农村不动产交易路径研究：基于城市住宅产权结构及交易制度

李国良 鲁璇 康佳燕 范建双 李怡凡

摘要：新中国成立以来，随着土地制度的改革发展，我国住宅产权制度发生了巨大的变化，城市住宅形成了多样的产权结构及丰富的交易制度，而农村不动产产权立法的滞后性，一定程度上导致其交易受限。因此，本文在分析城市不同类型住宅的产权体系及交易制度基础上，通过对比研究农村宅基地不动产产权结构特征，提出“三权分置”政策背景下农村不动产交易路径：从所有权角度，落实所有权主体，以集体组织为媒介对农村空闲宅基地不动产进行上市交易；从资格权角度，明确资格权取得与退出机制，并扩大支配权能范围，设立宅基地使用权可出租的资格权机制，建立有偿、有限获取制度；从使用权的三方面入手，第一，开放宅基地使用权的权限范围，逐步放开宅基地流转对象的身份限制；第二，转化宅基地不动产土地用途性质，转为农村集体经营性建设用地进行上市交易，提高土地利用率；第三，采用军产房模式，引入“宅基地法定租赁权”制度，为增加农民经济收入开辟一条新途径，真正使城乡真正融为一体，促进我国新时代社会主义发展。

关键词：城市住宅产权 农村不动产 产权差异 交易路径

*基金项目：国家自然科学基金面上项目：城市蔓延对全要素碳排放绩效的影响机制及效应研究（项目编号：71774142）。

当前，中国特色社会主义进入了新时代，城市住宅产权百花齐放形成了普通商品房、经济适用房、两限房、回迁房、央产房等二三十种类型，不同类型的住宅产权对应着不同的产权制度、交易规则与特殊政策。与城市的多样性相比，农村宅基地为集体所有，受《土地管理法》的约束，农户仅可在本集体经济组织内部内对宅基地不动产进行流转，宅基地不动产立法滞后，使得目前缺乏完整的宅基地不动产交易规则，而现行的制度规范一定程度上阻碍了农村不动产的交易，导致农村宅基地和住宅的闲置浪费，一定程度上阻碍了农村的经济发展，农民无法分享到经济发展成果。另外随着社会的发展，我国城市化率从1978年的17.9%到2021年已超过60%，快速发展中积累的问题与矛盾也逐步显露出来，如城市房价过高、城市住宅用地供给的不平衡、农村人才流失、空心村增多等现象。“城市病”的爆发以及我国乡村振兴战略的提出，进一步推动了农村不动产交易问题的研究，如何盘活利用农村宅基地和住宅，切实保护农民的合法权益，促进农村经济发展成为现今社会的热门话题。

本研究拟通过借鉴城市住宅产权制度改革的经验，探讨农村不动产交易路径，在对比分析城市不同类型住宅的产权体系特征与交易规定的基础上，结合宅基地“三权分置”政策讨论农村不动产的交易模式，为增加农民财产性收入，共享经济发展的成果，促进城乡一体化发展提供参考和借鉴。

（一）城市住宅产权类型及特征

自1998年以来，中国的住房制度改革取得了丰硕的成果，形成了多种多样的住宅产权类型，基本上实现了城市住宅的私有化、商品化和社会化，不同的住房类型在土地特征、购买政策以及房屋产权等方面有不同制度规定。

按土地获取渠道从出让与划拨两个角度，土地以出让的方式获得的有：商品房，商住房，两限房及部分回迁房；以划拨方式的有：经济适用房，房改房，央产房、军产房、公有住房、廉租房等类型住宅。除了商住楼因其商用性质限制，土地使用期限为50年，其他城市住宅类型的土地使用年限均为50年。大部分城市住宅面向全体居民开售，由房改政策产生的特殊住宅类型，对购买人群进行了限制，如两限房、经适房等针对的是收入水平中等偏下的居民，房改房、央产房、公有住房等对其单位在职员工开放，军产房针对部队的军人。按房屋产权的定义，住宅的所有权和使用权一般都为个人所有，是居民的个人财产，依法享有对房屋占有、使用、收益和处分的权利。因此，在二手交易时，一般商品房、商住房等没有限制，可以自由上市交易，而个别住宅类型如经适房、两限房、房改房等在5年期限内所有者只有部分房屋所有权，不得进行转让交易，军产房、公有住房等所有权不属于个人，居民只享有住房使用权。对城市住宅类型产权及交易特征的详见表1。

（二）农村不动产产权特征

宅基地是农户为建造住宅而占有的土地，其所有权属于农村集体组织，农户依法享有宅基地的使用权，按“一户一宅，规定面积”的规范建造住宅，并拥有房屋的所有权。宅基地上的住宅建造现存在農户自建房和小产权房两种类型。宅农户自建的住房，属于农户的私有财产，但由于政策规范的限制，农户仅享有部分收益及处分权利。小产权房是在农村集体土地上开发建设的房屋，这类房产不具备国家发放的“国有土地使用权证”，不可办理房产证等合法手续，故不能上市交易。对农村宅基地不动产类型产权及交易特征的详见表1。

（三）城乡住宅产权差异对比

住房在人们财产中占有较重的分量，解决好房地的制度与实施问题，关系百姓民生。然而，由于我国政策体系中城乡二元分割带来的差异和限制，使得农村不动产的出租、转让、抵押的功能没有得到法律的保障，宅基地和住宅的财产价值缺失，农村居民没有适当的机会通过住房获得财产性收益。为了消除这种不平衡，在对现有城市住宅及农村宅基地住宅研究的基础上，对比分析二者在土地特征、交易规则、房屋产权特征等方面的异同点，结果如表1所示，探索农村不动产交易路径，促进城乡共同繁荣。对表1进行对比分析可以发现：

1.土地来源及所有权、使用权特征。城乡住宅用地在土地所有权性质具有相同点，所有权性质均为公有，即属于国家或集体经济组织所有。个人只拥有土地的使用权，城市住宅土地使用权可以通过出让、划拨等方式获得，支付一定出让金获得的土地有使用时间限制，住宅用地一般是70年；划拨的土地虽不用支付使用费，但国家有权随时收回。农村土地与划拨土地类似，是无偿使用并且无使用时间限制的，集体经济组织中的成员可通过申请获得宅基地建造住宅。

2.住宅产权特征。在房改政策的影响下，城市住宅产权存在以下两种情况：第一类是房屋所有权与房屋使用权主体一致的，均为房屋所有人享有，如城市商品房、回迁房、经适房等相同，购房人拥有房屋的所有权及使用权；第二类是房屋所有权与房屋使用权主体不一致，如军产房、公有住房、廉租房等房屋所有权为公有，个人享有房屋使用权。农村住宅与第一类城市住宅相同，房屋所有权与使用权都属于农户个人享有。

3.部分存在资格权的限制。与农村宅基地资格权相似，城市住宅存在对购买人群资格进行限制的情况，除商品房外，国家房改政策针对不同类型的人群，提出不同的资格限制：对低收入及拆迁人群，推出了经适房、两限房等；针对部队军人、国家机关、国企员工这类人群推出了央产房、军产房等，体现了国家对住房保障功能的重视。我国法律明确规定禁止城镇居民购买农村宅基地，是对宅基地集体成员资格权保障的体现，故农村不动产只能在本集体成员内部交易。

4.交易政策。在购买政策方面，国家为了加强对城市特殊住宅的管理，通过控制住房面积、采取“只租不售”的制度，及干预出售价格等方式对城市住房进行管控，目的在于解决住房矛盾，防止房价过度增长。在二手交易过程中，两限房、经济适用房、房改房的特殊性在于个人不完全拥有房屋的所有权，只有在缴足土地出让金及其他税费的情况下，才可以上市交易；另一类如公有住房、廉租房等个人仅拥有房屋使用权，房屋所有权为国家所有，因而基本上无法上市交易；而军产房由于其房屋所有权属军委，上市交易需要军方主导。农村宅基地无偿无期限使用，农户在国家“一宅一户，限定面积”政策下进行住宅建造，宅基地不动产虽然在房屋产权归属问题上与商品房等相同，所有权为个人所有，但在处分问题上，仅在集体内部可实现收益，面向社会大众的上市交易问题一直受到国家严格的管控。

综上，可以发现，第一：农村不动产与城市住宅一样，个人都只拥有土地的使用权，土地所有性质均为公有；第二：农村不动产与商品房等相同，属于私有财产，个人拥有房屋的所有权及使用权；第三：与农村宅基地不动产类似，部分城市住宅存在对购买人群资格进行限制的问题；第四：宅基地不动产与城市住宅不动产在土地性质、住宅产权、资格权等方面存在相同点，而城市住宅的收益及处分权益得到了法律保障，所有者通过合法途径对其住宅进行二手交易，实现了私有财产的价值性。宅基地不动产交易限制严格，无法对外上市进行交易，国家政策法规强调了农村宅基地及住宅的居住性，及其对农村社会的稳定作用，但宅基地不动产的财产价值难以实现。然而城市住宅经历多次改革后，形成了完整的产权体系及交易制度，对农村住宅改革具有一定的借鉴意义。随着社会经济的发展，以及国家政策对乡村振兴的重视，农户对农村宅基地的“居住性保障需求”转变成为“财产性维护需求”（胡新艳，许金海，陈卓2020）。因此，借鉴城市住房改革的政策制度经验，讨论宅基地不动产流转路径有助于解决农村宅基地住宅上市的困境。

2018年中央一号文件提出宅基地所有权、农户资格权和宅基地使用权“三权分置”模式，通过建构新的宅基地体系以解决现有宅基地闲置、浪费的问题，实现宅基地自身财产价值，增加农民收入。但在实际生活中，宅基地“三权分置”政策在实践中仍需要人们不断摸索，因此，借鉴城市住宅产权特征及交易办法，在“三权分置”的宅基地制度下，探索农村宅基地不动产入市交易之道，有助于建立农村不动产交易体系，实现宅基地不动产的财产价值，促进宅基地改革、乡村振兴。

（一）落实“所有权”行使主体

宅基地三权分置中“所有权”强调了农村土地集体所有制原则，是我国社会主义公有制的重要组成部分。《物权法》规定：“农民集体所有的动产不动产归本集体成员集体所有”。要明确集体经济组织的成员权或主体界定，落实农村宅基地不动产的财产归属，主要解决所有权行使主体模糊的问题。

在城市军产房模式中，土地所有权为国家所有，通过划拨的方式下放权力至军方部队，军委作为所有权的行使主体进行建造，处分及收益的权能也落实在部队军委。对比该住宅模式，农村宅基地为集体共同所有，所有权的行使主体为集体经济组织，但在实践中，宅基地的控制权往往落在乡村行政组织、村干部等少数人手中。因此，应立法明确农村土地所有权的权利主体是“农民集体”，确定其法人资格，登记法定代表人，并确权颁证明晰其具体权利和义务，同时稳定法人资格，避免随意变更和，以进一步规范和约束所有权主体的行为（韩文龙，谢璐，2018）。截至2020年，全国农村土地确权颁证率达到96%，取得了初步成效，下一步应对宅基地确权进行详细分辨，同时设立村民自治组织代为行使宅基地所有权权能，充分发挥集体组织对宅基地的民主管理作用，因村民自选自治获得信任与支持，进一步学习国家乡村振兴战略的政策，消除农民对宅基地的传统观念，配套相应的监督保障机制，逐步完善集体土地所有权的相关权能，重点落实收益权与处分权权能，引入社会资本创立城乡合作社，村集体成员出地出力、外来资本出钱出技术，真正为农户带来实质性经营收入。如明确由村民委员会代为行使宅基地所有权权能，与村农民集体之间构成“委托-代理”关系（严金明，迪力沙提，夏方舟，2019）。建立集体统一财产账户，完善财产分配制度，真正实现集体成员享有所有权的权益。

（二）明确“资格权”范围

宅基地三权分置中“资格权”强调本村集体组织中的农户，实际是对农村居民的住房保障。根据资格权的性质，农户资格权权能范围包括：期待权、收益权、支配权（李明秋，李雯， 2020）。农村集体成员取得资格权最直接的条件是拥有本集体的户籍，并且操作上具有便利性（朱向阳，2020）。而我国户籍制度上的二元化，从法律角度，默认城镇户口的居民没有资格参与宅基地不动产交易。因此，应立法明确资格权的获取与退出机制，使宅基地不动产的“农户性”转变成为“公民性”。

1.明确宅基地资格权的取得条件及退出机制。资格权的获取与退出条件的设立，一方面可以保障农户对于宅基地的基本居住需求，另一方面允许有条件的农村居民将其资格权退出，分为两类：户籍退出和仅宅基地资格权退出，并由村集体统一进行补偿，减少宅基地不动产的闲置浪费。对于资格权的申请审核，应由村集体实行监督管理权，将资格权和使用权的权利界限区别开来，允许资格权的有偿获取、有限使用，即在使用面积、使用期限、土地用途等方面进行限制。对于宅基地资格权的退出审核，建立公平公正的退出机制及补偿标准，一方面对于退出宅基地资格权以及农村户籍的居民，可通过一次性补偿价，将补偿金额一次性结清，另一方面，对于仅退出资格权的农户，可将宅基地合作项目的股份量化作为补偿，按揭偿还给农户，共享农村宅基地改革的经济成果。另外由村集体统一将退出的宅基地不动产进行管理，建立资格权登记管理制度，审核居民申请农村不动产的用途及目的，使农村不动产流转起来，促进农村经济发展，为农村建设引进人才，进一步促进城乡融合。在保障农户资格权的前提下，为村集体组织及其成员带来一定的财产性收入。

2.扩大农户资格权权益范围，创立宅基地使用权可出租的资格权机制。宅基地资格权代表着农户集体成员的身份，一般默认成员身份可使用宅基地，这样极大的限制了宅基地不动产的流转。在城市中住宅模式中，两限房、经济适用房等初次购买时同样具有购买资格权的限制，针对城市特殊需要人群开放购买资格，但是在缴足出让金及相关税费的情况下可以进行二手上市，面向社会大众进行交易。在农户宅基地不动产问题上，我们可以学习该模式，完善农户资格权、宅基地使用权、宅基地房屋產权登记制度，创建土地租用金制度，设立可出租使用权的资格权机制，即：农户个人若将宅基地上不动产进行上市交易，需向村集体提出宅基地使用权出租的资格申请，在缴纳土地使用租金及其他费用后，方可对房屋进行上市交易，另外完善土地租用年限制度，并设置宅基地房屋流转面积范围，因地制宜规定标准价，在房屋交易时不低于此价格，将宅基地不动产非永久性租让，这样农户保有集体的资格权，租用者享有宅基地不动产的使用权，实现农户不动产的价值。

（三）扩大“使用权”权限

宅基地三权分置中“使用权”是农村村民基于其集体成员的身份（资格权）而依法取得的对用于建造住房的土地所享有的使用权，实际是一种土地使用权，但其法律规定与城市土地使用权有很大的区别，城市土地使用权可上市流动，而宅基地使用权只能在集体成员内部流动，城镇居民无法取得宅基地使用权。借鉴城市土地使用权制度经验，开放农村宅基地使用权流转，促进宅基地不动产交易。

1.开放宅基地使用权的权限范围，允许宅基地不动产所有权在一定区域内集体成员之间转让。在城郊融入、特色古村落保护等项目中，通过对农村宅基地的集中搬迁整顿，在保证耕地面积的前提下，允许有稳定收入来源、固定居住场所的农户将其宅基地不动产通过转让、出租、入股等形式流转给非本集体经济组的成员发展乡村旅游、健康养老等新产业，以此方式吸引社会资本注入，使农村住宅不动产成为发展乡村旅游、农业文化体验、乡村养老等产业的有效载体，可通过股份合作的方式开发古村落、打造乡村振兴新业态。流转的条件限制可参考国有建设用地的出让金设置、出租、出让年限来制定，并逐步放宽流转对象的身份限制，禁止利用宅基地建设别墅大院和私人会馆等，防止乱占耕地建房。设置城乡合作社非集体经济入股机制，限制其股份含量，如非集体经济股份不能超过20%，非集体成员出资引技术，农村集体成员提供土地、人力资源，逐步消除城市与农村之间的差距，真正提高农户的财产收入，推动农村基础设施的建设，构建便捷生活圈、完善服务圈、繁荣商业圈，让居民过上更加舒适的生活，加快建成美丽、幸福、宜居乡村。

2.转化宅基地不动产土地用途性质。在城市不动产土地性质中，可分为商业用地、综合用地、住宅用地、工业用地和其他用地。而宅基地可以认为是农户用于建造住房的住宅用地。根据城市商住房模式，其土地性质为综合用地，既可以商用、又可作住宅。农村不动产流转途径可以考虑将闲置宅基地通过适当方式转为农村集体经营性建设用地，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，促进对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业，实现农村不动产的流转，提高土地利用率。

3.以军产房的产权模式，在保证农耕土地面积不受侵犯的前提下，村集体提供土地，由开发商进行建设，集体拥有房屋的所有权，购买者拥有房屋的使用权。引入“宅基地法定租赁权”制度（杨俊，张晓云，汤斌， 2015），包含流转主体、流转方式、使用期限、流转价格、流转收益分配等几个方面在内。允许包含城镇居民及异地农民通过购买房屋取得相应的宅基地使用权，不能无偿使用，需向宅基地的所有者支付一定的宅基地使用租金。在此基础上，完善宅基地使用期限制度，设置流转中的基准地价与最低限价，建立专门的宅基地及房屋管理部门，流转中所获取的经济利益应该遵循“谁所有，谁受益”的基本原则。在保证宅基地原有的用途、维持宅基地集体所有的性质前提下，为增加农民经济收入开辟了一条新途径。这样在振兴农村经济的前提下，为农村引进人才提供了条件，一定程度上对农户进行补贴，保障了其生活，让农户可以安居并乐业。

在我国现有制度下，房屋产权既属于个人私有财产，又受到国家权力的约束，这种制度上的二元化是我国房屋产权问题产生的重要根源。为消除城乡差异，促进农村不动产流转，实现农村经济发展，研究城乡住宅在土地制度、住宅产权、购买资格、交易制度等方面异同点的基础上，吸取城市住宅变迁中的经验教训，实现宅基地不动产的合法上市交易，保障立法制度的公平性。

因此，在“三权分置”的制度背景下探索农村不动产交易路径，从所有权角度，落实所有权主体，以村集体为媒介对农村空闲宅基地不动产进行上市交易；从资格权角度，明确资格权的取得与退出机制，并扩大支配权能范围，设立宅基地使用权可出租的资格权机制，并设立有偿、有限获取制度；从使用权角度，从三方面入手，第一，开放宅基地使用权的权限范围，允许宅基地不动产所有权在一定区域内集体成员之间转让；第二，转化宅基地不动产土地用途性质，转为农村集体经营性建设用地进行上市交易，提高土地利用率；第三，采用军产房模式，引入“宅基地法定租赁权”制度，为增加农民经济收入开辟了一条新途径。协调处理好三种权利的关系及其内容，实现宅基地不动产立法与其他法律规范的互动与协调，从而增加农民的财产性收入，使城乡真正融为一体，促进乡村振兴，保证我国新时代社会主义正常、有序地发展。

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（作者单位：昆明理工大学建筑工程学院浙江工业大学中央财经大学经济学院）

责任编辑：李政