推进乡村建设行动要解好四大问题

潘彪　黄征学　赵一夫

2020年底国家部署乡村建设行动后，31个省区市积极行动，多数省份通过省委一号文件、“十四五”农业农村专项规划、乡村振兴五年行动方案等明确具体安排，河南、甘肃、河北3省还单独制定了实施方案。总体上看，乡村建设行动开局良好，取得了阶段性成效，同时也暴露出一些问题，迫切需要进一步理顺体制机制，真正做到乡村“为农民而建”，把好事办好、把实事办实。

一、乡村建设行动开局良好

2021年以来，31省区市乡村建设行动全面启动，各项重点任务稳步推进，确保了乡村建设行动开好局、起好步。

乡村建设行动因地制宜平稳推进。31省区市结合自身实际，因地制宜推进乡村建设行动。如，河南印发了《乡村建设行动实施方案》，从科学编制乡村规划、城乡基础设施一体化、城乡基本公共服务均等化、农村人居环境整治提升、保障措施等方面，对乡村建设做出部署，并配套出台13个重点任务专项方案协同推进;河北制定了《美丽乡村建设行动实施意见（2021—2025年）》，在农村人居环境整治的基础上，全面推进美丽乡村建设;甘肃多部门联合出台了《乡村建设示范行动实施方案》，从试点示范引领的角度推进乡村建设，探索符合各地实际的建设模式。

规划引领理念基本确立。各省区市普遍把规划编制摆在乡村建设行动的首位，围绕“为谁编、谁组织、谁来编”开展探索。对于哪些村庄需要编制规划，各省坚决落实“有条件、有需求的村庄尽快实现规划全覆盖”的要求，结合实际明确规划编制的范围，如，贵州明确实现行政村以及30户以上自然村寨全覆盖，宁夏提出为集聚提升类乡村编制规划。对于谁来组织编制规划，仅少数省市予以明确，如，河北、河南以乡镇作为乡村规划编制责任主体，湖南要求县乡级政府统筹推进乡村规划编制与实施，安徽提出建立县级主要领导负责的乡村规划编制委员会。对于乡村规划编制人员问题，云南、湖南要求加强乡村规划管理队伍建设，黑龙江、河南、山东、广东、重庆都提出支持规划师、建筑师、工程师等下乡服务乡村，福建提出支持台湾乡建乡创团队参与美丽乡村建设。

乡村特色风貌保护和塑造受到重视。在各省区市的文件和规划中，对保留乡村特色风貌、防止千村一面做出具体要求，部分省市还制定了建设标准和办法。如，北京提出无偿提供通用标准农房图集，规划设计具有地域特色的农房色彩、样式;河南划定全省乡村风貌分区和特色风貌带，明确各地乡村风貌塑造方向;陕西提出推行乡村设计制度，强化对乡村风貌的指导和约束;海南要求村庄规划体现椰风海韵、热带雨林、黎苗特色、南洋文化等乡村特色风貌。为避免村庄建设中出现“大拆大建”现象，各省区市均重申严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼，浙江、宁夏还分别提出制定撤并搬迁负面清单和指导意见。

乡村基础设施和公共服务逐步完善。2021年以来，各地乡村基础设施和公共服务完善进度加快、覆盖面不断提升。基础设施方面，山东开始实施农村公路五年提质增效工程，截至2021年8月底农村公路累计已完成投资约189亿元;吉林启动实施乡村新型基础设施建设行动，推动第五代移动通信、移动物联网在农村有需求区域建设。农村人居环境方面，厕所革命持续开展，甘肃卫生厕所普及率从2018年底的10%提高到2020年底的33.2%，2021年还将新改建户厕50万座;安徽计划2021年完成改厕40万户以上，到2025年基本普及卫生厕所。公共服务方面，河南提出推进县域基本公共文化服务标准化建设，在2021年出台《县域基本公共文化服务目录》;河北计划高水平建设综合文化服务中心、标准化卫生室，并在人口集中的村庄建设标准化幼儿园或小学。

二、乡村建设行动实施中存在四大问题

虽然实施乡村建设行动开局良好，但当前绝大部分地区尚缺乏明确的推进机制，工作进度不一，同时还面临着乡村规划编制困难，乡村“软件”设施欠缺，对大拆大建的约束作用不强等问题。

推进机制不明。乡村建设行动是一项综合性任务，涉及规划设计、基础设施、公共服务、城乡融合等多个领域，涵盖范围广、协调部门多，推进机制不明确将影响建设进展。从当前31省区市情况看，大部分省份没有明确的推进机制，仅河南、甘肃提出“省负总责、市县抓落实”的工作机制。与此同时，乡村建设行动的资金投入机制也不明确，仍延续财政专项资金投资模式，缺乏系统性、整体性支持，与建立多元化投入格局的中央要求还很远。

规划编制不顺。乡村规划是乡村建设的施工图，是破解乡村“有新房没新村、有新村没新貌”的关键之举。但当前乡村规划编制面临对象不清、主体不明、资金缺乏等现实困难。多数省份提出乡村规划覆盖“有条件、有需求”的村庄，但这一标准并不十分清晰，且对于符合条件的村庄之间，如何确定规划编制的优先顺序也没有明确。对于规划编制主体，由县政府还是乡镇政府牵头并不统一。规划编制经费也面临较大压力，2019年底完成的全国农村集体资产清产核资结果显示，全国仅有10.4%的村级资产经营收益在50万元以上，且主要是城中村、城郊村和资源充沛的村庄，大部分乡村编制规划面临资金压力。

“硬件”和“软件”融合不够。部分地区乡村风貌塑造和功能完善不统一，“面子”大于“里子”，“硬件”强于“软件”，“人工”多于“天然”等问题并存。由于乡村项目建设和考核周期短，部分地区外墙修饰、道路美化等面上工作推进较快，而对于乡村文化保护、特色优势挖掘和群众需求的满足等方面推进较慢。乡村建设中硬件基础设施改善比较明显，但对于设施的运行维护、功能发挥缺乏长效机制。例如，部分地区厕所革命中只建不管、重建轻管的现象仍存在;乡村风貌城市化、趋同化，场所景观杂乱化和人工化，与自然生态景观融合不够，出现圈地造景，将房前屋后菜园、果园变成人工草地、绿化带等现象。

村庄撤并约束不强。《乡村振兴战略规划》中将乡村划分为集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并四种不同发展类型，强调避免随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大拆大建。在实际中，地方推进合村并居的规模力度大、持续时间长，以山东为例，早在2009年德州就已将8319行政村合并为3227个行政社區（村），2019年莱西将861个村庄合并为142个村庄，2020年初胶州提出将纳入合村并居范围的656个建制村合并为119个新村，这种大规模撤并引起争议。虽然中央和各省都要求在乡村建设行动中严格规范村庄撤并，但对于如何规范、合理把握进度等具体问题仍需进一步明确。

三、破解四大问题的建议

乡村建设是贯彻落实乡村振兴战略、实现城乡共同富裕的重要途径，推动乡村建设行动提速增效，要在明确顶层推进机制的基础上，创新推动规划编制，推进“硬件”“软件”深度融合，有效规避大拆大建现象。

明确行动方案，完善多方共同参与的工作机制。借鉴河南、甘肃、河北等地做法，制定独立的乡村建設行动方案，在“省负总责、市县抓落实”的基础上，突出乡镇和村的建设主体地位，形成“省负总责、市县抓落实、乡村包实施”的推进机制。在省级层面成立领导机构，统筹推动乡村建设行动，在市县层面建立工作落实机制，组建重点工作专班，指导帮助乡镇和村庄开展各项建设行动。同时，理顺资金投入机制，强化涉农财政资金整合，将基础设施、公共服务、人居环境优化等领域的资金统一归口到乡村建设行动中统筹使用。创造条件壮大集体经济规模，把扶贫项目资产收益、政府财政资金投资收益及农村集体土地等资源资产权益出让、流转、租赁收入用于乡村各类设施运行维护;积极引导社会资本投入，加快建立多元投入格局。

聚焦关键问题，解决乡村规划编制的实际困难。聚焦解决为哪些乡村编制规划的问题，结合乡村常住人口规模和变化情况、区域位置、产业发展情况等，对“有条件、有需求”的定性要求具体化，避免“一哄而上”片面追求全覆盖。优化规划编制的方式方法，在现有四类乡村划分基础上，按照常住人口规模确定规划编制的方法，对于人口规模较大的乡村，编制实用性村庄规划，指导村庄建设和品质提升;对于人口规模偏小的乡村，编制粗线条的控制性村庄规划，通过框定边界防止无序蔓延。聚焦解决编制主体问题，明确县乡两级分工，在县级成立乡村规划编制委员会，为乡镇开展规划编制工作提供技术指导和资金支持。聚焦解决规划编制人才短缺问题，推广黑龙江、河南等地鼓励规划师下乡服务的做法，通过招募专业志愿者、派驻乡村、技术帮扶、市场化服务等方式开展规划服务。

激励约束并举，统筹提升乡村风貌和服务功能。将激励性措施和约束性手段纳入乡村规划和建设行动，提升对村庄特色风貌的塑造和引导作用。对于符合整体风貌要求的建设项目，通过提供多样化的建设样式方案、开展施工全过程技术指导、快捷办理产权证明等方式，予以支持鼓励。推广广东汕头、广西浦北经验，因地制宜推动乡村风貌与生态景观融合，就地改造微田园、微菜园、微果园、微庭院，保留乡村自然田园风光。重视乡村文化保护和传承，将传统村落、传统民居和历史文化名村名镇的风貌保护纳入强制性建设标准，保存原生态乡土味道，留得住青山绿水，记得住乡愁。统筹风貌塑造与功能完善，为村委会、卫生室、学校、村史馆、百姓文艺大舞台等公共设施留足空间，加快完善各类服务功能，探索建立村级设施运行维护机制，保障乡村建设的快、运转的好。

柔性刚性并重，强化对“大拆大建”现象约束。在县域村庄分类和规划建设中，从定性和定量两个维度，对搬迁撤并、合村并居做出具体要求。一方面，将搬迁撤并的乡村严格限定在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄、因重大项目建设需要搬迁的村庄以及人口流失特别严重的村庄共三类，其中，对于人口流失特别严重的认定，建议根据近两次人口普查中的常住人口规模流失超过50%作为标准。另一方面，参考住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中要求拆除面积不超过现有建筑面积的20%的做法，基于村庄数量或建设用地面积设定搬迁撤并比例，允许各地结合区域差异设定不同的比例上限。

（潘彪，国家发展改革委国地所;黄征学，国家发展改革委国地所;赵一夫，中国农业科学院农业经济与发展研究所）