普惠金融背景下数字人民币农村应用的现实困境与制度保障

张莉莉，邵浩然

（河海大学法学院，南京 211100）

1 农村应用数字人民币的可行性

小微企业、农民、城镇低收入人群等弱势群体是普惠金融的重点服务对象，数字人民币是普惠金融背景下将数字技术连接农村经济的得力工具，能够助推农村经济发展，改善金融环境。在农村应用数字人民币具有一定的现实基础和社会效益。

1.1 推行数字人民币的现实基础

《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》强调，要大力推进数字乡村建设，促进信息技术与农机农艺融合应用，加强农民数字素养与技能培训，加快推进数字乡村标准化建设。随着普惠金融政策的实施，农村金融基础设施建设和支付环境也得到明显改善，农村金融机构网点逐年增加，金融服务产品种类丰富，为数字人民币在农村的推行奠定了基础。

1.1.1 用户群体稳定 一是农村地区银行活跃账户和电子支付的可观比例侧面反映出，存在涉农数字人民币潜在用户群体。二是涉农数字人民币重点关注的客户群体是不会使用甚至不信任、不敢使用［1］移动支付的农村老年人和贫困人群，国务院印发的《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》正体现出数字人民币对助老适老的积极作用。三是第三方支付平台与农村经济的融合，为涉农数字人民币培养了用户群体，根据农村群体消费习惯增设数字人民币功能板块，可以更好地适配农村群体使用。

1.1.2 农村用户观念更新 农村普惠金融逐渐普及，消除了农村群体对新兴事物的排斥，第三方支付提前介入提升了农村群体对涉农数字人民币的接纳度，消解了数字人民币应用于农村后农村居民对该电子支付方式的疑虑与芥蒂，为进一步开拓农村应用场景和人群使用范围提供了先行条件。

1.1.3 基础设施配备率提升 数字人民币二元发行体系相对解放了金融机构的能动性，金融机构优胜劣汰，推陈出新，以稳定客户群体。普惠金融的深度开展保障了农村地区金融机构的增设，为涉农数字人民币提供了先行条件。

1.2 推行数字人民币的社会效益

涉农数字人民币作为农村普惠金融的工具，能够加速农村地区各资源更新与新技术引进，改善村民生活条件，刺激农村经济发展。

1.2.1 更新网络设施，扩展金融服务群体 数字人民币应用需要具备足量网络基础设施，金融机构得以借此配置并更新所必需的网络设备，为农村人口提供数字人民币关联服务，如信贷、金融投资理财等。涉农数字人民币的使用进一步扩展了金融服务主体范围，推动农村普惠金融和互联网深度融合，实现农村地区特色经济发展。

1.2.2 提升认知程度，加强社会保障 与城镇相比，农村人群对信息技术的了解及使用相对匮乏，完备的教育资源尚未普及，因此在农村推行数字人民币，要注重农村用户应用反馈，据此改进方便用户使用。数字人民币作为农村金融产品服务的拓展，为农村弱势群体提供了更为全面的社会保障，也丰富了该群体接触社会新鲜事物、获取救济信息的途径。

1.2.3 改善支付环境，刺激消费欲望 农村地区在普惠金融背景下的经济发展虽取得了一定成效，但在商品购买力和支付实现方式方面与城镇地区相比仍存有显著差距。数字人民币的普及能够在适配农村地区的同时反向督促金融机构改善应用环境，以作用于农村经济消费，通过新型支付手段和多样化服务改善农村支付环境，激发农村消费欲望。

2 数字货币应用于农村的实践考察

2.1 中国农村应用数字人民币的发展困境

2.1.1 社会层面 尽管农村金融机构网点增设和第三方支付提前对接为涉农数字人民币推行提供了可行性条件，但农村网络基站建设、交通运输能力、生活服务网点方面仍有欠缺。第一，涉农数字人民币需要网络服务支持［2］。偏远农村地区的移动运营商基站建设较为逊色，如凤山县桥音乡怀里村和相邻村庄仅依靠一个4G信号基站，网络信号状态多为2G、3G［3］，如此分散的网络环境无法为涉农数字人民币提供进一步应用环境［4］。第二，农村交通运输能力仍待提高。目前中国仍有近4万个建制村未通公路，约1万个乡镇、30万个建制村未通沥青水泥路，砂石路占70%以上。交通资金短缺、管理维护不力和交通统计分析工作不到位［5］都导致交通运输不理想。第三，生活服务网点欠缺。交通设施不便阻滞农村地区商品经济发展，造成快递站点、购物市场、运动文化场所等远离农户居住区，无法充分提供农民日常生活所需各类服务。涉农数字人民币作为支付手段需要经济交易，生活服务网点欠缺滞慢了农户消费需求，造成涉农数字人民币应用困境。此外，农村地区教育师资力量不均衡，受城市入学制度限制，办学条件、教学设备方面仍处于落后水准，导致无法吸引足够新晋年轻教师，依旧以高年龄化师资的传统应试教学方式为主［6］，学生无法享受新媒体教学和丰富课余活动，也无法及时认知社会新晋事物［7］。教育和认知的延时更新抑制了适龄人群对新事物的接纳，易对更新换代支付方式产生信任失衡。

综上所述，农村地区生活基础设施缺失、教育资源不足造成金融排斥［8］，涉农数字人民币推行面临阻碍。究其根本，是数字人民币相关法律制度的缺失，既无法稳固数字人民币消费群体，更无法激发助农金融机构建设的积极性。以法明数字人民币之详是普惠金融进一步实现的关键所在。

2.1.2 制度层面 数字人民币发行权和法律地位的不明晰、信息财产安全保障制度的不完善以及权利救济层面的不足都无法吸引并稳定农村地区消费者。第一，数字人民币法律规范不明确。法律层面的缺失阻滞农村人群对涉农数字人民币的信任度，虽然数字人民币在中国多地区试点卓有成效，但就发行权、安全保障、权利救济相关性问题仍脱离《中国人民银行法》《人民币管理条例》等制度的调整范围，《<中国人民银行法>修订草案（征求意见稿）》中所提及人民币的数字形式也并不明确。发行权问题和法律地位的不明晰，也造成数字人民币法律适配模糊。第二，信息和财产安全保障制度尚未完善。金融机构主导的数字人民币支付服务通过交互链条实现数据与个人信息传导，如存在技术漏洞，将会危及农村消费者的个人信息和财产安全。而目前数字人民币的信息和财产安全保障制度基本处于空白状态，普惠金融也未能针对数字化形成一套完备的监管法规政策体系，金融业务交叉性也因缺乏有效动态统一监管而无法实现农村消费者保护和农村经济促进。第三，权利救济层面尚有不足。基于现金现存监管和救济制度，数字人民币特性无法全然适用，中国互联网金融传统救济在公信力、解决范围、管辖争议、解决途径衔接等方面缺乏明确规定［9］。同时，现有金融机构按规则为消费者提供协商解纷服务时要么与公共利益相悖，要么与消费者利益相悖，要么与商业伦理相悖［10］，易因维护自身利益而损害欠缺数字技术认知的农村消费者的合法权益。此外，无论是线上还是线下，农村第三方纠纷解决机构设立都处于劣势，无法为农民及时提供权利救济。数字人民币应用后，大量纠纷案件会造成极大的司法压力，农户更难在短时间内通过司法途径维护自身权益。

2.2 相关国家和地区涉农数字货币应用的制度实践

2.2.1 政府主导、机构合作的模式为涉农数字货币的应用提供了制度基础 为防范农村地区金融排斥影响涉农数字货币推行，肯尼亚、日本、美国和巴西等国家采用了以政府为主导，金融与非金融机构合作参与的模式来应对金融排斥现象。肯尼亚移动运营商Safaricom推出近似ATM的M-Pesa手机银行支付平台，以实现存取款、转账等功能。随着平台完善，用户范围从肯尼亚当地居民扩充至全非洲地区［11］，农民、妇女和蓝领工人因此受益，推动了肯尼亚普惠金融发展［12］。日本政府推动建立了包含政策性、合作性金融及完善农业保险的农村金融服务体系，运用公库长期低利率资金支持和农业贷款、保险补贴为农业发展分担风险；同时还推行保险与信贷协同发展，确保涉农资金安全并缓解农民风险和“融资难”问题。美国联邦中期信用银行同土地银行及合作社联合，农民家计局、商业信贷公司和小企业管理局等组成农村普惠金融体系［13］保障美国农业高效稳定发展。美联储通过税收优惠鼓励商业银行发放涉农贷款，运用适时法律政策改进农业保险机制，保证农户金融权利，维系涉农数字货币应用环境。明确银行管理数字货币业务，依照《银行保密法》等规定审查金融机构反洗钱体系框架构建和交易记录、报告等合规性，通过ADR纠纷解决机制化解农户金融纷争。

2.2.2 特色银行的设立为涉农数字货币的应用提供了良好的适用条件 以代理银行和乡村银行为代表的特色银行是普惠金融发展的成果。巴西金融机构受地理因素影响，授权农村地区非金融机构（如药店、邮局、超市等）代理银行部分业务并对其全权负责，在代理网点安装POS机、电脑、ATM等基础设施提高金融覆盖率。政府出台政策在放宽限制基础上规范该制度，15万个代理银行已覆盖全国所有城镇，业务范围与机构数量仍在持续增加。

印度与孟加拉国的乡村银行带动两国乡村金融市场改革。印度政府为治理农村高利贷和私人贷款，设立国家农业和农村开放银行监管农村金融机构，为农户和农业信用机构提供信贷与融资服务。商业银行被强制要求开设农村服务网点，土地开放银行和信贷合作社提供农户贷款。通过政策支持和农业资金帮扶［14］，由国家农业农村发展银行、商业银行、储备银行和农村合作银行构成农村普惠金融体系。

孟加拉国乡村银行（格莱珉银行）成立之初便致力于为贫困人群提供贷款、储蓄等金融服务。银行以贫困家庭妇女为客户目标，通过周期偿还和整贷零还方式提供小额资金支持，通过中心会议及时了解客户动态信息，传播金融科技知识，不断提升借款人经营能力。除特殊客户群体选取，该银行还推出了小组责任制的短期联保贷款产品，每组限定5户家庭，成员相互担保监督资金使用，资金能否及时偿还与该组成员后续借贷挂钩。

2.2.3 监管沙盒制度为涉农数字货币的应用提供了试错保障 英国、新加坡等国建立了为数字货币提供适度试验和监管环境的监管沙盒制度和创新加速器机制［15］，数字货币运营机构向监管当局提交详细项目说明，由监管当局对项目创新程式、研发进展和推行成果进行评估，决定项目能否进入测试程序。测试结束项目由监管机构复审，对试验进程和结果进行验收，最终由企业自行决定是否统一产品服务流入市场。该模式可帮助企业预先发掘项目不足，为数字货币应用农村进行提前预演和风险识别，避免实际应用的危机再现，并为立法指明方向。

以上各国农村普惠金融背景下的数字货币推行和应用经验可以为中国提供有益借鉴。第一，坚持政府主导。通过国家助农和福利制度改善弱势群体生存困境，运用优惠政策与补贴机制调动金融机构入农投资积极性。第二，网络设备的普及和多机构合作模式实现了农村市场开拓、支付环境改善和用户群体绑定。第三，推行金融保险制度和多纠纷解决路径，将互联网融合解纷，以高效地维护金融机构资金运营和农户金融权利。第四，因地制宜发展金融，代理银行制度能对农村群体和服务策略进行合理设计，低成本高速率实现实体金融服务。监管沙盒制度作为“可试错模式”，可提前预演农村地区应用人群和路径，对涉农数字货币实际应用产生积极效果。

3 数字人民币应用于农村的制度保障

3.1 明确涉农数字人民币地位

3.1.1 明确数字人民币基础性法律规定 第一，承认数字人民币的国家法币地位和国家法偿性。保障数字人民币二元体系框架运营，仅央行拥有数字人民币发行权。第二，数字人民币同现金一样拥有绝对支付效力和保密性，非认可机构和人员不得研发提取数字人民币数据［16］，任何篡改、窃取、假冒数字人民币行为均是违法行为［17］，通过强制性规范防备农户因缺乏个人信息保护意识而沦为金融诈骗、非法融资等犯罪行为的主要受众。第三，以特殊财产定义数字人民币，普遍交易情形适用“占有即所有”规则，当纠纷出现或流转基于非法律行为，冻结交易并由金融机构先行处理，恶意当事人严重情节应追究刑事责任。乡村振兴战略和普惠金融的实施助力数字乡村建设，数字人民币在农村第三产业发挥极大作用，在构建农产品零售平台、农产品电子商务一体化和乡村旅游具备便利快捷支付优势，金融机构可直接通过此方式向农户发放信贷，提供投资理财、保险等金融服务。

3.1.2 修订《中国人民银行法》，规定人民银行对涉农数字人民币金融机构有审查管理权限 设定金融机构义务，明晰农村地区网络基础设施覆盖率和发射量要求，以补贴和税收优惠等政策刺激金融机构入农积极性，增加网络入农覆盖率。明确金融机构对代理机构的服务支持和实时监管，同时规范数字人民币项目开发，根据农村人口特点设计大字版、简洁版等更为清晰友好的支付界面，为不能或不愿使用人群提供支付卡、可穿戴设备、生物识别技术等支付方式。

3.2 完善涉农数字人民币信息安全体系

数字人民币数据编码较现金编码更具追溯性，以便于央行对数字人民币的生命周期管理和监管，但大量数据记录加重了信息泄漏风险，急需更新填补风险漏洞。

3.2.1 明确个人信息范围，完善配套法律 数字时代个人信息畛域有所扩展，“可识别”类信息也纳入规制范畴，农户在数字经济中处于弱势地位，个人信息界限扩充能保护该群体交易过程中的个人尊严、自由和平等。此外，协调涉农数字人民币与《个人信息保护法》《关于金融服务“三农”发展的若干意见》《刑法》《行政处罚法》《消费者权益保护法》相关内容，从多角度完善涉农数字人民币信息安全保障体系，以民事责任和行政责任为主体，刑法规制作为最终保障。

3.2.2 明确个人信息权属和参与主体权利义务 保证农户对自身信息的所有权、访问权、更正权、撤销权等，重新考量网络平台“同意规则”的适用，防止农户因模糊了解而泄漏个人隐私。指定运营机构应依法履行告知义务，贯彻合法、正当、必要原则［18］，在农户自愿明确同意指定范围内使用个人信息。个人信息种类繁多，敏感程度也有所不同，政府与央行应更为严格地管控高敏感度个人信息，明确数字人民币安全个人信息收集标准，防止金融机构在涉农数字人民币推行时过度收集农户信息，并通过被架空“用户授权同意”超范围使用。

3.2.3 完善涉农数字人民币监管法律制度 明晰农村金融机构准入与退出、激励与约束制度，制订数据流通交易规则，推进流通环节风险评估，鼓励金融机构设立数据保护职位。借鉴涉外监管沙盒模式经验，时间上提取数字人民币全生命周期关键数据，空间上图构涉农数字人民币运营状况，对涉农数字人民币应用风险提前预警和处理。

3.3 构建涉农数字人民币权利救济体系

多方位救济体系的构建能够增加农民救济认知，制约金融机构解纷主导地位，遏制金融机构为维护自身利益侵害农民权益。多解纷途径设置能缓解司法压力，节约司法资源，破除涉农数字人民币应用滞碍。

3.3.1 完善相关配套法律制度《民法典》《消费者权益保护法》《反洗钱法》等均需就数字人民币的消费者权利予以规定。明确数字人民币消费者权利与实体人民币权利等同，所有权人享有要求停止侵害、消除危险等救济权利，特定情形下返还原物请求权因编码记录特殊性也可以实现。同时，明确金融机构应贯彻金融消费者倾斜保护原则，履行系统性安全保障义务，保障农村用户资金和个人信息安全，实时更新数字人民币交互系统。

3.3.2 多救济机构线上线下参与 涉农数字人民币救济应高效快捷，需要多机构共同努力。一是金融机构内部解决。金融机构内设客户投诉受理渠道和协商处理平台，专设部门负责登记立案，对数据建库适时更新检查。线上平台搭建更加便利用户解纷，通过视频通话、线上聊天、短信等方式交换意见，可以作为涉农数字人民币救济机构的第一选择。二是引入金融监管部门、行业自律组织调解纠纷并将其作为司法程序前置程序。避免金融机构为维护自身利益与涉农数字人民币用户解纷时将消费者置于不利。可通过网站设立、同律所和法律资讯网站等合作，吸引更多专业人员参与涉农数字人民币用户权利救济。三是专设数字金融纠纷仲裁机构，优先双方意思自治，一裁终局且不实行级别和地域管辖。四是考虑到农村地区资源和地理位置劣势，可设立智慧法院以突破地域、时间限制，通过录入事件发展、时间地点、纠纷主体等多方位数据，实现证据固定、隐私保护、文书精简等功能。此外，人工智能诉讼平台研发可以处理简单的法律关系案件，快速处理纠纷。