我国预算绩效管理研究的特征与展望——基于文献计量的可视化分析

晁毓欣，姜银玲

(山东财经大学 财政税务学院，山东 济南 250014)

一、引 言

从研究方法来看，我国关于预算绩效管理的文献研究主要采用两类思路：一类借助CiteSpace等可视化分析软件、通过绘制知识图谱等方式进行文献计量分析，在此基础上进行综述，如盛明科、何文盛和杜晓林关于我国预算绩效管理研究历程、热点与趋势的分析；另一类则是根据学者自身的研究积累对相关文献进行的比较分析，如包国宪和张蕊在梳理我国绩效评价实践发展脉络的基础上，提出将基于公共价值的政府绩效治理理论(PV-GPG)作为从“预算绩效”向“绩效预算”跨越的理论支撑；王红梅等在“I-OPS”框架下对中西方在绩效理念、组织、过程与支撑四个层面的异同进行比较。这些研究各有特色，为反映我国预算绩效管理研究动态与趋势做出了重要贡献。不过，已有研究在文献选择范围方面多以近年来的CSSCI核心期刊为样本来源，范围有限，难以全面考察预算绩效管理研究的整体情况。

二、我国预算绩效管理研究高产出人员与机构分布

(一)我国预算绩效管理研究高产出人员分布

我们将论文产出量在3篇及以上的学者称为高产学者。统计结果显示，我国目前从事预算绩效管理研究的高产学者共有52位，分布情况见图1和表1。从高产学者间的合作关系来看，马蔡琛、吴建南、包国宪与其他研究者之间存在多条连线且处于连线的核心，说明已经形成了以其为中心的研究团队；其他高产学者之间多为单线或无直接联系，表明这些学者以独立研究为主；所有学者的中心性均为0，说明权威学者尚未出现。

图1 文献作者合作知识图谱

表1 发文量3篇及以上作者统计表

(二)我国预算绩效管理研究高产出机构分布

我国从事预算绩效管理研究的机构主要有两大类：第一类是各大财经高校、综合类高校的经管学院以及社科类研究院所；第二类是政府部门，以各级财政部门为主(如图2所示)。其中，同其他机构连线最多的研究机构是财政部财政科学研究所，表明其在国内占据主导地位。不过，机构间连线只有115条，密度为0.001 3，表明其学术合作较少，有待加强。

图2 研究机构分布知识图谱

三、我国预算绩效管理研究内容知识图谱与时间分布特征

(一)我国预算绩效管理研究热点分布

1.

利用关键词进行统计分析是CiteSpace最具吸引力的优势，高频关键词分析则可反映本领域研究的热点与发展动态。我们将出现频次≥10、中心性≥0.01的关键词称为高频关键词。样本文献中频次排序前20的高频关键词如表2所示。

表2 高频关键词统计表

2.

将关系密切的关键词进行聚类后形成聚类标签词。利用聚类标签词有助于快速掌握知识网络中分布较为集中的模块。我们选取覆盖面最广的前10位标签词绘制出关键词共现聚类图，结果如图3所示。

图3 关键词共现聚类图

将聚类标签词按时间排列形成的时线图可以把人们感兴趣的研究区域放大，用来勾画聚类之间的关系以及某个聚类中关键词的历史跨度，见图4。

图4 关键词共现时线图

其中，“#0绩效预算”自1994年出现后，研究热度一直居高不下，2019年前后逐渐淡出。“#1绩效评价”“#3绩效评估”“#7绩效管理”等聚类均出现于2003—2006年间，“#2预算绩效管理”出现于2009年，这些聚类受到高度关注，研究热度一直持续至今；“#4支出绩效”“#8绩效预算管理”等聚类均在2004年前后出现，但在2016年后逐渐消失，表明随着我国预算绩效管理改革的推进，学者们的认识逐渐统一，“预算绩效管理”成为学界与官方一致认同的表达方式。

(二)我国预算绩效管理研究的演化路径

对我国预算绩效管理研究演化路径的分析，可采用关键词时序图与突显强度排序图进行。其中，时序图可以展示某类知识在时间维度上的演进过程；而对关键词进行突显性检测，找出在某一时段内出现频次快速增长的关键词，则能够更准确地反映最新研究动态。我国预算绩效管理研究的关键词时序图及其突显性检测结果分别如图5、图6所示。结果表明，除“绩效审计”之外，2002年前未出现频次和突显强度较高的关键词。2003—2009年间首现关键词井喷式出现，其中“支出绩效”“绩效评价体系”“绩效评估”“绩效考评”突显强度较高，是该阶段的研究热点；2010年以后，高频关键词出现数量趋缓，但高强度突显关键词数量继续增加，这一时期的研究热点集中于绩效目标管理和预算绩效管理。

图5 关键词共现时序图

图6 关键词突显强度排序

(三)我国预算绩效管理研究的时间分布特征与变化趋势

为反映我国预算绩效管理研究的整体态势，我们以年发文量作为学术关注度的衡量指标，对2 242篇文献进行统计分析，结果如图7所示。

图7 我国预算绩效管理学术关注度年度变化趋势

图7所描述的预算绩效管理学术关注度的变化与我国预算绩效管理典型事件(以重要文件的发布为代表，见表3)高度相关。因此，本文将学术研究与改革实践放在一起进行趋势分析。

表3 我国预算绩效管理政策文件一览表

整体来看，我国预算绩效管理研究可分为三个阶段：

第一阶段：研究起步期(2002年前)。以引进为主，学术关注度极低。1994年，国内首次出现王俊等关于绩效预算的文章。当时财政改革的中心任务是建立与社会主义市场经济相适应的新型财税体制，预算改革的重点在于建立以分税制为核心的分级财政体制，因此，预算绩效相关主题尚未引起学者们的关注，年发文量在5篇以下，相关研究以介绍和引进国际经验为主，这一阶段的高频关键词有“绩效预算”“绩效审计”“公共支出”等，但尚未出现突显关键词。

第二阶段：研究骤升期(2003—2009年)。学术关注度快速增长，研究内容以预算绩效评价为主。2003年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，拉开了我国预算绩效改革的序幕。国内实践以分散化的绩效评价试点为主，大量的世行贷款项目绩效评价案例发挥了示范作用；同时，学者们的研究热情很快被点燃，成果呈现“井喷式”增长，学术关注度从19骤升到历史最高值169。如《中国财政》2009年第21期同时发表5篇以财政支出绩效评价为主题的文章。同时，新的高频关键词大量涌现，突显关键词数量众多且突显强度大，研究热点主要集中在“支出绩效”“绩效管理”“绩效评价”“绩效评估”上。引进中学习、实践中研究、研究与改革同步化演进是该阶段的典型特征。

第三阶段：研究降稳期(2010年至今)。2011年7月《关于推进预算绩效管理的指导意见》的出台标志着改革内容从预算绩效评价拓展到预算绩效管理。学术关注度从高位逐步回落，基本稳定在110左右。2012年《预算绩效管理工作规划(2012—2015年)》的出台推动学术关注度再度回升，达到第二个峰值期(159～160之间)，之后则逐渐回落，2018年跌至100以下。该阶段新兴高频关键词数量明显下降，但突显关键词数量依然保持在高水平之上，“绩效目标”“绩效目标管理”同时成为高强度突显词。2018年出台的“34号文”将预算绩效管理提升到国家治理体系现代化的历史高度，我国预算绩效管理改革进入以“三个全面”为标志的新模式，并将学术关注度再次推高，到达第三个峰值期(110～120之间)，连续出现“预算绩效管理”“预算绩效”两个高强度突显关键词且热度持续至今，其中“预算绩效管理”的突显强度高达22.94，为有史以来最高值。

整体来看，国内学术界对预算绩效管理的关注度在经历了初期的快速升温后已呈现出高位趋稳的态势，与此同时，改革实践推动学术研究、国家重大需求激励学术创新的特征愈发显著。

四、我国预算绩效管理研究的重点

我国预算绩效管理改革主要包括绩效目标管理、事前绩效评估、绩效运行监控、绩效评价与结果运用五个环节。将其与高频关键词进行比对和归类，可以找出以下四个重点研究领域。

(一)预算绩效管理理论研究重点

1.

OECD将绩效预算定义为“利用可衡量的结果分配资源的预算过程”，强调预算资源配置的理性化。绩效预算有新旧之分。20世纪50年代初次提出的“老”绩效预算以产出为基本导向，90年代兴起的新绩效预算则转向了“结果导向”。也有部分学者认为绩效预算是在现有法律框架和政治程序下，为追求财政管理效率、效果和有效性而贯穿于整个预算过程的一套预算管理系统。鉴于欧美制度背景下绩效预算的多年实践对许多国家的政治拨款并未产生重大影响，其发展受到多层次制度和组织因素的影响，何达基等将绩效预算重新定义为基于预算周期的以实现各种管理、预算及政策制定目的的绩效预算管理。

预算绩效管理是一种以支出结果为导向的、具有中国特色的预算管理模式，根源于我国古代“上计制度”“考成法”等朴素的绩效思想，是面对不断增长的财政支出压力、回应社会对预算绩效越来越高的关注而实施的预算制度改革的重要内容，是适应我国国情的现实选择，也是走向“绩效预算”的必由之路。这场改革是一个强行政国家实现自我约束的重要举措，打破了西方背景下“绩效预算”必须在立法层面实现对预算决策和预算资金分配产生实质性影响的假设前提，具有典型的制度创新意义。

2.

在理论框架方面，马国贤将“一观三论”(花钱买公共服务的预算观、公共委托—代理论、目标/结果导向论、为“顾客”服务论)作为绩效管理的基本制度构架；包国宪和张蕊将基于公共价值的政府绩效治理理论(PV-GPG)作为“预算绩效”向“绩效预算”跨越的理论支撑。在改革路径方面，何文盛和蔡泽山认为应该遵循绩效管理→绩效治理的基本逻辑：以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，推动预算管理向预算治理的转变，进而通过全面、系统、结构性的预算与财政改革，实现国家治理现代化；马蔡琛构建了预算绩效管理的“三维”模式：横向以内外部评价主体多元化发展为目标，纵向以跨政府层级和地区发展为特征，时间上则以实现预算绩效管理与中期财政规划的结合为目标。

(二)预算绩效目标管理研究重点

预算绩效目标是指预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果，可细分为绩效目标设置、审核和批复三个环节。绩效目标设置是整个绩效管理体系的起点，是将目标具体化为绩效指标并设置期望值的过程，也是学者们的研究重点。根据德鲁克的目标管理理论，绩效目标应以结果为导向，全面、详细、可测量、易操作、多元化，且不同阶段的目标是分层次、可递进的。从不完全信息动态博弈的视角来看，上级政府更希望下级职能部门设置较高目标，而下级职能部门则可能倾向于目标值偏低或偏高两种逆向选择。对于绩效目标体系的初始形成，卢扬帆构建了由规定任务、自选动作与贯穿两者的绩效竞争组成的逻辑框架，规定任务和自选动作对应于目标的纵向约束关系与横向扩张机制。

在实践层面，张帆和张友斗提出构建绩效目标管理指标库、并相应完善与之相适应的会计科目表编制等建议；胡若痴和武靖州认为部门整体支出绩效目标的编制应在符合“指向明确、具体细化、合理可行”三项基本准则的基础上，进一步体现财政支出绩效评价的功能，增强指标体系的系统性、相关性和可衡量性，突出部门工作的综合性特点；也有学者认为可以从短期目标与长期目标的均衡、合理设置目标难度与明确度、通过上下协调充分沟通、确定科学的绩效标准等方面优化绩效目标设置。绩效目标审核对于实现绩效目标的应用价值至关重要。杨肃昌和杨移将绩效目标的编制与审核比喻为足球队中的“踢球员”与“守门员”；针对绩效目标质量不佳的问题，他们认为“培训 + 指导”“考核 + 奖惩”等模式是较为现实的选择。

(三)预算绩效评价研究重点

绩效评价是整个预算绩效管理体系的核心，也是决定改革成败的关键。相关研究主要围绕以下四个方面展开。

一是绩效评价的基本要素。预算绩效评价是基于结果导向、运用适当的评价方法、规范的评价流程以及科学的评价指标体系和标准，对一定时期或时点的财政资金的需求、投入、过程、产出与效果进行的综合性测量与评判。评价主体既包括内部主体(一般为上级政府或预算部门)，也包括外部主体(以第三方机构为主)。评价对象从各类预算项目到各类专项资金为代表的财政政策，逐步扩展到部门整体和一级政府，覆盖全部四本预算及相关资金，如PPP项目、政府债务项目等。

二是评价动因。早期学者主要关注“预算是否被执行好”以及“事后来看优劣之处是什么”等问题，其初衷主要在于财政支出的监管性需求，例如为财政管理提供参照依据、衡量尺度、工作方法和监督手段，实现政府的内部控制，并辅助决策、监督约束和驱动工作。随着改革实践的深入，评价动因扩展到借助评价结果考核政府职能的实现程度等方面，通过提高财政资源配置效率和使用效益以实现提高政府公信力和执行力的最终目标。

三是指标设计。评价指标体系的设计是绩效评价的“关键核心技术”。在这方面，既要借鉴西方国家的“3E”(经济性、效率、效果)原则，又要与我国国情紧密结合，加入公平性(Equity)等因素进行适度改进，并增加对可持续性的关注。有学者建议从“规模、结构、项目及部门效益”四个方面设置一级指标，也有学者建议按照“结果链”思路，从投入、过程、产出和结果四个方面来设计指标。拙作从公共品生命周期视角对“结果链”进行前后拓展而构建的TSE模型提供了关于绩效评价的一般性理论框架。

四是评价方法。目前采用较多的评价方法有成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法、标杆管理法等，单位成本、数据包络分析DEA模型是最为常见的效率评价方法。DEA方法在相关研究中也不断得以升级和完善，如三阶段DEA、DEA-Malmquist指数、DEA-Tobit模型等。

(四)预算绩效信息研究重点

绩效信息广义上包含与预算绩效管理有关的所有信息，狭义上则指绩效评价活动中产生的与绩效指标和评价结果相关的信息。绩效信息是连接预算与绩效、促进二者实现一体化的“融合剂”。预算绩效信息的利用主要表现为理性决策型、管理促进型和绩效问责型三种模式，可以作为资金分配的参考、预算绩效问责的依据和结果公开的对象。绩效信息在预算编制中的运用对于提升预算科学化、完善国家治理、打造服务型政府具有重要意义。预算绩效管理各环节的循环运行既是绩效信息的供给过程，同时也不断产生新的绩效信息的需求。因此，从长期来看，绩效信息供需双方之间的持续互动构成一个不断上升的螺旋式结构，推动绩效管理改革的不断深入。

五、我国预算绩效管理研究展望

(一)以人民为中心，构建中国式预算绩效管理体系

预算绩效管理是我国在预算管理与绩效管理的一体化融合方面实现的制度创新，既有绩效管理的共性特征，更有中国的制度特色。因此，深入研究其实践模式和基本特征，运用中国话语、提炼中国经验、构建中国式预算绩效理论体系，是中国学者义不容辞的时代责任。

首先，树立以人民为中心的绩效观。习近平总书记指出：“只有坚持以人民为中心的发展思想，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，才会有正确的发展观、现代化观。”在预算绩效管理的理论框架中，将公民视为政府的“顾客”无疑是对公民地位的矮化，“以人民为中心”才是中国语境下政府与公民关系的准确表达，必须将其融入底层逻辑：以“人民中心观”为主线，从降低公共风险出发，根据“人民群众对美好生活的向往”研判公共需要，使之转化为绩效目标，形成中国式预算绩效管理的基本逻辑：民之公需，绩效根基→授权于民，绩效法定→取之于民，绩效约定→用之于民，绩效产生→告之于民，绩效透明→取信于民，绩效达成。

其次，从管理思维转向治理思维，构建中国式预算绩效治理体系。政府绩效是“合作生产”的结果，通过官民共治或协同治理才能实现；预算绩效是政府绩效的组成部分，同样需要各利益相关方的“合作生产”才能实现。为此，需要构建一个共同治理架构，将利益相关方之间的关系整合在一个权责明确、相互协调、彼此衔接、激励约束兼容的框架之下。中国特色的预算绩效治理体系必须具备以下要素：(1)充分体现中国共产党总揽全局、协调各方的领导地位；(2)贯彻“以人民为中心”的基本理念；(3)以绩效决策→绩效执行→绩效监督构成的绩效管理周期的循环往复为运行基础；(4)将多元治理主体纳入统一的治理体系；(5)各主体间的责、权关系需要全面厘清，充分落实权责对等原则，坚持结果导向与适度分权的共治架构。对此，只有在深入研究中国实践的基础上才能提出有效的预算绩效治理方案，以促进国家治理现代化目标的最终实现。

(二)强化预算绩效管理“基础设施”和基本环节的研究，促进改革行稳致远

从其实质来看，绩效目标申报表是揭示财政交换关系、表明欲办之“事”与欲花之“钱”相比是否值得的原始凭证，绩效目标质量自然而然地成为绩效决策科学化水平的决定因素。目前对绩效目标优化的深入研究比较匮乏，财政部门、预算部门单位迫切需要前瞻性理论的指导，以实现从“有”到“优”的跃升；绩效目标激励约束作用的发挥不仅需要围绕绩效目标的各类博弈来实现，更要依赖“基础设施”的完善，即全国性分行业、分领域绩效指标与标准库的建立以及相关信息的交流与共享来保障。目前对此方面的研究依然相对薄弱，亟待加强。另外，事前绩效评估和绩效运行监控已成为重大政策项目全周期预算绩效管理的基本要求，对于实现预算编制和执行的科学化民主化具有决定性意义，实践部门对前瞻性、指导性理论研究的期盼如久旱之于甘霖，亟待学术界的共同努力。

(三)加快第三方绩效服务研究，尽快缓解绩效服务市场的瓶颈制约

伴随着预算绩效管理改革的深入推进，一个以绩效管理服务为交易对象的绩效市场悄然产生。“34号文”搭建了我国绩效管理改革的“四梁八柱”，同时给第三方绩效服务市场提供了迅速成长壮大的历史机遇。预算绩效管理每年服务的需求增长以“万亿”计，而较高的专业性门槛大大限制了第三方专业机构的增长，导致绩效服务市场存在着巨大的供给缺口；同时，我国对第三方绩效服务的专门研究非常缺乏。中国知网检索显示，以第三方为研究对象的文献占绩效管理类文献的比重不足十分之一，“第三方”尚未进入高频关键词范围。相关研究可以从我国第三方绩效服务市场的畸形发展切入，同时展开供给分析和需求分析，在研究需求控制的同时探索改善第三方服务供给的有效途径。

(四)加强预算绩效管理法治化研究，为深化改革提供法治保障

国际实践一再表明，法治化是绩效管理改革的最终保障，有助于减少改革阻力、降低改革成本。渗透了绩效理念和原则的新《预算法》出台标志着我国预算绩效管理迈入了法治化时代。不过，《预算法》的规定以方向性原则性为主，既不够细化，也无法实现专门化；而且“文件驱动”下的传统预算绩效管理模式极易引发道德风险甚至滋生腐败。虽有学者建议通过修订《预算法》增加预算绩效管理相关条款、出台最高层级的政府指导意见并配合一系列的具体管理办法和工作规程来保障，但我国《预算法》仅仅是一部程序法，其本身还需要财政基本法等实体法律的支撑，修修补补绝非长远之计；只有出台专门法律，才能对相关活动进行有效规范。为此，预算绩效法治化研究必须早日启动。

依法治国、建设法治国家是现代社会最先进的治理模式，是中国共产党领导全国各族人民治理国家的基本方略。包括预算绩效管理在内的财税法治建设是新时代财税改革的基本保障。立法在先，在预算法定的基础上实现绩效法定，用法治来规范、调节预算绩效化改革过程中各方利益主体的责任、权利和义务，使重大改革于法有据，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。从世界范围来看，通过立法保障绩效改革的顺利进行，是多数国家的共同选择。我国地方层面已有省市开展预算绩效法治化实践，如青岛市2014年已出台地方性预算绩效管理暂行条例。在研究地方实践、借鉴国际经验的基础上探索我国预算绩效改革的法治化路径，将是迎接各类挑战的不二选择。