指挥应急处置工作。

Ⅳ级应急响应：市应急通信保障领导小组或属地县区政府、管委会启动预案，指挥应急处置工作。

经确认危害因素消除后，由批准应急预案启动的指挥机构作出终止执行应急预案的决定，结束应急状态

3.3 新型保障措施

3.3.1 通信保障队伍

通信保障应急队伍由基础电信运营企业的网络管理、运行维护、工程及应急机动通信保障机构组成。各基础电信运营企业应不断加强通信保障应急队伍的建设，以满足通信保障和通信恢复应急工作的需要。

3.3.2 通信保障设计

通过利用无人机（飞艇）、通信指挥车（电源保障车）、卫星便携站、移动卫星电话和移动通信设备建立空天地一体化解决方案。通信距离、覆盖能力、接入数量、影响范围、标准化数据算法和智能约束条件、测验（试验）方法和工具等，模拟实际自然灾害环境下对生产安全事故影响范围。

3.3.3 物资保障

基础电信运营企业应建立必要的通信保障应急资源的保障机制，并按照通信保障应急工作需要配备必要的通信保障应急装备，加强对应急资源及装备的管理、维护和保养，以备随时紧急调用。

3.3.4 必备资料

电信运营企业应急管理机构必须备有地图、各种通信保障应急预案、通信调度预案和异常情况处理流程图、物资储备清单和相关单位与部门及主管领导联系方式。

3.3.5 技术储备与保障

省通信管理局在平时应加强技术储备与保障管理工作，建立通信保障应急管理机构与专家的日常联系和信息沟通机制，适时组织相关专家分析当前通信网络安全形势，对通信保障应急预案及实施进行评估，开展通信保障的现场研究，加强技术储备。

3.3.6 通信保障应急工作监督检查

各级通信保障应急管理机构应加强对通信保障应急工作的监督和检查，做到居安思危、常备不懈。

3.3.7 其他部门保障

包括交通运输保障和电力保障。

4 结语

通过对陕西省重大突发事件现状和应急救援能力进行详细梳理，在“十四五”应急管理规划的新要求下，发现陕西省应急通信能力的不足，重新设计陕西省的应急机制、能力与管理方法，有助于在断电、断路、断网的极端情况下，快速恢复应急通信保障能力。根据三类灾害成因和影响范围匹配相应应急措施，为后期陕西省完善风险体制机制和应对处置灾害事故能力提供了新的思路和方法，并为应急管理厅工作提供参考。