钦廉林场森林督查存在问题与对策

谭敏

摘 要：开展森林督查工作是及时发现、制止和查处破坏森林资源行为的重要手段。该文以广西壮族自治区钦廉林场为例，分析了现阶段森林督查工作中存在的问题，并提出了相应的对策建议，以期为森林资源的保护和管理提供参考。

关键词：森林督查;存在问题;对策

中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2022）06-0084-04

钦廉林场创建于1963年，是广西区直大型国有林场，是培育和保护森林资源的林业生产性事业单位，是采取国家投资方式建立起来的专门从事营造林和森林管护的林业事业单位。随着林业经济的迅速崛起，林地价值不断上涨，钦廉林场林地破坏现象日益严重，林地违法案件与日俱增，使得林场的正常经营管理秩序受到了一定干扰[1]。自2018年起，我国开始了森林督查工作。森林督查是以年度林地变更数据库、卫星影像等基础数据为依据，判读疑似破坏森林资源小班，对疑似破坏森林资源小班逐一进行现地核实调查，对核查的违法破坏森林资源小班依法进行查处，从而实现森林资源监管全覆盖，并逐步建立“天上看、地上巡、图上比”的森林资源监督管理、案件发现和执法查处机制。如何规范做好国有林场的森林督查工作，维护国有林场利益，发挥森林督查的最大作用，及时发现、制止和查处破坏森林资源行为，是森林保护的重要举措。

1 森林督查工作开展情况

钦廉林场（以下简称“钦廉林场”）高度重视，精心部署，结合实际，制定钦廉林场森林督查暨森林资源管理“一张图”年度更新实施方案，成立组织机构，落实人员、经费，委托广西华森设计咨询有限公司提供技术服务，明确核查目标任务，压实工作责任，落实专人跟踪推进，确保森林督查工作的有序、有效开展。2018年以来，钦廉林场森林督查案件变化图斑核查情况如下：2018—2021年国家共下发钦廉林场遥感变化图斑1973个，其中2018年623个、2019年322个、2020年264个、2021年764个。通过核查，确认属合法变化图斑1794个，涉嫌违法变化图斑179个，其中2018年17个、2019年40个、2020年65个、2021年57个。

自森林督查案件整改工作开展以来，钦廉林场高度重视，场长、书记親自召开会议研判部署，分管领导具体抓落实，积极和当地政府及林业主管部门及森林公安汇报沟通，并组织执法和技术力量开展森林督查工作。钦廉林场党委管委把森林督查问题整改作为这几年最紧迫的政治任务来抓，实事求是，强力推进;出台整改工作方案，成立领导小组，场领导挂点督导，指导案件办理，确保工作质量和进度，落实责任到人，联合森林公安共同行动，为完成任务提供坚强组织保障。从2018—2021年森林督查案件整改完成情况来看，结案率不高，大部分原因是林木滥伐时间过长无法计算蓄积、难以查找违法当事人或案件现场证据灭失、嫌疑人拒不承认违法行为和不配合调查等，案件调查取证艰难。

随着城镇化建设步伐的加快，沿线道路建成通车后，随之而来的往往是沿路村庄群众非法侵占公路边国有林地建设房子的风潮，村民非法侵占国有林地的趋势愈演愈烈，森林督查的违法变化图斑中，有近70%案件是违法用地案件。主要原因如下：一是林地面积大而分布零散。钦廉林场林地地跨钦州、北海2个市3县1区，涉及23个乡镇152个村委会，全场林地总面积为5.92万hm2，林地分布于北海市合浦县、钦州市灵山、浦北县以及钦南区的辖区范围内，所涉及的乡镇有18个，国有林地与集体林地相互交错，林区村屯遍布，林地面积大而分布零散，社情林情错综复杂，周边民风彪悍。钦廉林场林地被侵占面积大，林区村民侵占钦廉林场靠近村边、路边的林地建房现象十分严重，林地资源管理难度很大。

二是群众法律意识淡薄。林区多数地处偏远地区，信息闭塞，导致老百姓们对林业法律法规的意识不强，他们“靠山吃山”的思想较严重，由此呈现出林区群众频繁违法侵占使用林地的现象;一些村民为了个人利益在钦廉林场林地上擅自开垦占种农作物，擅自挖掘、平整林地用于建自住房、建养殖棚、建厂房等等案件频繁发生，这些案件大部分都是行政案件，违法者不配合案件查处整改，即使做出行政处罚后，违法者还是拒绝接受处罚，若强拆恢复林地原状，林区的老百姓们因法律意识淡薄，往往用传统的民间习俗、惯例（包括暴力方式）来解决矛盾，极有可能引发暴力抗法行为，酿成流血事件，不利于社会和谐稳定发展，执法工作困难重重。

三是违法使用林地案件查处难。由于被侵占林地案件数量多，成因复杂，有的历史久远，涉及面广，群众建房投入巨大，且已成既定事实，要重新立案查处，难度相当大。从2018年开始，驻场森林公安不再办理改变林地用途类林业行政案件，钦廉林场根据钦州、北海两市林业局的委托授权，由场林业行政综合执法大队对违法案件进行查处，共对发现多起违法使用林地案进行了立案查处，但由于缺乏行之有效的强制措施，违法人拒不配合，多数案件无法查处结案。

2 森林督查中存在的问题

2.1 保护与占用林地的矛盾日益突出，出现森督“桎梏” 钦廉林场林地分布范围广，群众法律意识淡薄，林地被周边群众非法侵占严重，林区道路四通八达，给森林督查工作开展带来了一定的困难。随着经济的迅猛发展，建设用地的用量必将大大增加，在国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地的情况下，林地必将成为建设用地的首选资源，发展经济与保护林地资源的矛盾将更加突出。林地的减少使得林区周边群众纷纷以各种理由对林地提出争议，出现森督“桎梏”。

2.2 现有执法队伍素质参差不齐，执法经验不足，执法水平不高 主观方面，在现有的林业行政执法队伍中，法律专业人员所占比例不高，多数林业行政执法人员系“半路出家”，缺乏系统的培训，大部分是非本专业人员，林业相关法律知识淡薄，对林业执法的重要性认识不足，缺乏足够的侦查能力和办案经验，有的对基本的、简单的办案程序都没有掌握或掌握不够，致使执法过程中不时出现违反法定程序执法，适用法律法规条文不当，法律文书填写不规范等现象。客观原因，林业行政案件查处工作点多、面广、战线长，执法客体量太复杂，且钦廉林场作为被委托执法单位，在法律上并不具有行政执法主体资格，对外没有独立的执法权，也没有相应的行使强制措施的权利，故对于一些违法人逃跑或者拒绝接受处罚等违法案件，即使执法人员素质再高，缺乏相应的强制措施，案件也难以查处结案。

2.3 在森林督查案件整改过程中，缺乏有效的强制措施 近年来国家建设项目占用的林地资源持续增加，随着国家建设如高速公路、高速铁路、工业园区等项目的增多，导致项目涉及的林地价值日益提升，在国家补偿及相关利益的驱使下，林区周边群众以各种理由提出林地权属争议，形成开发到哪里，林地违法案件就出现在哪里的现象。以违法使用林地案件为例，一些群众非法占地建房，建猪（鸡）场，钦廉林场对其作出了罚款和限期恢复植被的处罚，部分群众缴交了罚款，部分群众以生活困难为由无法缴交罚款，对于恢复植被更是拒不履行。而钦廉林场由于缺乏行之有效的强制措施，如查封、拆除等，最终形成违法行为得不到终止、植被限期无法恢复的情况。

2.4 不认可侵占林地种植农作物改变林地用途问题突出 根据森林法和森林法实施条例规定，侵占林地种植农作物可以作非法开垦林地改变林地用途案查处，但在办理这类案件时，地方检察院根据《土地管理法》第七十四条“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”认为种植农作物的林地可以恢复种植条件的，不认可侵占林地种植农作物改变林地用途，难以有效打击侵占林地种植农作物案件。

2.5 非法占用林地行为执法难度大 近年来，随着城镇化建设步伐的加快，城乡间的交通日益便利，新路开通、旧路改扩建建成通车后，随之而来的往往是沿路村庄群众非法侵占公路边国有林地建设房子及在国有林区内零星采矿、取土、建窑、采沙、采石、种植农作物等违法行为的风潮，且逐渐由个体违法行为发展成为群体性行为。另外，对于非法侵占国有林地面积不达到刑事立案标准的，按照旧《办法》与新《森林法》处理的结果往往是非法侵占国有林地人员愿意缴纳罚款，但不会将非法侵占的林地恢复原状，而林业行政执法部门不具备强行拆毁已建房屋恢复林地原状的权力，地方政府迫于地方维稳工作的压力，很少深入处理类似违法行为，仅仅依靠林场执法队伍实施执法，势单力薄，极有可能引发暴力抗法行为，从而不利于社会和谐稳定发展，执法工作困难重重。

2.6 林业行政執法委托授权不完善 2018年下半年，钦廉林场根据钦州市、北海市林业局和合浦县自然资源局的委托授权，以委托单位的名义，由钦廉林场林业行政综合执法大队对发生在本场管辖范围内的违法案件进行查处。就钦廉林场而言，经营管辖区域地跨北海市和钦州市的3县1区，其中有不少国、省、县、乡级公路穿越钦廉林场经营管辖的林区内。在查办盗伐、乱砍滥伐国有林区林木案件时，往往是要与查处非法运输木材相结合，但由于北海市林业局和钦州市林业局关于委托钦廉林场实施林业行政处罚的范围中明确规定“委托授权范围不包括穿越林场范围的国、省、县、乡道路”，钦廉林场无权在穿越钦廉林场经营管辖林区内的公路上对运输木材的车辆开展执法检查工作，经常使林业行政执法工作陷入困境。另外，有些县区林业主管部门至今未同意把林业行政执法委托授权给钦廉林场，钦廉林场经过多方工作沟通协调都未果。

3 加强森林督查的对策建议

3.1 严把质量，完善云端平台 县级组织对钦廉林场自查结果进行质量检查，根据检查情况，抽取重点图斑现地验证复核，钦廉林场严把质量关，按照“合格一个上报一个”原则，通过森林督查暨森林资源管理“一张图”云端平台报送自查成果，钦廉林场通过管理平台报送自查成果（含自查数据库、现地照片和文字报告），建立涉嫌违法案件数据库，实行台账管理，开展森林资源管理“一张图”年度更新工作[2]。森林督查、森林资源管理“一张图”年度更新和公益林监测工作协同开展，共用一套遥感数据、一次判读区划、一次验证核实、一次现地复核，采取现地验证核实和查阅档案资料相结合，由分场负责疑似图斑的调查核实和违法案件查处整改工作，按要求上报森林督查和森林资源管理“一张图”年度更新工作成果给钦廉林场林政科，由林政科协同技术第三方即广西华森设计咨询有限公司做好录入平台的工作，与此同时配合各县做好公益林监测评价工作和抽查复核等相关工作[3]。严把质量，完善森林督查暨森林资源管理“一张图”平台，解决了破坏森林资源违法行为发现难、工作层级多进度把控难、处理环节复杂监管难和据量大统计汇总难等问题，大大提高森林督查的效率。

3.2 上下联动，形成强大合力 协调相关部门要加大对占地违法建房、建棚案件的打击力度。近年来，林区村民为满足生产生活需要，纷纷在林区村屯边、道路旁占地建房、建猪、养鸡大棚等，涉及破坏林地面积较小，普遍为几十平米到几亩，钦廉林场发现并制止后，村民往往采取打游击战术，我查他停，我退他建的方式，利用节假日、休息日、夜间突击建设，若强拆恢复林地原状，又极有可能引发暴力抗法行为，不利于社会和谐稳定发展。因现行法律法规对这类案件只作林业行政案件处理，打击力度不够，做出行政处罚后，违法者不交罚款、不拆除违法建筑的问题突出，而拆除违建需县级以上人民政府组织实施，执法单位也可以到人民法院提起诉讼，申请强制执行，但因涉及林区村民民生、社会和谐稳定和脱贫攻坚，很难获得地方政府和法院的支持，未起到法律震慑作用，造成绝大多数违法者不配合案件查处整改，遏制此类案件的难度极大。

3.3 细化分工，层层落实责任 钦廉林场严格落实“总场负总责、分场负责，上下联运，齐抓共管”的工作体系，依法推进森林督查工作。一是场级领导对森林督查案件整改工作高度重视，率先垂范，带头并鼓励中层以上领导干部参加林业行政执法人员执法资格培训，林场还成立了以场长和书记为组长、分管副场长和分管依法行政工作的副场长为副组长、其他场级领导和相关科室主要负责人为成员的依法行政工作领导小组，领导小组下设办公室和监督检查组;二是具体行使林业行政执法的部门主要是林政科和各分场，钦廉林场现持有国家林业局林业行政执法证人员共54人，积极组建以林政科和各分场持有国家林业局林业行政执法证人员共同参与执法的林业行政综合执法队伍;三是细化分工，把办理森林督查案件的权利下放至每个分场，把森林督查工作落实列入年底分场的考核指标中，制定森林督查实施方案，每次执法按照“一案一策、倒排时间、逐个销号”的要求，压实、压实再压实整改责任，落实、落实再落实整改任务、整改措施和整改时限等。

3.4 全面监管，提升管理水平 切实加强森林资源保护工作，严格按照新的《森林法》等相关法律法规、钦廉林场的森林资源管理制度及森林督查实施方案，切实加强巡山护林，对非法侵占林地建房、建棚等案件做到早发现、早制止，有效打击违法侵占林地行为。并结合当前扫黑除恶专项斗争，加强典型案件宣传，形成震慑，提高林区村民的法律意识确保在案件开始时就能及时发现并有效制止。全面加强监管，提升林场管理水平，尽全力保护国有林地、林木资源。一是建立管护长效机制，按照“有破有立、先破后立”原则，建立健全完善如执法公示制度、林木采伐办证流程、项目用地监管制度以及被占地综合整治监管制度等;二是补齐基层一线管护短板，强化资源管护制度执行力度，切实做好强基础、固根本工作;三是加强管护队伍建设，加大培训和教育力度，切实做到守土有责、守土负责、守土尽责。

3.5 互相协作，推进森林督查 协调各级政府林业主管部门及森林公安等相关部门，成立联合林业行政执法队，查处国有林场林区范围内的涉林违法案件。一方面，由于钦廉林场从2018年下半年才开始林业行政执法，相比各级政府林业主管部门或森林公安执法而言，明显存在着办案经验不足、办案水平不高和执法力量薄弱等问题;另一方面，钦廉林场由于缺乏行之有效的强制措施，无法保障第一时间对违法案件进行调查取证和控制嫌疑人，对涉林犯罪的威慑力远远不够，特别是盗伐、滥伐林木和森林防火案件将可能成为无头案，不了了之。故协调各级政府林业主管部门及森林公安等相关部门，成立联合林业行政执法队，是查处打击国有林场林区范围内的涉林违法案件的必然趋势[4]。

3.6 调整充实，加强队伍建设 调整充实，加强森林资源保护队伍建设。一是充实队伍。招聘、调整、补充责任心强、素质好的人员到护林员队伍中，继续增强各分场林业行政综合执法中队力量，提高林场整体执法水平，增强林场森林资源管理能力;二是加强培训。组织学习培训，提高森林资源管护业务水平。钦廉林场多次组织人员参加执法培训，学习相关法律法规，同时场内多次开展森林督查整改工作培训，提升工作人员业务能力，确保工作的正常开展;三是定期分析研究和解决森林资源保护管理存在问题，研究解决存在问题和重大涉林违法案件，钦廉林场森林资源管理职能部门切实加强森林资源保护管理检查、指导、培训等工作，强化巡山护林机制，对涉林违法案件早发现、早制止、早查处;四是钦廉林场安排办公室、人教科、计财科和后勤服务中心等部门，落实查处整改所需人力、物力和财力。近10年来，林场平均每年投入上千万元资金确保200多个专职护林人员开展国有森林资源保护管理，为依法及时打击涉林违法犯罪行为和推进森林督查工作提供坚实的保障。

3.7 完善制度，健全监管机制 高度重视，林场党委管委把违法破坏森林资源问题案件查处整改作为这几年最重要最紧迫的政治任务来抓，实事求是，强力推进。一是完善制度，完善森林资源管理制度机制。结合森林法实施条例等规定，修订钦廉林场《欽廉林场森林资源保护管理办法》等森林资源保护管理制度，增强制度的合理性、操作性;二是出台森林督查实施方案、森林督查整改工作方案和林政管护工作抽查检查实施办法。成立领导小组，场领导挂点督导，指导案件办理，确保工作质量和进度，落实责任到人，联合森林公安共同行动，为完成任务提供坚强组织保障。对不按要求上报结果，不认真开展现地核验，特别是弄虚作假、隐瞒问题的单位和工作人员，一经发现移送纪检监察部门严肃处理，涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任，要求工作人员必须严格执行中央八项规定、《国家林业局森林资源管理检查十项纪律》等纪律规定，做到廉洁自律、警钟长鸣;三是出台项目监管相关的制度，切实加强项目用地监管，对钦廉林场正在配合办理浦北石埇至钦州二级公路项目、南宁至北海（北海段）高速改扩建项目等10多个建设项目使用林地手续，严格按照项目监管制度进行管理，确保依法依规办理用地审批手续。

4 结语

森林督查是国家林业和草原局对新时代森林资源监管工作做出的全新部署和要求，是强化“绿水青山就是金山银山”意识和坚定走生态优先、绿色发展道路的必然要求和重要举措。开展森林督查是落实“实行最严格的生态环境保护制度”和“坚决制止和惩处破坏生态环境行为”要求的重大举措，也是全面实施森林资源监督管理科学化、制度化、规范化、法制化的长远大计。要全面推进森林督查工作，以林地“一张图”为基础，采用遥感等技术手段，对发现的改变林地用途和采伐林木等林地变化图斑，通过核对档案资料、现地验证核实等方法，及时发现和整改违法破坏森林资源问题，督查中属于林业行政案件的，场综合执法大队根据委托授权进行查处，达到刑事立案标准的，移送森林公安局依法查处。从而全面掌握非法使用林地、擅自改变林地用途、乱砍滥伐林木等非法使用林地的基本情况。因此，要全面推进森林督查工作，通力协作，加大执法力度，严厉打击各种违法违规用地行为，建立健全森林督查数据库，确保森林督查工作圆满完成，力保森林资源不受破坏。

参考文献

[1]覃婷，陆道调，李昭虹国有林场租地经营林地纠纷争议的解决机制及对策[J].广西大学学报，2011（33）：66-68.

[2]刘兴旺.林地“一张图”在森林资源管理中的分析与应用[J].智库时代，2018（27）：246.

[3]李芳芹.浅析林地“一张图”在森林资源管理中的应用、问题及对策[J].农民致富之友，2018（07）：34-35.

[4]徐磊.山南市林草资源监管和服务问题及改进建议——以2018年森林督查整改情况为例[J].绿色科技，2020（19）：120-122.

（责编：张宏民）