新时代广西全面深化科技体制改革研究

□陆桂军

（广西科技情报研究所，广西 南宁 530022）

科技是第一生产力，创新是第一动力，科技是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会提出：“完善科技创新体系……深化科技体制改革，深化科技评价改革，加大多元化科技投入，加强知识产权法治保障，形成支持全面创新的基础制度。”［1］深化科技体制改革是全面深化改革的重要内容，是实施创新驱动发展战略、建设创新型国家的根本要求。深化科技管理改革是提升科技资源配置使用效率的根本途径，要从加快政府职能转变，加强科技、经济、社会等方面政策的统筹协调和有效衔接入手，改革财政科技计划管理，完善科技管理基础制度，建立创新驱动导向的政绩考核机制，推进科技治理体系和治理能力现代化。新时代广西要加强科技治理体系和能力建设，全面深化科技体制改革，加快建设创新型广西，推动经济社会高质量发展。

一、广西全面深化科技体制改革的时代背景

（一）国家将全面深化科技体制改革提升到前所未有的战略高度

近年来，中共中央、国务院出台《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》（2012年）、《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（2015 年）、《深化科技体制改革实施方案》（2015 年）、《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》（2018 年）等系列政策文件，聚焦科研管理体制、科技人才评价机制、科技成果转化体制、科技机构评估改革等重点领域和关键环节，明确要求各有关部门、各地方政府要加强科技体制改革的协同，重视各领域和各区域科技体制改革的推进工作，推动我国科技体制改革呈现出全面发力、多点突破、纵深发展的生动局面。2021 年11 月24 日，中央全面深化改革委员会审议通过《科技体制改革三年攻坚方案（2021—2023 年）》，提出开展科技体制改革攻坚，要从体制机制上增强科技创新和应急应变能力，加快建立保障高水平科技自立自强的制度体系，提升科技创新体系化能力。

（二）全国各地竞相出台文件推动科技体制机制改革向纵深发展

在国家全面深化科技体制改革的战略部署下，各省（自治区、直辖市）积极实施本地区的创新驱动发展战略，根据实际推出科技体制改革的各项政策与措施。如云南省出台《关于深化科技体制改革的意见》（2016年）、江苏省出台《关于深化科技体制机制改革推动高质量发展若干政策》（2018 年）、北京市出台《关于新时代深化科技体制改革 加快推进全国科技创新中心建设的若干政策措施》（2019年）、上海市出台《关于进一步深化科技体制机制改革 增强科技创新中心策源能力的意见》（2019年）、湖南省出台《深化科技体制改革实施方案》（2020 年），截至2021 年底，全国31 个省（自治区、直辖市）均出台了有关深化科技体制改革的政策与举措，涉及技术创新导向机制，科研管理体制，人才培养、评价和激励机制，科技成果转化机制，科技创新治理机制，科技和金融结合机制、开放协同创新机制等方面。

（三）广西将把全面深化科技体制改革上升到引领发展、带动全局的突出地位

2016年以来，广西出台《关于实施创新驱动发展战略的决定》及系列配套文件，大力推进科技体制机制改革，推动科技创新发展，取得一定成效。同时，广西科技体制依然存在多头管理、条块分割、市场作用发挥不够、以企业为主体的技术创新体系相对薄弱、创新评价的激励奖励机制不健全等问题。面对国际国内新一轮科技革命和产业变革的机遇和挑战，广西将把全面深化科技体制改革上升到引领发展、带动全局的突出地位，进一步加强深化改革的意识和实践，突破制约创新发展的科技体制障碍，聚焦科技体制改革的关键环节和突出问题，做好科技政策地设计和落实执行。

二、广西科技体制机制在推动科技创新上存在的主要问题

（一）亟须建立企业主导产业技术创新的体制机制

广西科技创新研发经费来源结构中政府资金占比相对较大，企业研发投入不足，企业主导产业技术创新的体制机制仍未建立，企业尚未成为研发投入的主体。2020 年广西规模以上工业企业中有R&D 活动的企业为857 家，占广西规模以上工业企业总数的12.07%，该比例不仅远低于全国平均水平（36.73%），且落后于广东（39.47%）、江苏（52.15%）、云南（27.40%）等省份。2020 年广西规模以上工业企业R&D经费内部支出与营业收入之比为0.64%，远低于全国平均水平（1.41%），落后于广东（1.67%）、江苏（1.97%）等东部省份，也落后于贵州（1.16%）、云南（1.00%）等西部省份（见表1）。

表1 2020年全国及广西、广东、江苏、贵州、云南规模以上工业企业研发投入情况表

（二）科研人员创新激励体制需要进一步完善

1.亟须改善科研机构人事管理方式。当前，广西部分科研机构还没有人员聘用和岗位设置自主权，科研人员存在高职称低聘用的现象。由于上级部门对公益一类科研机构的职称岗位有比例限制，公益一类科研机构实行职称和聘用分离的人事管理方式，存在一些科研人员职称晋升后无法聘用上相应薪酬岗位的情况。

2.亟须强化绩效工资对科技创新的激励作用。广西部分科研事业单位、国有企业存在绩效工资和工资总量控制的问题。目前只有进入广西认定的A、B、C、D、E 五个层次高层次创新型人才和薪酬改革试点单位，可以实行年薪工资、协议工资、项目工资等薪酬分配制度。目前实施的激励政策作用有待加强。

（三）科技成果转化机制亟须健全

1.企业对科技成果转化意识和能力有待加强。广西的高等院校和科研院所取得的科技成果比较多，但向企业的科技成果转化率不高。企业与高等院校和科研院所的协同创新较少。企业多通过购买成熟技术或应用已有技术，较少对新技术进行研发。

2.科技成果转化的服务保障体系不够完善。目前广西技术转移机构、科技中介服务机构数量少、规模小，业务能力、服务范围和服务水平难以满足科技发展的需求。个别设区市还没有自治区级的技术转移示范机构。同时，科技成果转化中试验研究基地少，缺乏科技成果转化的生产试验环节。

（四）科研机构改革亟须进一步推进

1.科研机构职能交叉问题突出。广西科研机构分别隶属于18个不同管理主体，列入自治区科学技术厅预算管理的科研事业单位和转制院所有51个。其中，自治区科学技术厅直属管理的科研事业单位和转制院所8个，其余科研事业单位和转制院所的人事、行政等管理权分别归属自治区工业和信息化厅、自治区农业农村厅、自治区卫生健康委员会、自治区人民政府国有资产监督管理委员会等多个主管部门，这种多部门管理模式不利于人力、财力、物力的统一，难以形成支持科研机构发展的整体合力。

2.科研机构科研能力较弱，科技成果质量不高。广西转制类科研机构以业绩考核和经济效益为主，尚未形成多元化的所有制结构，其研发能力、成果转化能力以及服务广西经济社会发展能力都有所降低，影响了转制类科研院所的进一步发展。

（五）创新平台布局建设亟须优化

广西高水平科技创新平台较少，支撑产业高质量发展能力较弱。当前，仅有南宁、柳州、桂林、北海四个城市有国家高新技术产业开发区，广西有3 家国家重点实验室，3 家国家工程技术研究中心，科技创新平台支撑产业高质量发展能力较弱。

（六）科技管理体制有待健全

1.科技计划有待进一步合理布局。针对传统优势产业、先进制造业、新一代信息技术、互联网经济、高性能新材料、生态环保、优势特色农业、海洋资源开发利用、大健康产业等九大产业的重点研发计划和重大专项，需要通过细化科学目标、资助重点和方向等问题进行深入研究。

2.产学研结合程度有待提升。项目安排没有充分体现市场决定创新资源配置。涉及产业发展的科技重大专项，在指南编制、方案实施、立项评审等环节的决策咨询专家中，企业专家偏少，话语权较弱。科技重大专项更多倾向于高等院校和科研院所为牵头单位，企业牵头或参与的科技重大专项较少。高等院校、科研院所、企业之间缺乏深入研究，导致产、学、研之间协同效应不高。

（七）科技开放合作方式有待创新

1.科技招商引智联动机制尚未形成，意向性成果难以落地。广西科学技术管理部门积极推动科技招商，形成了大量的前期意向性成果，但这些成果要在广西落地生根、开花结果，必须得到自治区发展和改革委员会、自治区投资促进局、自治区自然资源厅、自治区人力资源和社会保障厅等管理部门的大力支持和配合。亟须建立部门与部门、政府与市场主体之间常态化、深入式的沟通交流机制，增加彼此对发展战略和现实需求等情况的共同认知，有效解决引入科技创新资源的问题。

2.相关优惠政策力度不足，吸引力较弱。以对新型研发机构的支持为例，广西目前给予新型研发机构的支持，是在科技计划基地与人才专项中一次性给予最高500 万元的资助，与外省相比差距较大。

三、新时代广西全面深化科技体制改革的对策

（一）强化技术创新机制改革，提升企业创新主体地位

1.健全企业创新普惠性支持机制。指导企业建立研发准备金制度，自治区本级科技计划项目优先支持建立研发准备金制度的企业。继续完善企业研发投入奖补机制，撬动企业更加重视研发投入。持续完善科技型企业梯队培育支持机制，不断强化和创新对科技型中小企业、高新技术企业、瞪羚企业、啄木鸟企业等企业的普惠性支持机制。

2.创新科技金融融合发展机制。对处于尚未盈利或盈利不多的成长期科技型企业，降低“五险一金”标准，采取贴息贷款、低息贷款等措施减少企业融资成本，切实减轻企业负担。对金融机构投放科技型企业力度进行评比排名，财政资金存款银行的选择，按发放科技型企业贷款的比例进行分配，优先将自治区本级财政资金存放于“科创贷”投放力度大的金融机构。建立科创板重点科技企业培育库，对成功实现首发上市的企业，自治区财政一次性给予500万元奖励。

3.改进国有企业考核机制。对国有企业经营业绩考核制度进行改革，健全国有企业研发投入稳定增长机制，提高研发投入、科技创新平台建设、科技成果转化等科技创新主要指标在国有企业经营业绩考核中的权重，对国有企业在生产经营中的研发费用投入可在经营业绩考核中全部视同利润予以返还，推动广西国有企业成为行业关键领域及核心技术的策源地和现代产业链的引领者。

4.构建以企业为主体的产学研用机制。推进企业科技成果转化后补助奖励制度改革，对广西企业购买重大科技成果并成功产业化，最高可拿到500万元补助。加强产学研协同创新体系建设，支持战略联盟和新型研发机构建设发展采取“一事一议”方式，大力构建企业为主体的产学研紧密结合的技术创新体系。加强高新技术企业认定，高新技术企业认定条件必须有研发机构。扩大自治区科技创新券适用范围，逐步实现国内使用广西兑付。

（二）深化科研机构体制改革，优化科技力量布局和资源配置

1.推进公益类科研院所去行政化改革。按照“老人老办法、新人新办法”的原则，逐步取消科研院所的行政级别和编制。推动财政投入供给侧结构性改革。财政投入由养人向养事转变，实行财政拨款与人员编制脱钩。进一步加大对必须且不宜市场化公益类科研院所的财政支持力度，保障其服务经济社会发展的能力。全面推行聘用制，建立健全科研管理制度，完善机构负责制，开展理事会制度试点，对于转制类科研院所，以科技创新、成果转化、行业技术服务所创造的经济价值为重点加强考核。加大财政支持与科研机构绩效考评结果挂钩，实施绩效管理，完善科研院所分类绩效考核，将考核结果作为公益类科研院所岗位设置、职称晋升、经费拨付等的重要依据。

2.通过“撤并转”组建若干主体科研机构。优化配置科技资源，整合业务相同的科研机构，组建若干主体科研机构。按照“优化一批、提升一批、整合一批”的思路，优化广西农业科学院、广西科学院，将定位相近的研究机构并入其中以提高科研能力。提升广西林业科学院，优化内部组织结构，扩展其研究领域。组建广西医药科学院、广西畜牧水产科学院、广西海洋科学院，整合相关领域原本小而散、小而弱的研究机构，提升广西在相应领域的科研创新能力。通过“撤并转”形成广西六大科学研究体系，并将六大科学院人、财、物归口统一管理的方式，解决广西科研机构“小、散、弱”和职能交叉问题。

3.推进公益类科研院所市场化改革。围绕《广西科技创新“十四五”规划》的部署要求，加快科研院所改革，推动公益类科研院所尤其是检测类科研院所转制为企业，政府负责标准的制定和资质的监管，检测检验服务市场化，转制后其公益职能由政府购买服务。按照更有利于调动科研人员积极性和更有利于事业发展的原则，科研院所结合自身实际可由各单位自行确定转制模式。以发展混合所有制科研院所为突破口，通过引入社会资本、职工持股等方式，有序推动转制类科研院所实行股份制改造，建立转制类院所多元所有制结构体系。推动以生产经营活动为主的转制类科研院所进一步市场化改革，推进转制类科研院所股份制改造。

4.建设市场化运营、企业化管理新型技术研发机构。整合现有资源，以满足经济社会发展需求为导向，以破解科技与经济融合发展为目标，在智能智造、人工智能、北斗导航、智慧城市、石漠化治理等领域，支持技术开发实力强、拥有产业关键共性技术的科研院所加快建设一批新型产业技术研发机构。产业先进技术研究院采取“总院+专业研究所”的运行模式，设立为独立法人事业单位。在运行机制上实行市场化运营、企业化管理。

（三）加强科技成果转化激励体制改革，完善科技成果转化的激励机制

1.统筹解决科技成果转化体制机制障碍。从自治区层面加强科学技术厅、人力资源和社会保障厅、财政厅、人民政府国有资产监督管理委员会、教育厅、审计厅、中共广西纪律检查委员会等相关部门的统筹协调，解决科技成果转化过程中涉及的事业单位运营、编制、工资、绩效、财政经费、审计等问题，保障科技成果转化利好政策有效落实。

2.优化科技成果转化服务体系。构建市场化、社会化的科技成果评价机制，建立健全适应广西实际要求的科技成果评价制度。鼓励和支持广西高等院校、科研院所独立或联合企业设立技术转移服务机构，加强技术经纪人才队伍建设，实现80%以上的高等院校、科研院所设有技术转移服务机构。继续加强基于互联网的技术市场建设，将广西网上技术市场升级改造成集“展示、交易、共享、服务、交流”五位一体的科技成果转移转化全链条综合服务系统。从自治区层面尽快设立广西科技成果转化引导基金，鼓励和支持有条件的市也设立科技成果转化引导基金，逐步形成以企业投入为主、政府引导为辅、社会投入为补充的科技成果转化投融资体系。

（四）深化科技管理体制改革，提升科技管理治理效能

1.优化财政科技资源配置机制。进一步整合自治区本级财政科技计划、专项、基金等，将分散在各有关部门的财政科技计划、专项、基金等，分类整合到科技重大专项、重点研发计划项目、科技基地和人才专项、技术创新引导专项、自然科学基金项目的自治区五大类科技计划中，由自治区科技计划管理厅际联席会议统一安排管理。改革产业重大科技项目组织管理制度，实行“发布指南择优遴选、重大项目揭榜挂帅、企业出题科技答题”三种方式为主的项目组织管理制度。

2.改革科研计划申报和管理程序。围绕自治区产业技术短板和高质量发展重大需求，强化政府自上而下的项目设计，按照“成熟一项、启动一项、一项一策”的原则，部署实施全局性、关键性重大科技项目。探索“项目申报直通车”制度，对全局性、关键性重大科技项目可在申报系统内直送科技行政管理部门，通过专项专议流程，加快项目审批进度。

3.实施第三方专业机构委托管理机制。明确专业机构的职责与分工，按照各专业机构的领域专长具体划分管理范围，确保专业机构在科技计划项目管理中“接得住”“管得好”。克服现有管理体制机制障碍，构建有利于科技项目专业管理的机构设置、人才政策、薪酬体系等，如编制之外设立项目专员，并支付与项目管理职责相一致的薪酬，吸引高质量的人才。

4.强化科研诚信监督评估。严格执行《广西科技信用管理办法（试行）》等制度，会同各有关部门建立或健全守信联合激励和失信联合惩戒机制，加大对项目立项、评估、验收等环节违规典型问题的监督查处，及时惩戒并向社会通报。启动科技创新第三方评估工作，联合第三方权威机构对广西科技计划管理改革、项目管理专业机构能力建设等开展专题评估。

（五）健全科技人才评价激励机制，激发科技人员的创新活力

1.完善高层次人才认定管理机制。修订自治区高层次人才认定办法，进一步细化高层次人才认定标准，构建科学规范、精准有效的高层次人才认定管理机制。扩大高层次人才认定范围，将获得博士学位人员纳入高层次人才认定范畴。优化整合人才计划，建立层次分明的人才梯队计划，避免相同层次的人才计划对同一人员进行重复支持。

2.完善科技评价制度。创新职称评价方式，推行代表作评价制度，将项目成果、研究报告等纳入评价范围。根据广西科研投入产出、科技发展水平等实际状况，进一步优化科技奖励结构。提升评选活动的国际化程度，邀请高层次外籍专家参与提名和评审。改革优化哲学社会科学和决策咨询奖励制度，突出重大原创理论突破和重要决策咨询贡献。

3.建立企业引进人才激励机制。建立企业引进高层次人才奖补制度，对企业引进具有高级技术职称或博士、博士后等高层次人才支付的一次性住房补贴、安家费及科研启动经费，可按规定在税前扣除。

4.健全科研人员薪酬激励机制。健全科研机构绩效工资总量正常增长机制，明确科研机构应建立向科研人员倾斜的薪酬奖励机制，不断提高科研人员的收入水平。出台针对科研事业单位的奖励机制，明确竞争性科研项目中用于科研人员的绩效支出和职务科技成果转化奖酬支出，不纳入绩效工资总量。除科研项目组成员以外，参与项目研究的编制外人员以及聘用的在职研究人员、科研辅助人员等的劳务费，均可在项目经费中列支。

5.赋予科研机构项目使用更大自主权。项目直接费用调剂权全部下放给项目承担单位。项目研究方案和技术路线的调整权也下放给项目承担单位，允许其在不降低研究目标的前提下自主调整。政府财政资金支持的科研单位购买通用货物与服务的，允许其可不受自行采购限额标准限制，采购结束后报本级财政部门备案即可。改革科研事业单位管理岗位职员等级晋升制度。在坚持“按需设岗”原则上，建立灵活、动态的岗位聘用管理制度。规定科研事业单位定期进行岗位竞聘，对部分年龄较大的员工可设立过渡岗，过渡岗不占单位岗位职数。

（六）优化创新平台管理运行机制，提升原始创新能力和产业技术创新能力

1.完善创新平台运行管理机制。按照不同平台、不同管理的原则，强化广西各类创新平台制度建设，建立与创新平台相适应的管理办法和运行机制。不断创新平台管理模式，改变现有通过认定即给予支持的做法，采取基于绩效评估结果给予奖补。打破各创新平台之间的信息壁垒和机制障碍，推动各类创新平台实现资源的有效整合和服务的协同，并建立注重成果产出和服务效益的创新平台评价机制，不断增强创新平台的动力和活力。

2.完善平台考核评估机制。引入第三方评估机构，建立与创新平台发展方向和发展目标相一致的多元化评估机制。加强对各类创新平台考核结果的运用，根据考核结果实施有进有出的动态调整机制，实现广西创新平台的良性循环。

3.进一步推动高新技术产业开发区改革创新。修订《广西高新技术产业开发区条例》，对新获批国家级高新技术产业开发区、首次进入国家排名前30名（含）的高新技术产业开发区、年度国家排名提升20 位以上且排名在前60 名（含）的高新技术产业开发区给予经费支持。支持经费用于发展高新技术产业开发区高新技术产业的软硬环境建设、公共研发平台建设、人才引进及奖励等。深化高新技术产业开发区干部人事制度改革。积极推动梧州、百色等自治区级高新技术产业开发区创建国家级高新技术产业开发区。统筹北部湾高新技术产业带、南柳桂北自创区、中国—东盟科技城等创新功能区建设，打造对接粤港澳的科创走廊和面向东盟的科技创新合作区。

（七）推进科技开放合作机制改革，构建多层面、多渠道、多领域的科技合作机制

1.加快构建科技招商引智联动机制。着力构建科技招商“洽谈—落地—发展”完整链条。充分发挥科技创新厅际联席会议制度作用，将科技招商形成的初步成果提交联席会议进行审议。对于符合广西发展重大需求、创新驱动力强的项目，推动各相关部门形成共识与合力，共同为相关高等院校、科研院所和企业排忧解难，支持其尽快落地并开展业务。建立并规范科学技术管理部门将科技招商初步成果向具体落实部门移交的业务流程。加强对各类合作机制、合作协议落实情况的追踪问效，确保合作能够落实并且出成果、出效益。探索建立创新驱动发展考核机制，将创新作为高质量发展评价的第一准则。由科学技术管理部门牵头，对政府各部门及各市进行考核，使创新驱动成为各级政府及相关部门常抓不懈的工作，从而促进更多科技招商成果加快落地并产生效益。

2.建立精准的科技招商机制。加强对世界范围内专利、论文等科技文献分析，建立并充实完善重点机构与人才资源库，精准定位经济社会高质量发展急需的创新平台和人才，对于特别高端平台和特别优秀人才制订针对性强的招引方案。集中资源，对标发达地区，大幅提升高层次平台与人才待遇，出台在世界有竞争力的优惠政策，在落实上做到快捷方便，不打折扣。不断探索建立和完善引才引智制度体系建设，尤其是互联网环境下异地协同开展科研工作的模式，通过“飞地创新”“逆向引才”等更加柔性的机制汇聚人才、利用好人才的知识和智慧。

3.优化招才引智跟踪服务机制。加强对高端人才引进后的服务与考核。在科研环境、团队成员、工作条件为其配备足够的人力、财力、物力，使高端人才将时间精力集中在创新工作当中。建立高层次人才待遇统一解决机制，为高端人才解决好子女入学、医疗等方面的后顾之忧。加强监督管理，对高端人才科学研究、人才培养等方面的绩效进行严格考核，形成有效的激励约束机制，促进高端人才多出成果、出大成果。确保引得进、留得住、用得好高端人才。