南京高新区高质量发展路径探析

姜 琴 胡先杰 苏思骐 陆红姝

(南京市火炬高技术产业开发中心，江苏 南京 210018)

0 引言

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段[1]。这意味着经济发展方式要从要素驱动转向创新驱动，创新已成为第一动力，是实现经济高质量发展的新动能[2]。2020年7月，国务院印发《关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》，旨在进一步促进国家高新区高质量发展，发挥好示范引领和辐射带动作用。近年来，作为地方推动高质量发展的主阵地，南京高新区通过推动体制机制改革，优化资源要素配置，加快转型升级步伐，科技创新效益和经济发展质量显著提升。然而，对标世界一流高科技园区，面对推进高新区高质量发展的要求，南京高新区的建设发展存在不足，需要更加积极地探索有效的高质量发展路径。

1 高新区管理体制改革概况

如图 1所示，以南京高新区发展历程为序，结合政策文件出台的背景和主题，将高新区管理体制改革分为以下三个阶段。

图1 南京高新区成长历程

(1)争取国家支持起步阶段。南京高新技术产业开发区(以下简称高新区)于1988年4月由江苏省人民政府与南京市人民政府共同创建，位于浦口区。1991年3月被国务院批准为国家高新区，是国家首批批准建立的26个国家高新区之一。1997年1月经国家科委批准，南京高新区调整为“一区两园” (南京新港高新园、江宁经开区高新园)[3]，形成了跨行政区的分布格局。

(2)做大做强探索发展阶段。在“一区多园”发展模式中，南京市委市政府以做大做强高新区、加快高新区创新发展为总体思路，重点对高新区浦口板块进行了多次区域和功能整合。2002年5月，江北行政区划调整，高新区按照“整合资源、统筹运作、共同发展”的思路，积极与浦口区进行“二合一”体制整合，加强两区的互融互动。2010年8月，浦口区和高新区进行规划整合，实施园区带镇，将浦口区部分地区纳入南京高新区浦口板块统一规划建设。2012年5月，根据市委、市政府“简政强区县(园区)”和“拓展国家级开发园区发展空间”的战略决策，将浦口区部分街道和功能区整建制委托南京高新区管理，高新区管辖面积扩大到160平方公里。2017年5月，南京市委市政府出台《关于进一步完善南京江北新区管理体制的意见》，将高新区整建制并入江北新区党工委、管委会。截至2017年底，经过不断调整，南京高新区(一区两园)管理面积达274.69平方公里，GDP达2 981亿元，占全市1/4，形成较强的综合经济发展能力。

(3)改革优化创新发展阶段。在创新驱动发展战略的总体要求下，南京高新区亟需新的发展思路解决跨区协调发展、资源整合创新发展等问题。2017年11月，南京市发布了《南京市科技园区整合设立工作方案》，在原有“一区两园”发展模式基础上，整合设立了 15 个高新园区，面积为626.706平方公里，解决了全市创新资源要素分布松散的问题，以实现创新要素向高新园区集聚。2018年，市委市政府出台《南京市推进高新园区高质量发展行动方案》，在优化空间布局上，提出构建“一圈双核三城多园”的总体格局，解决的是高新区发展模式的问题，提出了“1+N”总体模式架构。2020年，印发《南京高新区深化管理体制改革实施方案》《关于优化开发园区管理运行机制的若干指导意见》等文件，将“南京高新区”牌子从江北新区拿出来，重组优化，履行对全市15个园区的统筹协调和管理服务，解决的是高新区管理机制总体架构的问题，以提升高新区管理效率、提升高新区发展活力。同年8月10日，南京高新区管委会总部揭牌，标志着高新区发展正迈上高质量发展之路。据国家火炬统计相关数据显示，2019年底，南京高新区(一区两园)实际管理面积达286.69平方公里，实现地区生产总值3 675亿元，同比增长13%，占全市比重超过1/4；拥有有效期内的高新技术企业1 632家，占全市比重超过1/3，有力支撑南京高新区在国家高新区综合排名列第12位，在区域经济发展中的影响力愈发彰显。现阶段，南京高新区正着手编制完善《南京高新区“十四五”发展规划》，以谋划高新区未来发展总体布局，明确了高新区发展的前进方向，也为有序推进高新区高质量发展提供保障。

2 高新区高质量发展路径探索

南京高新区在推动区域创新发展中发挥着十分重要的作用，经济发展进入新常态后，高新区发展面临的外部环境因素和内生驱动要素发生了明显变化，这就要求高新区发展要进一步瞄准一流水平，提高发展标杆，在实现以创新为特色的高质量发展的实践路径上进行更加积极地探索。

2.1 推进体制机制改革

管理制度创新既是国家级高新区发展壮大的基石，更是其实现新时代新定位和新目标的重要保证[4]。按照“1+N”发展模式，全市整合设立的15个高新园区对外统称“南京高新区”，并通过设立一系列“伙伴园区”、制定高新区高质量发展调查制度、实行园区管委会“去行政化”改革等具体举措推进高新区高质量发展，巩固发展成效。2020年，15个高新园区建立了“管委会+平台”的运行机制，人员聘用打破身份界限，实施全员聘用制，对人员进行绩效考核。例如，南京高新区(建邺园)推行用人自主权、分配自主权、决策自主权、加快剥离社会管理职能的“三自主一剥离”改革模式，与区委、区政府建立“会议代表”机制，与区级财政建立“分灶吃饭”机制，与属地街道建立“利益补偿”机制，优化“管委会+高投集团”运营模式，全面构建协同工作机制。

2.2 解决科技经济“两张皮”问题

南京市科技创新资源丰富，但从现实来看，要在短期内反映到企业研发能力快速提升不太可能；而硬性要求高等院校和科研院所的科研目标必须以市场为牵引并不现实，也不该是大学应有的定位；这就需要更大力度发挥政府职能，加快新型研发机构建设，促使企业和大学等科研机构结合起来，走出一条政产学研协同创新的新路径。2020年底，南京市高新园区已建成备案新型研发机构323家，成为产业集群培育重要平台，在研在孵化项目2 485个，累计孵化和引进科技型企业8 914家，主要集中在新医药与生命健康、智能装备制造、集成电路和新型电子信息产业，初步形成“技术开发-产业化应用-孵化企业-产业集聚”的创新链条。截至2020年底，全市已有99家新研机构及其孵化和引进企业成长为规模以上企业，299家培育成为高新技术企业。

2.3 引导创新型企业集聚发展

建设具有全球影响力的创新园区，需要大力引进和孵化创新型企业，着力培育高新技术企业，形成一批创新能力强、综合实力强、核心竞争力强的创新型企业集群，不断增强创新驱动发展的中坚力量。2020年，15个高新园区新增独角兽企业3家，瞪羚企业176家，新增上市企业12家，科技型中小企业总数超过8 000家，高新技术企业总数占全市比重达超过80%，产业集聚效应进一步放大，对全市的经济贡献度不断提升，带动全市产业进一步实现转型升级。截至2020年底，规上工业和服务业研发投入强度达5%且营业收入过亿元的企业数有463家，15个高新园区拥有高技术制造业企业有616家，占全市高技术制造业企业总数的约80%；拥有高技术服务业企业1135家，占全市高技术服务业企业总数约70%。

2.4 增强企业研发能力

企业研发费用占营业收入比重，即研发投入强度，反映了一个区域自主创新水平和产品市场竞争力，研发投入强度的提升可以有效支持企业研究开发核心技术，为创新驱动发展持续注入强劲的内生动力。近年来，南京高新区众多企业积极推动科技创新，不断加大科研投入，在培育创新型企业、组织科学技术攻关、强化自主研发等方面做了大量工作。2020年，15个南京高新园区规模以上企业研发投入强度达到3.39%，高出全市规模以上企业1.5个百分点；企业发明专利授权量5 710件，增长50.90%，PCT专利申请数达到2 257件，占全市比重超过70%；规模以上企业研发投入总额超过400亿元，同比增幅超过40%。

2.5 形成创新发展人才“强磁场”

高新区之间的竞争，本质上是人才的竞争，人才集聚程度也是体现园区高质量发展的重要方面。近年来，南京市高新区聚力招才引智，积极落实“创业南京”英才计划、大学生创业“宁聚计划”“345”海外高层次人才引进计划等，加快集聚一批一流创新人才。2020年，全市15个园区本科及以上从业人员占比近50%，同比提高了3个百分点；从业人员中研发人员全时当量数占比同比提高了近1个百分点；从业人员中外籍常驻人员和留学归国人员占比同比提到了0.02个百分点；新增引进高层次人才700余人，5名诺贝尔奖获得者、70余名中外院士在高新区创办企业。

3 高新区高质量发展提升分析

尽管南京高新区高质量发展初见成效，但仍然存在主导产业集聚度不够高、融合发展效应未显现、企业精准服务力度不够强、园区用地产出效益不够好等需优化提升的问题。

3.1 主导产业集聚度不够高

根据企业统计数据显示，南京高新区企业所属产业技术主要集中在电子信息产业、先进制造与自动化、生物与新医药、高技术服务4个领域，占比超过60%；但产值与税收主要集聚在电子信息、先进制造与自动化、新材料等三个产业领域，占工业生产总值比重超过70%。同时，各类产业在各园区均有布局，并未体现错位发展的格局，其中，电子信息产业企业数量最多，但产值和税收均不如先进制造与自动化、新材料产业，而生物与新医药产业在各类产业中经济贡献度也不明显，如表1所示。

表1 高新区主导产业主要经济指标分布情况

3.2 园区融合发展效应未显现

目前，南京高新区绝大多数园区之间已就构建“伙伴园区”关系签订了意向协议，但部分园区实际在促进项目孵化、产业落地、载体共建等方面，尚未有实质性进展；部分园区在主导产业及上下游产业链建设方面缺乏明确具体的规划；部分园区对接洽谈的项目大多也正在推进过程中。总体而言，伙伴园区创新成果转移转化，进而形成现实产业生产力，跨区发展打造产业集群的实效显现尚需时日。

3.3 企业精准服务力度不够强

近年来，随着南京高新区的快速发展，越来越多的外来企业入驻高新区，越来越多的本地企业在这里孵化成长，但园区科技创新工作普遍侧重于前端项目招商和新增高企的指标任务完成，对区内企业情况未能进行及时地、全面地摸排，未能有效建立和制定各类企业相应的培育计划，对已落地的项目和科技型中小企业难以提供精准支持和精准服务。

3.4 园区用地产出效益有待提升

从园区已建成城市建设用地固定资产投入强度、综合地均税收角度看，南京高新区用地投入产出效益较高的仅2家园区，综合地均税收相对较高的仅3家园区；与苏南其他区的平均产出投入比为2.55相比，南京高新区土地利用效能普遍较低。同时，部分园区存在地上空置载体，载体使用率低于50%；而在已使用的载体中，部分孵化器在孵企业与科技创新无关，主要从事批发零售、房地产及咨询服务等，与园区主导产业关联度也不高。

3.5 体制机制改革力度需加大

自2020年正式揭牌以来，南京高新区管委会总部在规划发展、产业协调、创新服务、统计评价等方面开展了一系列工作。但总体上，“1+N”的管理架构仍处于松散型的“一区多园”发展路径，管理服务和统筹协调能力相对不足，需要进一步加大体制机制改革力度。

4 高新区高质量发展对策

经过近年来的探索和发展，南京高新区的总体发展取得了一定成效，形成了具有地方特色的高新园区发展道路。在进一步推进高质量发展的过程中，可以重点把握好3个方面的工作：

4.1 发挥政策引导，集聚创新创业资源

当前，南京全市的科技创新资源已在高新区形成原始集聚，但集聚效应还未能得到充分体现，15个高新园区间产业同构、同质化、重复建设、功能相同等突出问题仍然存在，应做好各个高新园区的客观评估，进行属地化资源再整合，推进高新园区协同发展。①做好政策指引，促进创新创业资源有序、分类向高新园区集聚，形成特色资源集聚，打造特色产业集聚区；②加强统筹协调，避免高新园区间出现过度同质化竞争，促进创新创业资源自由流动，深化“伙伴园区”发展关系；③做好资源整合提升，结合园区特色竞争优势，复制推广创新经验，提高高新园区的要素集聚能力、经济支撑能力和辐射带动能力。

4.2 优化园区管理，服务企业创新创业

从南京高新区的管理架构来看，已形成“高新区发展领导小组-南京高新区管委会(总部)-15个高新区管委会”的三级管理体系，在服务企业创新创业方面要做到协调一致，形成合力。①市级各有关政府部门要不断创新服务模式，抓好优惠政策落地，优化营商环境，保障企业安心经营、放心投资、专心创业；②管委会(总部)层面要加强调研指导，整合市级有关服务权限，积极推进高新区创新创业服务一体化平台建设；③各个高新园区层面要着力营造浓厚的园区创新创业氛围，了解入驻企业需求，提供针对性服务，让企业“引得来、留得住”。

4.3 完善产业环境，完善创新创业生态

近年来，南京高新区的创新创业生态系统正在逐步完善，应进一步拉长版、补短板，形成有特色、有竞争力的创新创业生态系统。①深入推进新型研发机构建设，探索省属、市属高校院所科技成果处置权管理改革、收益分配方式改革、设立科技成果转化岗等方式，加快推进高校科技成果转化和科技协同创新；②大力培育创新型领军企业，深入实施独角兽企业、瞪羚企业培育计划，围绕电子信息、生物与新医药、新能源、新材料、先进制造等新兴产业领域，重点培育一批创新型领军企业，形成具有全球影响力的创新企业群；③营造高新区创新创业文化，积极支持高新园区创业服务机构开展各类创新创业服务活动，大力营造创新创业氛围，形成南京高新区特有的创新文化，为创新发展提供文化底蕴支撑。