进口冷链货物海关监管方式发展方向探索

2022-04-07董栋杨楠

口岸卫生控制 2022年6期

董栋杨楠

天津海关（天津，300450）

党的二十大报告指出，面对突如其来的新冠肺炎疫情，我们坚持人民至上、生命至上，坚持动态清零不动摇，开展抗击疫情人民战争、总体战、阻击战，最大限度保护了人民生命安全和身体健康，统筹疫情防控和经济社会发展取得重大积极成果。新冠疫情爆发近三年，海关坚决贯彻习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署，认真落实海关总署部署要求，紧盯“疫情防控、质量安全、通关便利”三个关键关口，不断完善疫情防控制度，保证冻品在新冠疫情防控体系下运行平稳成熟，切实做到外防输入，保障重点民生物资快速通关，坚决打赢疫情防控阻击战、食品安全保卫战。在人员防护上，切实做到了人物同防、零感染、打胜仗的要求。但是国外疫情居高不下，国内疫情四处频发，加之德尔塔、贝塔、奥秘克戎等变种相继出现，冻品来源地多为高危疫区，国内多次疫情发生最终都指向进口冷链产品，因此今后冷链新冠疫情防控变数颇多，愈发严峻。通过总结过去近三年经验、了解现阶段全球冷链流通特点、比对疫情前后海关对冻品监管模式变化，以期能发现进口冷链货物海关监管方式更优解，来服务冷链货物的进口。

1 新冠发生、传播及影响

2019 年底，在武汉暴发的新冠疫情迅速扩散，给无数家庭带来灾难，也给中国乃至全球经济发展蒙上了一层阴影。随后，为了有效遏制疫情蔓延，党中央、国务院提出了“外防输入、内防反弹”总策略、“动态清零”总方针以及“人物环境同防”，为了有效应对疫情防控的复杂性、艰巨性和反复性，国家坚持人民至上、生命至上理念和“动态清零”总方针，采取限制人员流动、企业停工停产和城市社区封闭管理等严格的隔离管理政策，坚持从严从紧从细做好疫情防控工作。反观国外，由于新冠病毒的复杂性及世界各国不同的应对方式，新冠疫情演变成为一场肆虐全球的大危机，在欧美等国全面暴发，感染死亡病例一度飙升。欧美等发达国家对于疫情防控缺乏足够重视，从一开始便出现群众反疫苗情绪高涨、不佩戴口罩、不配合核酸等情况，而南亚、中东等发展中国家医药卫生保障系统相对落后，对不断增加的感染群体缺乏有效的治理手段，从而导致新型变种“德尔塔”、“奥密克戎”毒株相继涌现，使疫情雪上加霜，给我国应对外来输入带来了严峻考验。

截止到目前，疫情已持续近三年，国内开始逐步进入常态化防控阶段，仍有部分地区疫情零星散发，给人们的衣食住行和社会的正常运转带来诸多不确定性因素，同时也给防控手段和应对方式提出了新的挑战。关于新冠病毒传播方式的讨论一直在进行，早在2019 年底，便有专家指出武汉华南海鲜市场存在冷链货物引进病毒的可能，封闭循环的冷空气、长期的低温高湿度均为新冠病毒营造了良好的存活环境。海关、地方市场部门在进口冷链货物包装等载体上不断检出阳性样本，部分地方冷链从业人员暴发疫情，一次次将进口冷链货物疫情传播风险推上风口浪尖。因此，在当前众多国家选择“躺平”防疫模式的新形势下，进口冷链食品监管作为防控国外新冠病毒输入的重要环节，理应得到更多的重视，并且亟需构建适合进口冷链货物海关监管的新模式。

2 新冠对全球冻品贸易的影响

据海关总署数据，中国2022 年1-10 月共进口肉类（包括杂碎）603 万吨，比2020 年同期减少约202 万吨，同比下降25%。其中猪肉进口量138 万吨，牛肉进口量220 万吨，羊肉进口量29.843 万吨，禽肉进口量49.828 万吨。我国猪肉进口国主要为西班牙、巴西、美国；主要牛肉进口国为澳大利亚、巴西、阿根廷；主要羊肉进口国为澳大利亚、新西兰。2022 年1-10 月中国水产品进口数量为364 万吨，同比增加21.7%。近两年主要海产供应国排名发生了巨大变化：得益于中国对南美白虾进口的强劲需求，2021 年厄瓜多尔首次超过俄罗斯成为中国第一位的海产供应国；俄罗斯首次从中国最大海产供应国的位置上下滑，成为第二位；得益于2021 年中国鲜活螯龙虾进口额的大幅度增长，以及冷冻北极虾进口额的迅速恢复，加拿大重返中国第三位海产供应国的位置。 1-10 月，天津冻品进口235.49 万吨，同比上升11.37%，其中新港海关冻品进口155.86万吨，同比增长48.28%，进口量关区占比66.2%。

新冠疫情暴发以来，我国及全球经济贸易遭受了极大的冲击，严重阻碍了进出口贸易的发展，冲击着全球供应链体系的构建。在全球疫情大流行背景下，国与国间的贸易来往存在诸多不确定性因素：首先，进出口企业经营愈发艰难，由于新冠病毒的传染性和不确定性，国外生产供应企业生产能力下降，甚至停产停工，频繁出现滞仓、违约及退单等情况；其次，国内企业则面临进口成本上涨、复工复产难题等经营困境；再次，需求市场萎缩，居民消费能力下降，疫情形势下收入减少导致购买力降低，对于进口商品尤其是新闻报道中频繁检出新冠病毒核酸阳性的冷链产品持有抵触心理，导致国内需求市场收缩。国内国际物流运力受阻，受到全球疫情影响，部分国家为防控境外输入，采取入境管制措施，禁止部分国家地区人员及货物入境，切断了国际贸易的运输环节，物流运输企业投入成本大幅增加，跨境物流成本上涨，货物运输环节耗时变长，加上接连出现的物流运输人员感染事件，导致物流行业遭受重创。因此，在统筹疫情防控和经济社会发展的大背景下，促进贸易安全及便利化，实现新形势下的全球化发展迫在眉睫。

以受疫情影响较为严重的冷链物流行业来看，一是国内外港口航运受阻，在过去的两年中，供应链的拥堵导致运输时间和船舶航线周期显著延长，供应链变得更长，每个集装箱受困于供应链中的时间也更长，结构性的短缺，使得市场需要更多的集装箱来满足局部需求，很长一段时间国际冻品贸易出现了冷柜一箱难求的局面。出现了运价变高、港口拥堵、缺箱缺船、船期变动、订舱困难等情况，部分国内外港口接连出现的封锁措施使码头作业效率低下，集装箱船舶等泊、停靠、装卸时间过长，造成港口拥堵和大量空箱积压，例如近期上海疫情的突然暴发，上海港实施严格的封闭管控政策，大量船舶无法入港更改航线，再如前不久的大连港冷链工人群体感染事件，导致封港半年之久，冷链货物进出口贸易严重受阻。二是基于卡车的陆路货运受影响显著，多地实施集装箱车辆通行证政策，货车进出码头需进行严格检查，大量堆场人员、集卡司机被封控于居住地无法出入，跨省运输车辆被直接劝返。三是为应对疫情出台的社交隔离政策，造成码头劳动力大量减少，拖车运力短缺，集装箱卸货不及时，货物堆积严重，使港口、仓库、堆场、内陆运输等各个环节效率降低，船舶、集卡、仓储等物流效率大幅下降。四是国外很多生产厂家爆发新冠疫情，如欧洲多国冻品生产企业爆发疫情，导致工厂关停，南亚、东南亚、南美多国水产及冻品企业的产品在我国检出新冠病毒阳性，导致被我国采取紧急性预防措施，致使产品供应能力下降。

3 当前进口冷链产品的通关模式

3.1 进口前海关实施准入管理及检疫审批

海关总署可以对境外国家（地区）的食品安全管理体系和食品安全状况开展评估和审查，并根据评估和审查结果，确定相应的检验检疫要求。海关总署对向中国境内出口食品的境外生产企业实施注册管理，并公布获得注册的企业名单，对进口冻品收发货人及境外出口商、代理商的经营资质进行确认并备案，进口商应确认其进口的冻品产品品种、原产国家或地区及境外生产加工注册企业均列入《符合评估审查要求的国家或地区输华冻品产品名单》。此外，进口冻品产品的收货人应当在签订贸易合同前办理检疫审批手续，取得《进境动植物检疫许可证》。

3.2 进口时海关实施单证审核及现场查验

在冻品产品进境时，进口口岸海关应按照有关规定受理进口冻品收货人或代理人的报关材料，对检疫审批数量进行核销，经确认无误后实施现场查验，包括工具检查、核对货证、包装查验、标签查验和感官检验等，此外海关还会按照有关标准、监控计划和警示通报等要求进行抽样检验或者监测。经评定合格后，签发《入境货物检验检疫证明》，准予生产、加工、销售、使用。进口食品经海关评定不合格的，由海关出具不合格证明；涉及安全、健康、环境保护项目不合格的，由海关书面通知食品进口商，责令其销毁或者退运；其他项目不合格的，经技术处理符合合格评定要求的，方准进口。相关进口食品不能在规定时间内完成技术处理或者经技术处理仍不合格的，由海关责令食品进口商销毁或者退运。

3.3 入市后市场监管部门和海关开展后续监管

进口冻品产品进入国内市场后主要由市场监管部门进行监管，主要负责对冻品产品加工、流通、消费等过程进行监督管理。同时，海关对进口冻品收货人遵守法律法规和检验检疫规定的情况每年进行一次核查监管，核查内容包含“企业是否保存进口食品或化妆品的进口和销售记录档案材料”等内容。食品进口商应当建立食品进口和销售记录制度，如实记录食品名称、净含量/规格、数量、生产日期、生产或者进口批号、保质期、境外出口商和购货者名称、地址及联系方式、交货日期等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于食品保质期满后6 个月；没有明确保质期的，保存期限为销售后2 年以上。

4 新冠疫情爆发后冻品监管新变化

随着疫情的变化，为了应对越发严峻的新冠疫情，冻品监管增加了对进口冷链食品的核酸监测和预防性消毒监督工作，同时也提出了 “智能分流”冻品监管模式和“五催”机制，为冻品通关注入“催化剂”。

4.1 核酸监测

4.1.1 监测范围

覆盖了进口冻品（肉类、水产品），水果，其他进口冷链预包装食品，以及高风险非冷链货物。其中水产品当下80%以上需进行核酸检测，冻品根据布控指令进行核酸监测。

4.1.2 监测人员管理

实行集中集中封闭管理，设立疫情防控红区，冷链作业现场实施专班梯队模式和处长带班模式，建立分级分层人力需求及响应机制。

4.1.3 监测人员防护

监测过程中海关关员要身着防护服等9 件套，要求“人物同防”，坚决做到“打胜仗、零感染、零通报、零扣分”。

4.1.4 监测过程

按《进口冷链食品及包装新型冠状病毒检测采样作业操作指引》要求，对核酸监测全过程进行音视频录证，对采样货物在单兵查验系统中拍照上传。

4.2 预防性消毒监督

对于命中预防性消毒指令的冷链货物，签发处理通知书，现场海关按照《进口商品口岸新冠病毒消毒处理作业指导书》签发《检验检疫处理通知书》。消毒实施阶段，按照九宫格指令进行掏箱作业，对集装箱承载的货物实行消毒作业，逐件进行六面消毒。

4.3 “智能分流”冻品监管模式

对冷链食品进口情况实施动态监测，对各隶属关区冷链食品核酸检测能力进行综合测算，科学评估各作业场所能承担的工作量，对于超出作业能力的场所立即予以分流处置，防止出现滞港情况。风控部门通过设计数据提取展示模块，实现“T+0”实时监控，重点监测船舶信息、靠泊码头、预计抵港时间、海关通关数据等关键信息，自货物运抵前8 小时即介入调控措施，提前合理调配，避免出现集装箱积压。、

4.4 “五催”机制

“五催” 机制其涵盖冻品从预抵申报至放行领证各环节，有效推动进口冻品快速疏港提离，确保国家“保供稳价”政策有效落地。实施跟踪催报，帮助报关行业了解货物到港情况，进行实时追踪提醒；专人专岗催缴，安排人员延时加班、周末加班，建立企业缴税台账日，简化税款滞纳金减免程序，为企业纾解困难；多措并举催验，建立审单拟证集中工作组、 “海关-码头-企业”三方预约查验联动机制和查验突击队，坚持“挺进码头”查验，实施“无陪同查验”，提高验放效率，实现“逻辑清零”；联动港口催提，建议各码头企业召开疏解进口冷冻肉品滞港工作推动会，走进企业进行提离政策宣讲；逐企逐票催领，设立专门岗位和快速通道及时完成证书签发等工作，并逐票通知企业进行申领。

5 新型监管模式构想

预计几年内国内外疫情仍将持续，守卫国门生物安全意义重大，因此进口冷链货物监管仍需持续进行。探索一条可持续性的新型监管模式势在必行，目的在于能够保障贸易安全及便利化发展的条件下，有效降低防疫成本，减轻一线执法人员负担，提高进口冷链商品的通关效率，减少病毒输入风险，建立可追溯的信息共享互通型多部门联防联控监管机制。

5.1 强化科技赋能核酸监测

一是核酸监测工作艰苦，耗费大量人力物力财力。应深化科技研究、提升科技水平，通过开发不接触式、无人化等智能设施来减少人员接触货物频次，对于降低健康风险、提升工作效率、减轻人员负担具有重要价值。二是建议会同相关科研机构开发适用于货物核酸采样的专用耗材，提升采样实用性。三是建议探索研究货物新冠病毒抗原检测等可即时判定的新技术手段，阴性即验即放，疑似阳性核酸复检，提高口岸通关效率。四是建议围绕不搬运集装箱内货物或非侵入式方法直接完成消毒，研究确定合理的冷链货物消毒方式和设备，降低工人搬卸的疫情暴露风险。

5.2 经风险分析优化布控指令

充分利用前期两年多来开展的核酸监测结果，分产地、商品品类等差异化布控来自不同国家、地区的冻品核酸监测比例，核酸阳性检出较多的地区继续保持核酸监测比例，核酸阳性检出较少或者长期没有的国家、地区适当降低核酸采样检测率，对于这些国家、地区可以采用随机布控、临时抽查的方式进行海关监管。适当增加检验检疫消毒比例，通过实施预防性检疫消毒减少不必要的核酸检测环节。

5.3 科学调整采样消毒作业要求并做好海关各作业区的划分

按照国务院联防联控机制要求，进口冻品已全面实施预防性消毒的情况下，对于海关采样货物实施采样点位消毒的要求已不具备必要条件，建议调整采样点位消毒作业要求，简化作业流程。一是建议进口冷链食品核酸采样作业使用混采方式。尝试在不改变采样操作的前提下，使用混采方式进行核酸采样作业，即集装箱样本、外包装样本、内包装样本、本体样本分别采集在四个样品管中，既降低采样作业成本，也可提升核酸检测效率，压缩检测时间。二是对海关作业区进行功能划分，避免交叉感染。冷链查验场地核酸检测工作区，快检查验区，预防性消毒区、各区域配套更衣区和休息区、冻品冷库存放区等多功能区划分，切断场地内可能出现的交叉感染途径。

5.4 强化各部门环节联动

加强与地方部门（市场监管局、卫健委等）、社会（拥有核酸检测资质的第三方企业）的合作交流，有的企业反映进口冻品在海关消杀后，运输到一级冷库后还要进行消杀，运输到外省市目的地后还要再次进行消杀。同时，口岸环节核酸检测的重点在于为风险布控提供参考，为实施技术性贸易措施提供支持，结合海关冷链监管场地资源有限和地方冷库资源承受能力更大的实际，调整海关口岸环节核酸检测布控比例，将检测工作主要交由地方承担。应完善第三方采信机制，视情形对有资质、有能力进行核酸检测的社会机构进行评估，对社会消杀效果进行评价，承认社会消杀效力，引导分流口岸核酸检测，分担海关检测压力，避免重复检测释放海关有限的行政资源，聚焦海关监管职责。