以习近平生态文明思想和法治思想为指导 不断完善生态环境损害责任和党内法规制度衔接

文/周会杰

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断强化生态环境损害责任追究，明确提出生态环境保护要实施“党政同责、一岗双责、终身追责”，将生态环境损害责任追究上升到前所未有的高度。习近平总书记强调“实行最严格的制度、最严密的法治”，“对造成生态环境损害负有责任的领导干部，不论是否调离、提拔或者退休，必须严肃追责”。本文对生态环境损害责和党内法规制度在衔接上暴露出的问题进行梳理分析，以期为党和政府压实生态环境保护责任提供建议。

一、生态环境损害责任追究和党内法规的发展

2018 年5 月，全国生态环境保护大会首次确立习近平生态文明思想，习近平生态文明思想“十个坚持”中的“坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”，强调把生态文明制度建设作为重中之重，严明生态环境保护责任制度，推动建立更加成熟、更加定型的生态文明制度体系，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道。2020 年11 月，中央全面依法治国工作会议将习近平法治思想确定为全面依法治国的指导思想。习近平法治思想“十一个坚持”中的坚持建设中国特色社会主义法治体系、坚持全面推进科学立法、坚持抓住领导干部“关键少数”等方面内容，加快形成完善的党内法规体系，为我国推进生态环境保护、构建美丽中国生态文明法治建设提供了指引。党的二十大报告，进一步对“深入推进环境污染防治”“完善党的自我革命制度规范体系”作了深刻阐述和系统设计，提出要推动绿色发展，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力。

党的十八大以来，为加强生态环境保护，推进生态文明法治建设，党中央高度重视生态环境保护，相继出台了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》《生态文明建设目标评价考核办法》《中央生态环境保护督察工作规定》《中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单》等党内法规及党内规范性文件，实现了生态环境损害责任追究有法可依，为生态文明建设提供有效法治制度保障。2015年8月，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》印发实施，作为我国第一部关于党政领导干部生态环境损害责任追究的专门党内法规，规定地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，将生态环境损害责任追究对象的范围扩大至各级党委的领导干部，首次以党内法规形式规定生态环境保护的“党政同责”“终身追责”概念，改变了以往只追究政府有关部门工作人员的生态环境损害责任局面。

我国生态环境损害责任追究和党内法规制度建设经历了发端、发展和初步完善阶段，特别是党的十八大以来，生态环境损害责任追究及相关党内法规制度建设进入全面推进、快速发展新阶段，从以前的单一、分散到现在逐步的系统化。随着我国对生态环境保护、党内法规建设的日益重视和全面从严治党的不断深化，生态环境损害责任追究工作正向专业化、法治化、规范化方向发展。

二、完善生态环境损害责任和党内法规追究的意义

完善生态环境损害责任追究的党内法规，作为生态文明建设的重要考量，有助于推动生态文明制度体系理论的创新，有利于进一步完善生态文明制度，提升生态治理现代化的水平，具有重要的理论和现实意义。

（一）坚持和加强党对生态文明建设领导的重大举措

中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势。推进我国各方面制度建设、推动各项事业发展、加强和改进各方面工作，都必须坚持党的领导。生态文明建设是生态环境保护领域的重要指导思想，党的十七大报告首次提出“生态文明建设”概念，党的十八大以来，进一步加大生态环境保护力度，将“生态文明建设”纳入五位一体总体布局，强化党组织、党政领导干部生态环境损害责任，明确提出生态环境损害要实施“党政同责、一岗双责、终身追责”，将生态环境损害责任追究上升到前所未有的高度。完善生态环境损害责任追究和党内法规，就是加强党对生态环境保护的统一领导，完善党的全面领导体制机制，落实生态环境保护领域全面从严治党的要求。

（二）推进生态治理体系和生态治理能力现代化的必由之路

习近平新时代中国特色社会主义思想，明确要求完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系治理能力现代化，生态治理体系和生态治理能力现代化是国家治理体系、治理能力现代化的重要方面。党的十八大以来，在生态环境治理过程中，党中央高度重视落实生态环境损害责任追究和党内法规的完善。生态环境损害责任追究机制是生态文明制度的重要组成部分，通过完善责任追究机制有利于进一步完善生态文明制度，更好落实落细生态文明制度。完善生态环境损害责任追究和党内法规，进一步厘清党委和政府及其领导干部的生态环境损害责任，强化生态环境损害责任追究，有利于构建生态治理体系、提升生态治理现代化水平，是推进生态治理体系和生态治理能力现代化的必由之路。

（三）构建集中统一生态环境损害责任追究和党内法规体系的必然要求

生态环境损害责任追究和党内法规是党内法规体系的重要组成部分，完善生态环境损害责任追究和党内法规，通过制定出台党内法规突出强调各级党委和政府的生态环境保护主体责任，明确不同党委政府、不同工作部门之间的生态环境保护责任，进一步区分界定责任追究的主体、对象、程序、范围和情形，能够将生态环境损害责任追究纳入制度化轨道，切实发挥党内法规制度优势，实现生态环境损害责任追究有法可依。实践中，生态环境损害责任追究和党内法规规范化、精细化等不足问题，不利于党内法规的体系化，要通过整合现有生态环境损害责任追究党内法规，制定配套生态环境损害责任追究和党内法规，构建集中统一、权威高效的生态环境损害责任追究和党内法规体系，以满足生态环境损害责任追究提供坚强法治保障的现实需要。

三、完善生态环境损害责任追究和党内法规的建议

十八大以来，生态环境损害追责问责工作取得了丰硕成果。实践中，生态环境损害责任和党内法规在衔接上暴露出的程序性规定不够完善、生态环境保护责任不够细化、党内法规与国家法律衔接性不足等方面问题，需要从以下几个方面进一步完善。

（一）完善程序性规定

生态环境损害责任追究分为实体性规定和程序性规定。统一、规范的生态环境损害责任追究程序是生态生态环境损害责任追究的基础，也是的实现生态环境损害责任追究决定公正的重要保障。因此，要进一步细化生态环境损害的责任认定程序。生态环境损害责任追究的证明责任和归责原则是责任追究程序的重要一环，不明确证明责任和归责原则，责任追究会缺乏统一标准，影响责任追究实际效果。按照《民法典》和《侵权责任法》规定，环境污染责任实行举证责任导致和因果关系的推定，归责原则为无过错责任原则。在生态环境损害责任追究方面，没有明确规定证明责任和归责原则，也就是未规定由谁承担不履职或不正确履职行为与生态环境损害问题、造成的后果影响存在法规上因果关系的证明责任，也未规定是否要求党政领导干部主观上具有过错。《中国共产党问责条例》第七条第（十一）项规定“其他应当问责的失责失责情形”，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第五条第（七）项规定“其他失职行为”，该规定虽未明确规定归责原则，其追究的是党组织、党政领导干部的失责职责行为，党组织、党政领导干部对其失责职责行为在主观动机上属于过失态度，要求党组织、党政领导干部的主观动机和损害结果的发生存在因果关系，由此推断出属于过错责任原则。因此，应进一步明确生态环境损害责任追究的证明责任和归责原则，细化党组织、党政领导干部生态环境损害的举证责任，考量党组织、党政领导干部的主观动机，保障生态环境损害责任追究的规范性和公正性。

（二）细化生态环境保护责任

落实生态环境建设决策部署，离不开明确责任制这一重要过程。党组织、党政领导干部的职权不明、责任不清，容易引发推诿扯皮、制度落空问题。因此，为保证生态环境保护要求严格执行，要求党组织和党政领导干部依法依规履职尽责，需要细化生态环境保护责任规定。一方面，明确党委和政府的生态环境保护责任。党内法规制度追究的目标就是职权职责合理配置。党内法规赋予了党组织、党政领导干部生态环境保护职权职责，为了实现生态环境建设目标，党组织、党政领导干部的生态环境保护职权职责应当权责一致，要按照生态环境保护党政同责要求，根据生态环境保护职权确定其生态环境职责，实现生态环境保护权责匹配。为进一步推动落实生态环境保护党政同责、一岗双责，《中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单》规定了中央、全国人大、国务院有关部门以及最高法、最高检、中央军委有关部门的生态环境保护责任，要求严格按照责任清单履职尽责。各级党委、政府及有关部门要依据《中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单》和各部门职能职权，结合自身生态环境工作实际，进一步以清单形式分类制定生态环境保护的指导监督责任、立法和监督责任、主体责任、司法责任等方面内容，细化生态环境保护责任清单，严格区分党委和政府、党委政府工作部门之间的生态环境保护责任。另一方面，细化生态环境损害责任追究标准。随着生态环境保护形势的不断严峻，生态环境新问题不断涌现，界定党政领导干部的生态环境保护责任难度会不断加大。需要根据形势变化细化和完善生态环境损害责任追究规定，进一步明确责任追究情形中的衡量标准和具体尺度，精准区分生态环境保护的党委责任和政府责任，组织责任和个人责任，直接责任、主要领导责任和重要领导责任，主要责任和次要责任，增强生态环境损害责任追究的精准性、科学性和可操作性。

（三）强化党内法规与国家法律的衔接

《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022 年）》《法治中国建设规划（2020－2025 年）》要求，要做好党内法规制定工作，坚持党内法规同国家法律衔接协调，形成相辅相成、相互促进、相互保障的格局。党内法规和国家法律是我国同时存在的两种不同评价规范体系，二者既有联系又有区别，党内法规重点解决治党问题，依靠党组织和党员的组织纪律保障实施，属于“软法规范”；国家法律聚焦治国问题，依靠国家强制力保障实施，属于“硬法规范”。实践中，在追究有关党政机关领导干部的生态环境损害责任时，是优先适用《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，还是《环境保护法》和《公职人员政务处分法》，目前党内法规和国家法律并没有专门衔接规定。因此，应进一步强化生态环境损害责任追究党内法规与国家法律的衔接。一是建立党内法规与国家法律制定沟通机制。党内法规与国家法律的制定主体之间要畅通沟通交流渠道，制定生态环境损害责任追究党内法规时，注重与《公务员法》《环境保护法》《公职人员政务处分法》相衔接，对涉及责任追究依据如何优先适用等问题共同研究解决，实现党内法规与国家法律相互衔接。二是完善党内法规与国家法律的衔接条款。在生态环境保护领域，党政机关联合制定的党内法规解决了既可以适用于各级党委和党员，又可以适用于各级政府及其工作人员，在一定程度上解决了非党员干部的生态环境损害责任追究的法规适用问题，但也出现党内法规规范非党员干部有关事项问题。制定生态环境损害责任追究党内法规时，可以参考法理学中的“准用性规则”将责任追究对象交叉重叠等特殊情况的适用依据衔接转致到其他国家法律规定之中，例如，追究非党员干部的生态环境损害责任，按照《公务员法》《环境保护法》《公职人员政务处分法》等法律处理，以解决党内法规与国家法律的衔接问题。

当前，我国生态环境损害责任追究和党内法规制度建设进入全面推进、快速发展新阶段，党的二十大报告为今后我国的生态文明建设和法治建设提供了理论指引和目标方向。因此，要以党的二十大精神为指导，深入学习贯彻党的二十大报告关于健全完善生态文明制度和党内法规制度的新思想、新论断、新要求，不断健全完善生态环境损害责任追究和党内法规，为推进生态文明法治建设、实现人与自然和谐的中国式现代化作出更大贡献。