守正出新：在改革中推动社会治理型法律监督

徐键

长期以来，检察机关通过个案办理推进社会治理，以社会治理的系统思维放大个案办理的实效，实现了检察工作的法律效果与社会效果的有机统一。新的历史时期，检察机关面临的形势、任务与工作重点发生了重大变化。检察机关应当立足检察基本职能，深刻把握法律监督的发展趋势，找准参与社会治理的结合点，稳步拓展参与社会治理的工作途径，构建检察机关推进社会治理的方法体系。

长期以来，特别是改革开放四十多年来的实践证明，检察机关对侦查权、审判权和刑罚执行权进行监督，在保证相关国家权力规范行使中发挥了重要作用。但是，我们也应当承认，检察机关的法律监督工作也存在着“职能”“业务”发展不平衡不充分的问题。近年来，法律监督工作也面临新的机遇和挑战。检察机关必须深刻把握新时代法律监督的发展趋势，在改革中守正出新。

从偏颇到均衡。纵观检察机关的法律监督权确立及不断演进的历史，在国家监察体制改革前，法律监督职能被定位为对刑事诉讼和执行活动的监督，以及对民事、行政案件的审判监督。尽管法律监督原本不应有工作内容上的偏废，但法律监督权的实际运行却长期存在发展的不平衡不充分问题。其中主要是刑事检察与民事、行政检察之间的不平衡，检察机关并未充分发挥其在民事、行政领域的法律监督职能。然而，法律监督的制度目的在于通过赋予特定机关对实施法律的国家机关进行必要的监督，实现社会公平正义和维护社会公共秩序。在社会领域中的法律关系呈现公法私法交织融合的背景下，检察机关的法律监督也应当跨越公法私法的部门或领域隔阂，通过有效发挥法律监督职能，确保刑事、民事及行政等诸领域的法律都能够得到公正施行。法律监督权在诸部门法领域中长期的不平衡，无疑有悖宪法对其的定位。近年来，检察机关深刻领会新时代社会主要矛盾的转化，以反贪职能转隶为契机，通过检察改革充分发挥法律监督的整体效能，推动形成“四大检察”“十大业务”全面协调均衡发展的法律监督新格局。

从受动到能动。对检察权性质的理解，有行政权说、司法权说、行政司法混合权说及法律监督权说等不同观点。尽管司法权说一直存有自洽性不足的质疑，但检察机关与审判机关共同构成我国的司法机关，符合现行的法律体制和司法体制。总体呈现受动性是司法权的特性。在检察权的运行中，传统工作重点的刑事检察领域，诸如审查逮捕、审查起诉等核心的诉讼监督职能呈现被动受理的特点，受动性逐渐成为检察权在运行中的事实品格。然而，与被动启动、中立裁判法律争议的审判权不同，法律监督权具有更强的能动性。其运行早已超越了以审判监督为中心，以抗诉为手段的传统模式。即使在刑事检察领域，面对侦查机关和审判机关的法律实施活动，检察机关在被动受理的情形外，也具有主动监督、能动发挥的工作空间。在新的检察工作格局下，刑事和解、公益诉讼、社区矫正、未成年人帮教、检察建议、检察意见等显具能动性的履职方式，更是成为了法律监督的补强内容。

从监督到维护。结合对法律监督权的一般理解及对检察工作的通常认识，监督有关机关的法律实施权，特别是监督侦查权、审判权、执行权，被认为是检察机关的主要职责。这种观念随着职务犯罪侦查职能的转隶得到了进一步强化。从宪法及组织法对检察机关的定位表述上看，检察机关确以监督为己任。不过，法律监督并不能简单地理解为是对公权力的监督，而应是整体性的法律实施监督。同时，监督只是手段，监督的目的是确保实现法律所欲达成的社会公平正义与社会公共秩序。中国特色社会主义进入新时代，人民群众的利益诉求发生了重大变化，对民生、安全、环境等的需求日益增长，且更加关注社会整体的公平正义。检察机关除了在个案中通过侦查监督、审判监督等方式维护公平正义外，也肩负着监督法律实施，维护社会公平正义及公共秩序的责任。近年来，检察机关稳步拓展法律监督范围、创新法律监督方式，提升检察供给能力，积极维护社会公平正义与社会秩序。

我国的检察制度从确立以来，经历多次演进发展，但检察机关的法律监督机关定位却从未发生变动。在这一基本定位下，法律监督的外延随着社会的发展变化而进行着动态调整。撇开变与不变，权力制约被认为是检察机关法律监督的基本模式。当下的检察改革也遵循着“立足基本职能，转变履职观念，拓展履职方式”的原则逐次铺展。这种模式也符合检察规律，体现检察权法律属性和运行特点。不过，在推进国家治理体系和治理能力现代化的更高站位上，权力制约型法律监督模式未必能够充分发挥法律监督的整体效能。检察机关可以通过创新法律监督方法参与社会治理，探索形成社会治理型的法律监督模式。

社会治理依赖法律的有效实施。社会治理是在政府主导下，由多元主体通过多种方式，对社会事务、社会组织及社会生活进行引导和规范，以实现社会公共利益最大化的过程。法治是社会治理的最优模式。法律是一种有系统、有秩序的社会控制。通过法律的社会治理，有可能为最大多数人做最多的事情。但是，通过法律的社会治理，其前提是法律能够有效地实施于社会。因为在始终存在利益关系冲突的社会生活中，法律的有效实施可以在准确区分各种利益关系的基础上，抑制非法利益、平衡合法利益，解决具体的利益冲突，实现法律调控社会的目的。为了推动法律在社会中的统一正确实施，最大程度发挥法律在社会治理中的实效，必须加强对法律实施的监督。检察机关是法律实施的主要监督者，承担着维护国家法律统一正确实施的职责使命。检察机关通过监督诉讼，守护司法的公平正义，保证利益关系冲突控制在法律解决的框架之内;通过支持起诉、督促起诉、提起公益诉讼，帮助弱势群体接近司法;通过监督行政机关依法行政，维护国家和社会公共利益。

检察机关通过个案办理推进社会治理（图/视觉中国）

推动开展社会治理型法律监督。法律监督是一个具有纵深性的、涵盖面很广的概念。甚或可理解为是一个功能性概念——法律监督是对检察权行使所要达成的功能和目的的整体描述。于此，法律监督的外延会随着国家和社会治理的时代使命动态调整。在以往的定位中，检察机关的法律监督主要围绕刑事侦查监督、诉讼监督、刑事执行监督展开。其主要任务是监督侦查权、审判权、执行权。换言之，法律监督的核心要义是以检察权制约其他相关的国家权力，以此形成权力制约型的法律监督模式。但是，作为国家的法律监督机关，检察机关是社会公平正义的守护人，是公共利益的代表者，也是社会治理的重要参与者。在推动国家治理体系和治理能力现代化的征程中，参与社会治理、保障社会公平正义成为了时代赋予检察机关的历史使命。在做好权力制约型的法律监督工作的基础上，检察机关也应当提高政治站位，积極探索检察参与社会治理的方法体系，推动开展社会治理型的法律监督。

一是充分挖掘传统检察职能的社会治理效能，实现个案办理中法律效果与社会效果的有机统一。检察机关通过行使侦查监督权、公诉权、诉讼监督权等检察职能，在个案办理中贯彻社会治理思维，坚持在办案中监督、在监督中办案，做到复杂社会矛盾和利益冲突的实质化解，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，推动全社会崇法尊法良好氛围的形成。

二是转变法律监督理念，拓展法律监督范围，创新法律监督方式，以更高的政治站位推进检察参与社会治理。检察机关是维护国家法律统一正确实施的法律监督机关，也是维护国家利益和社会公共利益的代表。要立足检察基本职能，在个案办理、类案分析、线索管理、部门联动中，主动发现或研判社会管理领域中存在的问题;充分发挥法律专业特长，通过检察调查、走访调研、数据分析、专题研究等方式，深刻剖析原因，提出社会治理的检察决策参考，并以检察建议、检察调查报告、检察法律意见、专题法律文件汇编等形式，推动相关单位或部门补漏消隐，助力基层社会治理。

（本文作者系上海财经大学法学院教授）