基层“减负”与治理：根源性因素探讨

摘要：近年来，基层负担一直影响着基层公务员干事创业的积极性，困扰着基层治理能力的提升，中央给予高度重视，多措并举高位推动基层“减负”。在理论上，对基层负担的根源性研究主要集中于压力型体制理论，但因其研究的单向性、不可倒推性掩盖了基层负担过重的多重原因之贡献，最终引发人们对基层负担的片面性认知，不能得出基层负担必然由压力型体制所致的唯一性结论。因此，需要重新考量现阶段基层负担的制度性根源，创新对基层负担的全新认识，补充和完善压力型体制理论。基于对我国3个省乡镇街道的随机抽样，采用“扎根理论”进行质性研究，最终发现，导致基层负担的原因已远远超越于压力型体制理论的解释框架，受到组织体制机制中“上级权力，下级权力，职责规范和督考机制”等多重变量的共同影响，需要采用多元并举的治理举措为基层“减负”。研究贡献在于，开发和构建了我国现阶段基层负担的研究框架模型，完善和补充了压力型体制理论，提出了在组织管理之中基层负担的指标性价值。

关键词：基层公务员;基层负担;基层“减负”;形式主义;压力型体制

中图分类号：D261.3文献标志码：A文章编号：1007-9092（2022）02-0032-012

一、基层负担的政策规制与问题提出

“很长一段时间里，基层干部被反弹回潮的文山会海、过度留痕的‘痕迹管理’、花样繁多的督查检查消耗了大量精力。迎不完的检查，写不完的材料，填不完的表格。”①负担重、压力大、负荷高已成为基层公务员的真实写照，为此，中央给予高度重视，连续出台多项指导性意见高位推动基层治理改革。2018 年10 月中共中央办公厅下发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，明确指出，要明晰督查、检查、考核的范围、内容、标准来减轻基层的超负荷问题，如“名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩等问题，地方和基层应接不暇、不堪重负，干部群众反映強烈，既不利于集中精力抓落实，也助长了形式主义、官僚主义，损害党群干群关系”中共中央办公厅：《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，《人民日报》，2018年10月10日第2版。。之后，2019年中共中央办公厅发出《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》中共中央办公厅：《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，人民出版社2019年版，第21页。。2020年中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》中共中央办公厅：《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，人民出版社2020年版，第34页。。基层负担已成为制约当前我国基层公务员发挥重要作用的障碍性因素，在理论上关于基层负担的根源性因素探讨近年来也逐渐增多，但到底哪些因素是基层负担的根源，还未有具备说服力的清晰答案。

二、基层负担根源的主流研究和扩展：一个文献梳理

基层负担并非基层的新生问题，早在20世纪90年代已经出现，以荣敬本教授提出的压力型体制最具有代表性，他指出“压力型”体制是 “一级政治组织 （ 县、乡） 为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版1998年版，第28页。，其核心在于上级对下级的硬性指标要求。在过去20多年间，压力型体制已成为基层压力的主流解释理论，即在利益动机和争夺利益等双重因素调节的影响下，上级将压力通过指标工具让下级感到压力，使得完成指标成为下级压力的主要来源荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版1998年版，第28页。。第一，上级利益，“改革开放以来，随着中央的放权让利，地方的利益在制度上被承认下来，地方的利益意识增强了”;第二，上级竞争，“地方利益主体运用各种手段从上级那里取得政策上的优惠以及资金、物质的支援，这样就出现了各级地方政府争政策和资源的竞争场面”;第三，下级利益，“县委的中心任务是实现经济赶超，同时完成计划生育、社会治安这两项硬性任务以及其他每年下派的重点工作”;荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版1998年版，第29页。第四，指标任务，在指标管理中，涉及四个阶段运行过程：指标、任务的确定，指标、任务的派发，指标、任务的完成，指标、任务完成的评价。

随着时代变迁，当前我国社会矛盾发生变化，“矛盾的源头复杂化、社会化和相对集中，矛盾的内容相关性和叠加性，社会矛盾不仅表现为数量和类型的提升，而且还表现为规模的扩大、范围的扩展、类别的交织和风险的叠增”彭辉：《市域社会治理主体多元化路径探索》，《上海法学研究》集刊（2020年第4卷，总第28卷）——中共上海市长宁区委政法委文集，上海市法学会，2020年第7期。。作为基层政府也面临着众多新问题，新现象和新事物，有学者发现压力型体制的解释力存在一定的局限性，不能很好地解释当前基层负担的根源性问题，于是从其他角度展开研究。第一，工作量的增大引发基层负担。胡颖廉、叶岚认为，在经济社会发达地区，市场主体数量较多，民众对于社会治理和公共服务的需求也日益多样化，公共服务内容的增多导致基层公务员撰文、开会、检查、调研、走访占据了大部分工作时间，使公务员工作负担增加胡颖廉、叶岚：《忙碌与焦虑——数据解读基层公务员群体》，《瞭望》，2014年第4期。。第二，职责的不规范导致基层负担。来自2013年中国社科院的一项调查显示郑建君：《身心共举，德行兼修——关于基层公务员心理状况的调查报告》，《光明日报》，2013年1月22日第15版。， “角色冲突”“角色模糊”和“角色超载”是基层公务员形式主义负担根源。李远丹认为，问责制度使得公务员工作负担增加，社会稳定、安全生产、计划生育、食品安全、环境保护等“一票否决”工作以及随时可能发生的突发事件，直接影响着他们的仕途乃至生计李远丹：《加快打通减负症结，迸发基层干事激情——对减轻基层工作负担的调查与分析》，《中国集体经济》，2020年第9期。。第三，考核缺乏科学性导致基层负担过重。2018年之后《半月谈》连篇累牍发表了“基层公务员之痛”专题报道剑指考核问题，引发基层强烈共鸣。

总之，现有研究已经发现压力型体制理论对基层负担的根源性探讨具有一定的局限性，压力型体制仅仅将基层压力根源限定在体制原因、组成要素、运行方式、产生影响等方面做探讨，把基层负担作为压力型体制的输出结果并给以描述阐释，缺乏对基层负担产生的充要性探讨，对基层负担是否必然由压力型体制产生缺乏更为深入论述。而现有研究试图加以补充和完善，但研究不够深入，多采用描述性、评论式的逻辑推演，没有更为深度的田野式、民族志实践挖掘，同时由于缺乏可供借鉴的基层负担理论成熟模型，致使原因推定较为主观，治理措施较为宏观，说服力较低。因此，本文尝试立足于组织和制度视角，借助扎根理论，着眼于不同主体及其关系，组织制度构建，权责科学配置等方面的内容对基层负担的根源进行整体性、系统化探究，并通过构建基层负担的理论模型，补充和完善压力型体制在基层负担方面解释力不足等问题，最后提出治理对策和建议。

三、质性研究：基于扎根理论的方法建构

作为传统基层压力的根源“压力型体制”是荣敬本教授到河南新密市县乡两级政府机构以及各政府职能部门进行调查研究的结果，运用的研究方法也是“扎根理论”的调查方法。本文也将从“扎根理论”出发，深入田野调研，基于深度访谈，将所获数据和案例利用三级编码提炼当前我国基层负担的深刻根源，最后提出治理对策。运用此研究方法，一是回应压力型体制的研究基础;二是回应时代变迁带来基层负担的新表现与根源。

（一）工作负担概念界定

对工作负担概念的界定，目前有三种观点：第一，以时间界限来定义工作负担，认为满时间负荷工作称为“满负荷”，超过日常工作时间工作称为“超负荷”，而超负荷工作就成为公务员的工作负担，王清（2019）将超负荷工作定义为“工作负担”，“手机 24 小时开机、节假日有事随叫随到、天天满负荷工作使得基层干部疲惫不堪。‘白加黑’‘996’成为基层公务员的工作标签。基层干部超负荷运转逐步成为一种常态”王清：《基层干部负荷沉重的治理机制》，《人民论坛》，2019年第34期。。第二，以超长工作时间定义工作负担。陈家刚、王敏对G省基层干部的问卷调查发现，基层干部日工作6-8小时的占2208%，8-10小时的人数最多，占到5801%，10-12小时占1169%，12小时以上的占823%，总体呈现倒U型结构。从日工作时间大于8小时的（包括8小时～10小时、10小时～12小时、≥12小时）来看，超过法定工作时间的基层干部人数占绝大多数，共7793%。从周工作时间来看，压力比较大的（包括6天和7天）约占37%，特别大的（7天）比例稍稍高于1/10。他们认为，基层干部要减负，尤其是要为那一部分工作压力特别大的基层干部减负，即日工作时间超过10小时，周工作时间超过7天的基础公务员陈家刚、王敏：《基层减负的清晰化治理——基于对G省基层干部的问卷调查》，《中共天津市委党校学报》，2020年第1期。。第三，以匹配關系定义工作负担。刘昕、曾琦认为，工作负担反映的是工作本身特性或任务的繁重程度等较重的工作要求与组织资源支持不匹配的矛盾情形，较为具体和明确刘昕、曾琦：《工作负担为何不一定削弱组织认同感？——基于工作负担和工作回报的响应面分析》，《经济与管理研究》，2021年第3期。。也就是说，工作要求与资源支持匹配的情形下，则不会有工作负担，反之，则会有工作负担。基于以上三种观点来考量，我们认为，工作负担是一个工作时间的概念，是一个超过身体正常负荷的超负荷状态，因此，可以根据将工作时间划分为正常工作时间，加班时间和超负荷工作时间的三个时间段，来定义工作负担，即工作时间处于超负荷工作时间的状态。

（二）研究思路和技术路线

第一，本研究的理论基础：行政管理效率原理即行政组织、行政权力、行政职责、行政分工等要素是影响一个行政组织效率和行政功能发挥的重要方面，对这些要素的有机整合，合理配置，科学设置，才能发挥出行政成员的积极性，使得行政组织效率最大化。第二，本研究的研究思路：基于“扎根”理论的基层探索，了解基层公务员的工作现状，工作内容、工作负担，以及分析产生负担的原因和根源。通过质性研究的编码方式，提炼基层公务员负担来源模型。基于基层公务员负担模型，提出基层“减负”对策。第三，本研究的技术路线：首先，设计访谈提纲，围绕调研对象，展开大范围深度访谈，对科级以上领导干部进行“一对一”访谈，对普通公务员进行“一对多”座谈;其次，利用Nvivo文本分析工具对访谈资料进行“开放、主轴和选择性”三级编码，提炼基层公务员负担的影响因素。

（三）研究抽样：素材的选取

本研究采用了概率抽样和非概率抽样相结合的抽样方法，对研究区域的选择采用了概率抽样，具体研究对象选择了随机抽样，即对笔者所在大学的MPA在校学生进行随机抽样，其对应的省份、地市、区县就是本研究确定的地区。首先，由于MPA学员中每年录取人数为200余人，地方公务员达到95%以上，在校学生有3届，遍布全国31个省份，我们根据随机抽样规则，在学生所覆盖的全国地域中，随机抽取了三个省份，即BJ省、HN省、ZJ省。其次，确定具体研究对象。本研究确定乡镇街道及其上级政府的公务员，因为根据“行政一致性原理”，乡镇街道的公务员要接受来自上级政府的指挥，工作负担有很多来自于上级政府。第三，对抽样的具体政府部门进行了非概率抽样（判断抽样）。将基层负担相对较重的一些部门作为研究对象部门，经过3次德尔菲技术后，对地方政府乡镇街道的党政办、经济办、社会办、治安办，垂直管理系统的公安派出所，上级政府中党政办、发改委、财政局、人力社保局等作为研究对象部门的意见较为一致。第四，利用2018、2019、2020年对MPA集中授课机会，与这些被抽样省份的同学建立联系，通过三地学生拥有的人际网络，充分调研这些部门和公务员。最后，我们选取了A、B、C三省6个区政府的乡镇街道和上级政府部门作为研究对象，在2019年11月开展了调查研究，调查形式包括座谈、访谈和调查问卷，座谈和访谈的对象集中于区、乡镇、街道的领导干部。在本研究中，我们分别走访了8个乡镇、7个街道办事处、3个区级政府部门，访谈189人，具体信息如下表1。

（四）访谈与编码

本研究采用半结构化访谈方式，主要从组织、制度、管理、领导风格等方面访谈基层公务员的负担问题。访谈主持人由高校、研究机构从事公共部门人力资源管理的专家、学者担任，访谈记录人为在校从事公共部门人力资源管理的硕博生。调研分为4组，每名访谈者用时大约2个小时，整体历时1个月。为便于后期的比较分析，我们通过拟定的访谈提纲展开访谈（见表2）。

1.开放式编码。通过开放式编码，将基层公务员的原始语句提炼、加工、萃取出概念化的构面，并将相同或近似的概念化构面进行合并，根据20/80法则，我们选取了访谈人数189人中80%的人所反映的共性情况，提炼出基层公务员普遍反映的频度在151次以上的概念化词语（见表3）。

2.主軸编码。将概念化的语词通过相近相似原则，抽象出范畴，增加范畴对概念化内容的解释力和概括性（见表4）。

3.选择性编码

选择性编码是模型构建的前期工作，也是三级编码中最为重要的一个环节。从主轴编码中提取出抽象的核心范畴，与主范畴、概念化之间形成层级关系。需要注意的是，有些范畴可能成为核心范畴，如责任重大、工作量大等就是因为权力上收、工作外推产生的结果，因此，我们将这些范畴作为概念处理。最后，得出基层公务员负担选择性编码（见表5）。

（五）模型构建

个体行为与组织、制度之间的关系存在着深刻的理论基础：第一，结构性同构理论提出“结构-行动”模型，并指出三种同构形态（模仿性同构、规范性同构和强制性同构）都在束缚着个体的自主性，约束着个体的行为Paul J. DiMaggio.  “State Expansion and Organizational Fields”，In Richard H. Hall and Robert E. Quinn（eds.）， Organizational Theory and Public Policy， Beverly Hills， CA：Sage，1983，p.147.;第二，新制度理论也指出，多重制度系统中各项元素的近似可分解性可以提供个体的能动性行为，增强了制度的弹性帕特里夏·H·桑顿、威廉·奥卡西奥：《制度逻辑》，龙思博译，浙江大学出版社2020年版，第34页。;第三，官僚制理论指出，组织是一种权力依职能和职位进行分工和分层、以规则为管理主体的组织体系和管理方式，它既是一种组织结构，又是一种管理方式，个人遵从于命令，寻求合法性下的资源保护马克斯·韦伯：《新教伦理与资本主义精神》，阎克文译，上海人民出版社2018年版，第345页。。我们基于Robbins在1997年提出的工作压力模型：“压力源-体验到的压力-压力结果”，将压力源区分为环境因素、组织因素和个人因素，这三个压力源和个体差异共同作用产生压力体验，进而导致生理症状、心理症状和行为症状等心理负担的结果。根据Robbins的工作压力理论和前述编码结果得出，基层公务员负担的主要来源应归于上级权力、下级权力、职责规范、督考机制四个变量，于是我们构建出基层公务员负担及其影响因素模型图（见如图1）。

从模型可以看出，基层负担由多个变量因素复杂交织在一起共同引发，而非单一变量所能决定，同时在每一个单一变量中还存在多个次生变量。

第一，以权力上收、责任外推、任性问责为主要表现的上级权力导向是基层负担过重的主要原因。由于上级对基层具有直接的领导权，基层的权力来源在上级，这就决定了上级对基层的领导、指导、命令、激励、奖惩等多种权力的使用。上级常常利用拥有的权力要求下级以“全部管理工作要求‘四最’——最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”完成工作任务房宁：《没有条件硬要上，怎能不形式主义？》，2019年4月3日，https：//www.guancha.cn/FangNing/2019_04_03_496159.shtml。。同时，上级对基层加大督考力度，以期按要求如期完成，房宁（2018）称，“政府中存在着大量‘没有条件硬要上’，怎能不形式主义？”这样，常常会出现“文山会海、任性问责、一票否决、频繁检查、精准填表……”房宁：《没有条件硬要上，怎能不形式主义？》，2019年4月3日，https：//www.guancha.cn/FangNing/2019_04_03_496159.shtml。。这些督考过度助长了形式主义，给基层带来无限负担，在这种权责运行体系下，上级的权力决定着上级可以推责，下级必须履责;上级可以督考，下级必须执行;上级可以问责，下级必须接受。按照马克斯·韦伯观点，“上级领导下级，下级服从上级”是保证官僚制运行的最大效率原则马克斯·韦伯：《经济与社会（第二卷）》，上海世纪出版集团2005年版，第976页。，但在这种原则下，下级几乎没有与上级就工作任务、工作职责和工作安排的“谈判”或“协商”的可能性，即“官员受托执行专门的任务，通常不可能由它，而是由高层开动或制动机器”马克斯·韦伯：《经济与社会（第二卷）》，上海世纪出版集团2005年版，第1127页。。这种明显带有“上级导向”特征的基层负担问题，需要规范上级的权力行使和职责定位，2014年习近平总书记在同基层干部群众座谈时也指出，基层的形式主义，根源不在下面，而是上行下效。督考是指挥棒，也是风向标，机关怎么考，基层就怎么建王石川：《华而不实的脱贫评比也是形式主义》，《中国青年报》，2017年12月7日第2版。。

第二，职责规范增强了基层公务员的负担，其主要表现为职责冲突、职责模糊、职责无限等。职位职责本质上是公务员履职的基本依据，工作框定和明确职位职责的范围和边界是应有的属性。但在基层实践中却并非清晰明确。首先，基层公务员职责具有临时性特征，即基层公务员职责多由上级领导分派指定，而上级领导常常根据任务的轻重缓急，基层公务员的能力水平差异，整个组织的结构特征等因素，安排下级完成工作。对于基层公务员来说，工作任务是一个临时性的安排，即使这次完全认真对待，下一次这个工作可能交由他人，没必要尽心尽力，把形式做好就行。其次，由于基层公务员履职环境的不确定性，导致职位职责的规定不可能完全清晰，只能以模糊的、宏观的表述进行规定，致使职责模糊。职责模糊导致公务员不清楚工作任务完成到什么程度为好，只能凭借感觉完成工作，有些工作形式化对待。最后，管理者为了应对未来的不确定性和多项的临时性工作安排，在基层公务员的《职位说明书》中都增加了“兜底性”条款，即“完成上级（领导）交办的事项”，这样，看似明确、清晰的《职位说明书》具有了明显的不确定性和模糊性，表面的职责清晰实为职责不清，表面职责有限实为责任无限，对于能力、精力有限的公务员来说，无限责任让其易于选择性执行、形式化敷衍。

第三，拥有制度性空间和自由裁量权的下级是基层负担的主要承担者。在行政权力体系中，基层公务员拥有行政执行权。基层公务员执行行政命令，处理公共事务的过程中，需要依法依规展开工作，这种法规就是制度依据。由于公共事务具有空间广泛，时间跨度大等特征，在公务员执法或提供公共服务时，严苛的法律制度需要给以必要的制度性空间和自由裁量权。高小平等认为，政府行政管理法治化程度还不够高，正式制度外的发挥主观能动性的行政行为较为普遍，行政部门自由裁量权比较大，未真正建立起决策、执行、监督相互制约又相互协调的政府权力运行机制高小平、盛明科、刘杰：《中国绩效管理的实践与理论》，《中国社会科学》，2011年第6期。。建立在理性主义思维之上的现代科层制，除了需要处理常规工作之外，还会遇到非常规的、超出理解的、边界开放的、无从把握的复杂难题（或棘手难题）C. West Churchman. “Managerial Acceptance of Scientific Recommendations”，California Management Review， Vol. 7， No.1， 1964，pp.98-104.。因此，法律规定，在制度性空间和自由裁量权范围内需要公务员根据“公正、公平、公开、客观、效率、责任、廉洁”的原则展开工作，如果违背这些原则将被视为滥用职权。而在经济人假设的前提下，本应具有公共精神的公务员容易掺杂经济色彩，在某些情形下会以“投入-回报”心理考量自身的执法行为或公共服务，当个人感知工作负担重且“投入大于回报”时，则会采取表面文章，“花拳绣腿”进行形式主义行动。

第四，基层公务员负担外显于督考问题。从本质上来说，从督考职能产生至今，不论中国，还是国外，也不论企业，还是公共部门，督考一直被视为一种强化执行，加强监督的管理工具在实践中应用。督考的功能和作用主要依靠下级报数据、填报表、交案例、做汇总等手段来实现。实践证明，这套做法在提高效率，加强执行力，提升公众满意度方面确实起到了一定的作用。其内在逻辑是，提升工作绩效是满足督考要求的表格、数据、案例的必要条件，而非充分条件，即只有做了的事情或完成的工作，才能填到表格里，做到案例里，这也是不得已而为之的做法。“官僚制的理性精神，必然要求以有‘迹’可寻的书面材料（如文档、表格、图片、影音等）来体现行政运作的过程及其绩效。”颜昌武、杨华杰：《以“迹”为“绩”：痕迹管理如何演化为痕迹主义》，《探索与争鸣》，2019年第11期。

但在现实中，随着上级控制的加强，督考作为重要的控制手段，在报数据、填报表、交案例、做汇总中的频度、力度、广度也相应增强，不仅表现为督考对工作的数量要求，还表现为质量的要求，这种数量和质量的双重增强，增加了报数据、填报表、做案例的工作量，使得基层工作压力陡增，负担加重。同时，为了避免问责等处罚，产生了许多形式化表象，诸如，在督考中的名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩等。于是，人们往往把原因归罪于督考中的“表格、数据、案例、会议、发文”等，其实，这些文本、数据、表格、会议等形式化工具也并非无关紧要，必须一分为二加以看待，度的把握才是关键。另外，从权力角度看，督考也是一种权力，目前，督考权的运行没有受到组织或制度制约，也是造成督考随意，基层负担过重的重要原因。“关键是要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。”《中央政治局就历史上的反腐倡廉进行第五次集体学习》，2013年4月20日，http：//www.gov.cn/ldhd/2013-04/20/content_2383258.htm。

四、结论与讨论：对压力型体制理论的补充与完善

（一）构建基层负担的根源理论

通过构建基层负担的根源模型，发现基层负担既受到权责设置的组织因素，也受到以上率下的管理因素，还受到激励约束的制度因素等多重变量影响，此理论弥补了压力型体制理论对现有基层负担解释力不足的问题。在过去，以“经济建设”为纲的社会环境中，上级依靠对指标的监测来对下级施加压力，上级的指标压力往往是基层负担的主要来源。而在今天，随着社会基本矛盾的转变，人民对美好生活的向往和对高质量发展的追求倒逼党和政府提升公共服务水平，公共管理必须迭代创新，从而带来基层压力增大，进而转化为负担。如今基层负担的根源已经脱离了传统压力型体制的上级指标压力表征，转变为以上级的权力上收、责任外推和任性问责为特征的上级权力失范;以职责冲突、职责模糊、职责无限为特征的职责履行失常;以制度性空间、自由裁量权为特征的下级权力失序;以督考过度、指标问题、形式督考为特征的督查考核失控。从某种程度上来说，这种“上级权力、职责规范、下级权力、督查机制”等多重因素引发的基层负担已经超越压力型体制所限，更多地体现为组织管理制度的“病灶”，基层负担过重的问题，必须从制度层面加以解决，而非在压力型体制框架下能够解决。

（二）无序督考正在加重基层负担，成为新时代基层负担的新特征

“督查考核”是督查与考核相结合的一套管理监督体系，旨在实现组织目标，对被管理者的行为过程和行为结果进行必要的纠偏和控制，客觀上形成了对被管理者的行为约束。根据代理理论Bergen M.，Dutta S.，Walker O. C..“Agency Relationships in Marketing： A Review of the Implications and Applications of Agency and Related Theories”，Journal of Marketing，Vol. 56， No. 3， 1992，pp.48-54.，组织为减少信息的单边性、抑制代理人员的投机行为，管理人员有必要使用控制手段提升代理人员工作的规范化水平，促使代理人员履行自身工作职责，确保代理人员行为与组织利益相符。从本质上看，压力型体制是保证上下级政令畅通、目标一致、行动统一的管理机制，与马克斯·韦伯所研究的理想官僚制近似一致。压力型体制的内涵在我国单一制的行政管理体制中保持一致，但随着环境的变迁，其外延有所拓展。第一，指标扩张。传统的压力型体制指标主要集中于经济指标，现代的压力型体制指标则表现为经济、维稳、安全、环保、教育、民政、扶贫等等。第二，手段扩张。传统压力型体制的手段主要集中于指标考核，现代的压力型体制的手段则表现为检查、督查、考核。第三，结果应用扩张。传统压力型体制的结果表现为奖励与惩罚，现代压力型体制的结果表现为奖励、惩罚和问责。第四，要求扩张。传统压力型体制以“招商引资”等结果为导向，现代压力型体制以数量、质量、时间、成本为导向。如周黎安（2008）将基层压力诉诸于行政发包制下的“层层加码”周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，上海人民出版社2008年版，第57页。。

（三）管理视角转换是解决基层负担的重要举措

在传统行政管理视角下，上级以上率下，具有绝对权威，往往忽略下级的承受力与工作负荷度，当面临重大任务或紧急工作时，上级过度指挥，下级能力不及，致使基层压力过大，产生基层负担。杨雪冬（2012）也认为，“在压力型体制下，作为第一责任者的‘一把手’的权力被放大，往往会过度动员行政权力来督促下属，政府承担的各项任务在下解过程中被‘虚夸’ ，实际上是，上级交付的任务超出了执行者的能力。在这种基层负担的情形下，基层公务员往往采取三种选择，一是形式主义倾向，即在面对‘重权’的上级时，被动性接受或选择性执行，其结果必然是制度空间下的避责或自由裁量权下的形式主义。二是下级执行的暴力化倾向严重。负担过重诱使下级借助强制性手段来执行，压力型任务挤压了政府应该履行的其他责任，导致了政府责任机制的失衡” 杨雪冬：《压力型体制：一个概念的简明史》，《社会科学》，2012第11期。。三是在上级强压下，“政府责任实现机制的‘泛政治化’，诱使一些政府部门和官员采取各种方式来逃避责任”杨雪冬：《压力型体制：一个概念的简明史》，《社会科学》，2012第11期。 。在现代管理视角下，基于本研究中“权责失范”“督考失序”“上级权力失控”“下级能力不济”等问题，应该着重考量上级管理中的下级承受力与工作负荷度，强调“一致性”原则，即以人为基础，人、组织、工作的相互匹配，不能出现“大于”或“小于”的不对等关系，这也是管理科学性、合理性的具体体现。“一致性”原则不仅仅包括传统的“权责匹配”，还应包括工作要求与能力水平的匹配、工作目标与资源配置的匹配、工作业绩与结果回报的匹配。坚持一致性原则不仅具有管理学价值，而且更具有政治学意义，马克斯·韦伯称，“作为支配社会中的任何一个组织的权力主体，要想保证在共同体行动的支配力，必须明白、理解、善用‘一致性’原则在员工管理中发挥的作用”马克斯·韦伯：《支配社会学》，广西师范大学出版社2010年版，第1页。。

（四）基层负担是观测基层承受力问题的显性指标

委托-代理理论充分说明了组织制度与人的行为之间存在着相互影响、相互作用、相互联系的互动关系，在这种互动关系中，委托人通过时刻观测代理人的行为表现而作出判断、分析和行动。但值得注意的是，委托人不能或很难直接观测到代理人选择了何种行动以及行动的彻底性，只能观测到代理人的行动所产生的一些效果指标或效标变量，在信息不对称的情形下，委托人只能根据其所观测到的有限信息，选择性地对代理人进行激励或约束，以促使其朝着对自己有利的方向行动。也正因为如此，研究者们还尝试着设计了委托-代理模型，如设计一个能够使委托人根据观测到的信息对代理人实施奖惩的最优绩效合同。尽管人们使用了多种管理方法来探索怎样才能使得委托人能够尽量多地收集到代理人的效果指标或效标变量，但结果不容乐观，原因在于委托人与代理人之间天生的信息不对称所致。而基层负担的指标性理解可成为“委托-代理”理论的派生理论，即上级政府是委托人，而基层政府及其公务员是代理人，委托人主要依靠组织制度来形塑代理人的行为，以期向着委托人希望的目标行事;而代理人在“成本-收益”等理性选择理论和利益驱动理论的指导下，会做出权衡利弊的考量，向着利于自身的方向行事。当代理人的行为完全符合或近乎符合委托人的制度设计下的行为并且使基层处于适当压力范围内，说明制度设计是有效且可行的，而当代理人感知负担过重且行为偏离委托人制度设计下的预设行为时，委托人可以通过对基层负担的测量，对制度进行重新设计与调试，同时，代理人的“能动性及其赖以生存的知识也将根据制度秩序而变化”。

五、总结

本文基于扎根理论研究了困扰当前我国基层负担的多变量因素，挖掘了基层公务员负担的现实根源，构建了上级权力，下级权力，职责规范和督考规则等多重变量的基层公务员负担模型。尝试与压力型体制理论展开对话，证实了压力型体制是导致基层超负荷的重要但不唯一的原因，部分否定了基层负担完全都是由压力型体制所致，并补充完善了压力型体制引发基层负担的根源因素。最后，基于基层公务员负担模型，从组织、管理、制度等多角度重构并提出了治理基层负担的对策建议。

本文尚存在一些不足，有待進一步研究。第一，抽样局限。本文虽然采用概率与非概率抽样的研究方法，以求避免研究范围和对象的主观性特征，但由于研究内容为我国基层公务员的“工作负担”，研究主题较为敏感，数据较为难以收集，组间差异较大，造成了样本代表总体的一定偏差性。第二，缺乏分类研究。在基层公务员工作中存在着“形式化”工作和“实质性”工作的区分，在研究中，无法将“形式化”工作完全脱离出来，如“填表”“报数”“整理材料”等，因为，这些看似“形式化”工作其实也是“实质性”工作的必要组成部分，但反应在基层负担中确是一个综合反映。第三，差异性研究不足。因为我国地域广大，各地区资源禀赋有所不同，致使在我国不同地区、不同部门、不同层级的公务员工作负担存在较大差异。因此，在今后的研究中，将尽可能扩大数据的收集，体现数据的代表性，对地区与地区、部门与部门、岗位与岗位之间进行工作负担的差异化研究。

（责任编辑：徐东涛）

收稿日期：2020-10-30

作者简介：胡晓东，中国政法大学政治与公共管理学院教授。

基金项目：国家社科基金一般项目“大数据权力监督背景下民众反腐败效能感实证研究”（编号：20BZZ013）。

① 评论员：《基层减负年，让基层干部有获得感》，《半月谈》，2019年3月15日。