社区治理共同体构建的实践探索<br/>——基于宁波北仑新碶街道的调研

社区治理共同体构建的实践探索
——基于宁波北仑新碶街道的调研

2022-04-07陆和杰

宁波开放大学学报 2022年1期

陆和杰

（宁波开放大学，浙江宁波 315016）

一、问题提出

村（社区）是基层治理的最后一公里，特别是突发公共事件中，村（社区）等基层组织发挥了重要作用，充分体现了基层基础工作的重要性。然而，社区也面临力量不足、资源有限、多头管理、责任过重等问题，解决基层工作资源和力量不足等问题，要靠“上下牵动”“左右联动”，充分整合各方面在基层的力量，形成服务社区、服务群众的合力。党的十九届四中全会提出，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，打造社会治理共同体，形成“人人有责、人人尽责、人人享有”新时代基层治理模式；这就更加突出了人民的主体地位和作用，也更强调社区治理的共商共治共享。

当前随着传统单位体制依赖的消失，社会逐渐出现原子化的风险。居民邻里关系淡漠，对居住的社区没有归属感，缺乏幸福感。从基层社区出发开展工作，增强邻里交往，形成友好邻里关系，以提高居民的社区归属感和幸福感，使他们乐于参加社区治理，可以达到多方协同治理提高社区治理水平的目的。地处大港之畔的新碶街道，是北仑经济社会发展和城市品质提升的主战场，拥有20个不同类型的城乡社区，户籍人口和流动人口总数超过35 万人。加强和创新社区治理体系建设，服务好庞大复杂的人群，成了街道的重要议题。因此新碶街道作为分析个案具有一定的代表性。本研究通过调研新碶街道社区共同体构建的实践探索，弄清其存在的困境以及原因，进而提出有利于新碶街道消解共同体困境的对策，以期为其他社区以及浙江地区的构建提供经验参考。

二、核心概念界定及研究理论基础

（一）社区治理共同体

“社区治理共同体”是以政府、社区、社会组织和居民为多元主体，以社会再组织化为手段，以实现社区多元主体共同治理为根本，达到把“社区治理共同体”做实做好的目的。这不仅有利于激发社会活力，更有利于加强基层社会建设、创新社会治理体制。

（二）研究理论基础

德国社会学家斐迪南·滕尼斯认为社区是由同质人口组成的关系密切、出入相友、守望相助、疾病相抚、富有人情味的共同体；而共同体是建立在自然的基础之上的群体相互联系，紧密互助的概念[1]。当前我国对社区治理的研究主要包括对社区治理内涵、社区治理模式的研究和对社区治理困境及解决对策的研究等。首先，对社会内涵的研究。我国最早研究社区的学者为费孝通先生，其研究思想深受费迪南的影响。史柏年在《社会治理》一书中指出，除了市场和国家外，其他力量也应共同参与社区治理工作；认为居委会、街道、政府三者的关系是指导与协助、服务与监督，而并非简单的上下级的行政关系[2]，形成了以社会为中心的社会治理特征。其次，对社区治理模式的研究。自民政部启动“全国社区建设实验区”以来，我国社区治理模式不断创新，主要模式包括政府主导模式、半政府半自治模式、全自治模式、多元合作模式和政府引导模式等[3]。第三，对社区治理困境及解决对策的研究。张丽华等提出构建新型社区共同体，促进居民个体由被动参与转向主动参与，培育居民的主体意识，提高社区参与度，构建社区特有文化[4]。胡晓芳认为社区共同体主要是陷入人际关系冷漠、社区参与不足和缺乏公共精神三个方面循环困境中，其中根本原因是缺乏社区公共性[5]。

三、社区治理共同体构建现状

新碶街道是宁波市北仑新区的政治、经济和文化中心，面积43.6 平方千米，常住人口6.7 万，其中非农人口5.1 万人，辖外洋、杜鹃、红梅、芝兰等8 个社区和大路、星阳等24 个行政村。街道致力于经济社会持续快速协调发展的同时，以建设“管理有序、服务完善、治安良好、生活便利、人际关系和谐”的新型社区为目标，努力探索新时期社区治理工作，以“抓服务、创特色”为核心，全面推进社区治理和建设各项工作。新碶街道中的社区类型包括国际型社区、工业型社区以及农村社区等不同类型的社区，同时又有大量的外来务工流动人口，因此社区治理内容较为复杂，治理案例较为典型。本研究采用个案分析法和问卷调研法对社区治理共同体构建现状进行分析。

（一）社区治理共同体构建实践成果

本文通过研究新碶街道的邻近互助，培育归属感和公共精神以及共商共建共享这个几个层面来探索社区共同体的构建。

1. 社区邻里互帮互助建设

第一，建立和谐邻里关系。新碶街道利用公园、文化站、图书馆等场所，举办各项活动。如每年端午节，“阿拉的节日·端午——雅趣端午和美仲夏”“群文花开”等，包粽子、做香囊、编五彩绳等富有民族特色的活动，吸引了周边大量市民参加。居民们认为每年社区举行的许多主题活动，丰富了社区的文化和日常生活，增进了邻里的熟识程度，促进了邻里之间的和谐。值得一提的是，迎春社区在重阳节举办垃圾分类活动“老人专场”，邀请辖区老年朋友一起看节目、做游戏、答问题、拿奖品。在关心关爱老人，促进和谐邻里关系建设的同时，也发挥了老人参与社区治理的积极性。

第二，建立邻里互助关系。紫荆社区成立了邻里互助社，对困难户、孤寡空巢老人、遭遇突发事件急需帮助的群众等开展形式多样的互助服务。社区进一步完善了邻里互助制，由楼长负责召集住户定期召开联席联谊会，相互交流沟通，共同商议小区管理及和谐社区建设相关事宜，帮助解决大家的实际困难。凌霄社区作为一个典型的商住型社区，居民多以上班白领一族为主。社区意识到青年人对社区的公共服务要求标准高、需求多，同时为鼓励有一技之长的居民积极参与到社区公益事业，社区为青年人搭建了一个服务社会的平台——“白领之家”。“白领之家”活动丰富，吸引大量居民，增进了居民间的交流，促进了和谐互助的邻里关系。

2. 建立社区认同感和归属感

第一，党建引领，激发社会组织活力，提高社区工作水平，提高居民的社区认同感和归属感。为全方位支持社会组织参与社区治理和服务，新碶街道专门成立社会组织服务中心和社会组织综合党委，以党建引领、党建覆盖为核心，鼓励基层党组织和党员积极培育、组建各类社会组织，担当“主心骨、定海针”，带动辖区社会组织快速走上了转型提升、健康发展的轨道。同时，街道大力推进社会组织登记管理体制改革，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等4 类社会组织全面实行直接申请登记，对暂不具备登记条件的社会组织实行备案管理，降低了社会组织资金、人员等准入门槛，管理也更加规范。截至2021 年，新碶街道已培育发展各类社会组织1600余家，培育出老兵优抚的“百灵鸟”模式、第三方社会组织参与信访代办“红领之家”模式、拥抱青年职工的“工享惠客厅”模式、介入企业风险防范的“法管家”模式等一批社会组织品牌。

第二，共建共享共治，精准服务基层群众多元需求，提高居民的社区认同感和归属感。通过社会组织“纽带”，整合链接各类资源，形成了社区治理和服务的强大合力。“红领之家”是北仑志愿服务领域的一面旗帜，近年来，“红领之家”不断吸引更多志愿者、社会团队加入“红领”队伍，拓展志愿服务领域。截至目前，“红领之家”已拥有注册志愿者1 751 名，累计志愿服务3 485 次、7 万多小时，服务群众60 万人次，常态化开展敬老、导医等十大服务项目。台风期间，一场“红领集市”开进岷山学校避灾安置点。在新碶街道红领之家社会服务中心的牵头下，庆元商会、红星救援队等一批社会组织带着反诈宣传、应急救援、理发护发、健康问诊等志愿服务项目应援而来，让安置点群众感受到浓浓温情，同时也带动居民参与社区治理，引入“民间智慧”，满足多元需求。针对老年人“恋巢情结”，紫荆社区的“邻里互助社”建立结对服务机制，引导低龄老人向高龄老人提供“十个一”的居家养老服务，让居民体会到了邻里亲情、助人自助的好处。“未来，我们还将培育更多有温度的社会组织，适应社区治理新常态。”新碶街道党工委负责人表示。

3. 社区公共精神培育建设

作为社区共同体中的关键因素，公共精神的培育是一种利己向利他转变的过程。

第一，创建品质社区，培育社区公共精神。玉兰社区作为国际化社区，吸引来自法、美、韩、德、意大利等20 多个国家和地区的500 余位境外居民居住。社区本着“相互尊重、求同存异、发展友谊、增进团结”的原则，尽心服务中外居民，让不同民族、不同文化、不同历史背景的居民组成一个包容、友爱、文明、和谐的大家庭，融合成一个“地球村”。社区积极开展各类中外文化交流活动，提升社区融合度。“包容友爱编织中外邻里情”已成为玉兰社区的精神名片。而凌霄社区的名片为“全民共同参与引领社会风尚”。社区居民和商家群体呈现出年轻化、知识化、白领化的特点，青年居民积极融入社区，通过白领之家，积极参与社区治理。社区组建了商家联谊会作为区商家沟通交流、资源共享的平台。商家联谊会推出的各类公益活动，实现了商家奉献社会和居民享受实惠的双赢效果。

第二，建立居民（业主）公约，培育公共精神。如倡议居民自觉维护整洁的社区环境、维护公共设施；不在公共场地乱搭乱建、不随意占用公共空间；不在社区公共空间养家禽，外出遛狗须牵绳等。作为外来务工人员较多的区域，仑大同新村群租现象较为严重。为了遏制群租乱象，新村内的高塘社区、大同村和小区物业公司将群租管理写进了《业主公约》，每户居民搬入大同新村前必须与物业和社区签订协议。公约规定，群租房人均面积不少于15 平方米，例如90 平方米的房子最多只允许容纳6 人居住。遵守《业主公约》，维护和谐邻里关系已成为大同新村居民的共识。

（二）社区治理共同体构建存在问题分析

2020 年底，社会治理共同体构建研究团队对北仑新碶街道20 余个社区进行了调研。具体分布情况如下：

表1 各社区受调研的人数分布表

1. 社区居民之间关系网络松散

商品住宅小区邻里关系较为生疏，特别是青年人居住较多的小区。除紫荆小区等较为老旧的小区，往往同一幢楼的居民都相互不认识，甚至对门的邻居都从不交流。如对红梅社区和凌霄社区等较为年轻的商业型小区调研发现，61.4%的居民邻里之间不熟悉。尽管越来越多的人相信“远亲不如近邻”，和谐的邻里关系对生活和工作的意义也越来越大，但还是有相当一部分人宁愿选择亲朋或同事进行沟通与交流，邻里关系网络较为松散。

图1 居民邻里关系熟悉程度调查

2. 居民对社区的认同感和归属感有待提高

社区认同感包括对居住环境（包括自然环境和人文环境）、社区公共服务提供水平等的认同。社区归属感则是在社区认同感的基础上，是指社区居民把自己归入某一地域人群集合体的心理状态。西方社会学者在研究社区居民归属感时发现，居民在社区内的社会关系越好，对社区环境的满意程度越高，在社区内居住的时间越长，参与社区的活动越多，对社区的归属感也就越强。在对社区居民进行调研时发现，23.69%的居民对社区归属感不强，42.41%的居民认为没有时间和精力参与社区活动。社区居民对社区治理满意度均值为3.89（共5 分），尽管分值不低，但差异性极大，深入分析调研数据发现，35.8%左右的居民对社区治理满意度分数偏低（3 以下）。多数老旧小区居民希望小区环境能再好些，拆迁安置房及其他群租现象较为严重的小区居民则希望对流动人口加强管理，居委会或物业能及时处理各类纠纷。对一些居民的深度访谈发现，很多居民认为居委会（村委会）是办理行政的机构，并未认识到其作为居民自治组织的作用。

3. 居民公共精神缺失

社区共同体建设内含民主法治、公平正义、社会参与、责任担当、邻里和睦和诚信互惠的公共精神维度。社区共同体中居民的公共精神主要体现在参与“利他”的社区公共事务和社区主人翁的自治意识。在对小区走访和调研中发现，一些事件对居民的生活质量产生了较大影响，缺乏公共精神。如部分小区存在汽车乱停现象，部分老旧小区尤为严重；部分群租现象较多的小区，小区下水道堵塞现象尤为严重，小区物业经常在电梯里提醒居民不要往下水道扔东西；部分小区草坪或绿植下经常有宠物粪便，天气热的时候异味较重，严重影响周边居民。尽管在调研中发现90%的居民不同程度地参加过各类社区活动，其中40%以上的人参与过志愿者活动，但当被问及“碰到破坏小区公共环境事件，是否会阻止”等相关问题时，68%以上的居民表示若此事不关自己，不会去阻止，因此居民公共精神还是较为欠缺。居民在参加观看社区节目，或者抽奖领奖活动时较为积极，在参与社区公共事务管理时绝大多数都是“事不关己，高高挂起”。

4. 高层次社区居民参与不足

社区居民参与包括社区举办的各类活动和社区的公共事务。调研发现，居民积极参与社区举办的各类活动（低层次社区参与），包括各类文娱、体育活动以及志愿者活动等，但对于高层次的社区公共事务管理则参与的较少。对于社区管理的参与率较低，仅为33%左右，参与的人员多为党员、退休企事业单位领导或退休教师等。尽管在调研中，社区居民参与高层次社区治理的意愿较高，但实际的访谈数据发现，40%多的人表示没时间，15%的人表示没有参与的渠道和平台，另外17%的人表示没能力。

四、对策建议

（一）引入社会资本，培育和发展社会组织

弱参与是制约社区共同体的构建的关键困境。社会资本的引入将极大程度上激发社会参与，特别是高层次社会参与。引入和规范社会组织，搭建社区参与的渠道和平台，增进居民沟通，加强居民间的相互信任，通过社会组织的成员带动其他居民，联结和谐的社区网络关系。

（二）构建社区公共空间，提高居民社区归属感

社区公共空间的管理和建设是促进社区居民参与公共管理的最重要途径。社区的公共区域是社区居民共同生活的地方，更是协商、管理和交流的公共区域，如制定社区的社规民约的服务空间和平台，协商公共管理事务等。营造社区公共空间，为社区居民提供学习、沟通和交流的平台，有助于提高居民社区事务的话语权，增强社区居民的社区归属感，提高他们的社会责任感。