中央督察下的地方环境竞赛与区域协同治理模式*

一、引言：寻求有中国特色的大气环境治理模式

党的十八届三中全会以来，各地深入贯彻“两山”理念，全力推动生态文明建设，初步实现了遏制大气污染蔓延的总体目标。生态环境部数据显示，2020年，全国地级及以上城市优良天数比率为87%，比2015年上升5.8个百分点；全国PM

平均浓度为33微克/立方米，PM

未达标城市平均浓度比2015年下降28.8%，均超额完成“十三五”目标要求。

大气质量的稳步向好、稳中有进，标志着中国的大气污染治理已取得阶段性成果。但值得深思的是，大气污染治理取得显著成效背后的中国方案和中国智慧究竟为何，其中是否有相对成熟完善的治理模式可供借鉴参考。因此，寻求有中国特色的大气环境治理模式并对其加以总结提炼，对提升大气环境治理效能具有重要的理论和实践意义。

中国的大气环境治理实践催生出具有中国特色的大气环境治理模式。自“十五”规划以来，经过近20年的艰辛探索，中国初步形成了一套立足于城市群协同发展，将中央环保督查、地方环境竞赛两个要素内生化并嵌套至区域联防联控治理体系中，通过动态化改进创新以不断提升治理绩效的大气环境治理新模式。中央督察下的地方环境竞赛与区域协同治理模式在发挥中央地方两个积极性与区域联动有机结合的基础上，对大气污染治理取得阶段性胜利起到了至关重要的作用。可以看到，中央督察下的地方环境竞赛与区域协同是具有中国特色和中国智慧的大气污染治理模式，为未来中国统筹生态环境协调发展乃至实现构筑生态命运共同体的远景目标迈出了可贵而坚实的一步。

然而，当前中国环境治理理论的发展仍迟滞于环境治理实践。本文在中国转向高质量发展的政治经济学背景下，以政府治理为切入点，以统筹环境保护与经济发展为目的，结合环境财政联邦主义理论，在经验事实支撑基础上，总结提炼出具有当代中国特色的大气环境治理模式，并对其作用机制、面临挑战以及模式优化路径给予了系统研究，以期对实现环境治理能力跨越式提升给出中国方案与中国思考。

二、中央督查下的地方环境竞赛与区域协同治理模式的历史演进

1.中央督察：从“督企”“督政”再到“党政同责”

中央政府作为委托人，倾向于借助问责或惩戒等负向激励手段，实现对地方政府环境行为的监督和引导。

然而，受到信息不对称与激励目标难以相容的制约，

中央政府的环保激励意图失效与地方政府的环境行为偏离常相伴而生，这对理顺中央地方间纵向治理关系带来了极大挑战。在环境分权治理结构下，

H.Ogawa, D.E.Wildasin, “Think Locally, Act Locally: Spillovers, Spillbacks, and Efficient Decentralized Policymaking,” , vol.99, no.4, 2009, pp.1206～1217.

地方环保部门与地方政府天然便具有更为紧密的联系。

同时，中央政府的环保政策与地方经济增长目标难以统筹兼顾，

H.Wang, N.Mamingi, et al., “Incomplete Enforcement of Pollution Regulation: Bargaining Power of Chinese Factories,” , vol.24, no.3, 2003, pp.245～262.

地方政府、监督机构及企业间通过“变通”

“污染转移”

或“一刀切”

等非常规手段应对来自中央政府环保压力的做法已成为普遍现象。有鉴于此，中央环保督察制度的创设能够有效实现对地方政府在环境治理中各类积弊进行矫正的目的。中央环保督察由于通常伴随着严厉的问责、约谈或惩戒等负向激励措施，故而能够迅速触及地方政府的环境治理“盲区”，在短期内有效改善环境质量。

X.Zhang, “Implementation of Pollution Control Targets in China: Has a Centralized Enforcement Approach Worked,” , vol.231, no.9, 2017, pp.749～774; Y.Tan, X.Mao, “Assessment of the Policy Effectiveness of Central Inspections of Environmental Protection on Improving Air Quality in China,” , vol.288, no.3, 2021, pp.1～14; R.Wu,P.Hu,“Does the ‘Miracle Drug’ of Environmental Governance Really Improve Air Quality? Evidence from China’s System of Central Environmental Protection Inspections,” , vol.16, no.5, 2019, pp.850～871.

总体来看，中国的环保督察制度植根于中国的环境治理实践，依据时间及特征可将其划分为3个阶段：

治疗一月后复查下肢静脉彩色多普勒超声，47例血栓消失（25.27%），35例（18.82%）治疗后症状明显缓解，其中单支19例（10.22%），两支及以上16例（8.60%）血栓部分再通，与治疗前比较，差异有显著性（χ2=5.24，P＜0.05），见表 1。

1999年，原国家环保总局发布《关于进一步加强环境监理工作若干意见的通知》，初步形成了环保监管机构职能的雏形。在2002—2008年期间，随着环境监察总队、环境监察支队和环境监察大队分别对省级、地(市)级和县(市)级环保事项实行监督管理以及覆盖31省(市、自治区)的六大区域督查中心的全面组建，中国初步形成了以三级监管配合区域督察为主要特征的环境监管制度框架。但这种环境监管框架的主要问题在于，过度强调企业环境保护责任的同时却忽视了政府监管不到位、行政不作为以及决策失误产生的环境负外部性问题，使环境保护责任认定及划分在政企之间显著“失衡”。

(2)环保综合督查深入开展——“督政”阶段(2014—2016年)

胃肠道微生态参与胰腺癌发病的可能机制目前尚未阐明。学者们认为，病原菌、年龄、环境、代谢、遗传等因素导致胃肠道微生态失衡，失衡可能经由模式识别受体、炎症复合体以及NF-κB、环氧化酶2、信号转导及转录激活因子3、树突状细胞、调节性T细胞等细胞分子引起肿瘤相关性炎症、感染、代谢失衡、免疫紊乱，最终导致肿瘤的发生[15-17]。这些机制是肿瘤普遍发生的过程，找到其与胰腺癌发病机制的特异关系将有益于揭示胰腺癌发生的本质，因此尚有许多的研究要做。

2014年5月，原环保部印发《环境保护部约谈暂行办法》，规定了11项将被列入约谈的行为。通过直击地方政府环境保护不作为，充分借助公众舆论监督手段以提高地方政府环境保护履责意识，环保的“督政”导向开始显现。同年，随着《环境保护部综合督查工作暂行办法》的印发，环境监管执法逐步从“督企”向“督企”与“督政”并重的方向转变。党的十八大以后，随着生态文明体制改革的深化和中央环境保护督察的推行，全国区域环境保护督查中心的工作重点和职能进一步向“督政”方向倾斜，并与中央生态环境保护督察办公室一起，共同构建国家环保“督政”体系。

(3)中央环保督察制度建立——“党政同责”阶段(2016年至今)

在第3阶段中，2015年7月，《环境保护督察方案(试行)》将“环保综合督查”升级为“中央环保督察”，明确了中央环保督察“党政同责、一岗双责”的责任承担方式，强调党委和政府在生态环境责任认定上承担同样的责任。2016年，首个中央环保督察组进驻河北开展督察试点，标志着这一制度真正从酝酿走向实践。在这一阶段，中央环保督察的管理制度和体系日渐完善，建立了“领导小组—小组办公室—督察组”的管理制度。中央生态环境保护督察办公室进驻生态环境部，其主要职能为领导及组织实施工作，体现了办公室的统筹、协调与指挥作用。具体督察任务的实施则由各个督察组负责落实并最后向办公室负责。自此，“中央督省、省督市县”的两级督察体系正式形成。

2.地方环境竞赛：政绩观转变与治污积极性调动

地方环境竞赛的出现源自中国大气污染治理的实践探索。应当注意到，中央环保督察作为非常规手段，尽管可起一时之效，但难以完全激发地方政府治理大气污染的积极性。因此，地方环境竞赛是以新型政绩观为引导，借助省或地级市间大气环境质量指标排名实现奖先罚后，旨在充分调动地方政府治污主观能动性的制度设计。2013年，以《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》的下发为重大转折，经济绩效的作用开始弱化，科学化和多元化的评估体系正逐步建立与完善。随着注重高质量发展的新型政绩观逐步践行，辖区内环境质量提升与环境治理绩效改善日益被中央及地方政府所重视。

根据多任务理论模型及相关拓展研究的结论，

B.Holmstrom, P.Milgrom, “Multitask Principal-Agent Analyses: Incentive Contracts, Asset Ownership, and Job Design,” , vol.24, no.7, 1991, pp.24～52; 佟健、宋小宁：《多维政绩考核、冲突任务与“为官不为”——一个多任务委托代理模型》，《当代经济科学》2018年第4期。

在中央政府对环境绩效激励力度不断提升的机制诱导下，地方政府官员出于自身效用最大化目标的考虑，将会在环境质量上与同级政府展开竞争，以避免排位落后带来的负面影响。

(1)环境监管体系建立完善——“督企”阶段(1989—2014年)

从经验事实来看，2013年起，在“两山”理论的指导下，原环境保护部对第一批实施空气质量新标准的74个重点城市开展空气质量排名，每月公布空气质量相对较好的前10个城市和相对较差的后10个城市名单。与此同时，为进一步扩大空气质量排名的实施范围，也为有效结合“中央督省、省督市县”的督察体系，省级行政区开始借鉴这一做法，并在实践中收到良好效果。2013年，山东省首次在所辖地级市间采取基于空气质量和改善幅度排名以定奖惩的机制，由此开启了借助地方环境竞赛实现大气质量改善的序幕。其后，山东省进一步强化空气质量排位在综合考评中的作用，并对其他省份形成良好的“示范效应”。同时，这一模式在京津冀及周边省份得到广泛应用。河北、河南等省采取了更加严格的管控措施，将空气质量的排名、考核结果与政绩挂钩，对排名末位城市实行约谈、问责，甚至由组织、纪检等相关部门介入，力图实现排名位次提升。

随着空气质量排名在省级行政单位加速落地并取得实效，2017年底，国务院公布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，明确提出要以重点区域和重点城市为主要抓手，扩展城市空气质量排名实施范围，以月度为单位，公布空气质量排名。自此，全国168个重点监控城市实现了空气质量“大排位”和“全参与”。与此同时，《计划》还提出，支持并鼓励空气质量排名范围向区县延伸。在实践中，2018年7月，地方环境竞赛首次在深圳市实现层级下沉。随后，青岛、烟台等地市开始复制深圳的成功经验，通过对各街道或乡镇的空气质量进行排名，进一步扩展了环境质量排位竞赛模式的应用范围。现阶段，地方环境竞赛已实现了“中央—省—市—县”的“三连跳”，地方政府通过逐级考核以定奖惩的“穿透式”设计能够有效促进地方政府环境治理效能的提升。

3.区域协同治理：从“单打独斗”转向“联防联控”

由于大气污染具有较强的空间外溢性，因此大气污染的治理必须打破行政属地管理的局限，建立以区域为单元的一体化联防联控机制。国外文献对协同治理的概念、

K.Emerson, T.Nabatchi, S.Balogh, “An Integrative Framework for Collaborative Governance,” , vol.22, no.1, 2012, pp.1～29.

过程以及构成要素等进行了比较深入的研究。

C.Ansell, A.Gash, “Collaborative Governance in Theory and Practice,” , vol.18, no.4, 2008, pp.543～571.

区域协同治理的机制及模式选择与理论同样重要，

目前以中国大气污染为研究对象的区域协同治理有三方面主要进展值得重点关注：一是区域协同治理的模式选择；

二是区域协同治理的效果探讨；

A.Yu,J.You,et al.,“Industrial Carbon Abatement Allocations and Regional Collaboration: Re-Evaluating China through a Modified Data Envelopment Analysis,” , vol.233, no.10, 2019, pp.232～243;何伟、张文杰等：《京津冀地区大气污染联防联控机制实施效果及完善建议》，《环境科学研究》2019年第10期。

三是以京津冀或长三角地区为主要对象，探讨区域协同治理的困境与出路。

总体来看，中国大气污染的区域协同治理体系的形成可分为试点探索、正式确立以及发展完善3个阶段。

(1)试点探索阶段(2006—2009年)。早在2006年，考虑到空气污染的强扩散性与面污染特征，为有效确保奥运会期间的空气质量达标，京津冀及周边省份开始探索以统一领导、省市协同、合力保障为主要特征的大气污染防控机制。多管齐下、协力共治的新模式有效保障了奥运期间空气质量达标，也成为区域联防联控政策的雏形。以此为契机，大气环境污染治理开始突破狭隘的行政边界及地域限制，统筹整合区域资源与行政力量的联防联控模式逐步进入决策层视野，并在实践中继续成熟完善。

(2)正式确立阶段(2010—2014年)。在先期试点取得成效的基础上，2010年国务院转发了原环境保护部等9部门制定的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，标志着区域联防联控政策得到正式确立。《意见》提出，到2015年要形成统一、规范的大气污染区域联防联控政策体系。《意见》强调，要通过强化区域空气污染监测、完善区域空气污染评价指标体系、建立区域内针对违法排污的联合执法机制以及完善相关财税和政策支持等手段，发挥好属地与区域两个优势，实现联防联控提质增效。

(3)发展完善阶段(2015年至今)。2015年，第十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过修订后的《大气污染防治法》。新修订的大气法以突破属地管理与实现区域协调联动为目的，将过去的成功经验上升为国家意志，为全国大规模推行联防联控模式奠定了法律基础。随后，2018年6月，中共中央、国务院发布《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》。《意见》要求，以联防联控联治为主要手段强化重污染天气应对，通过区域政策联动对产业结构、能源结构等进行调整，并进一步明确政府的相关责任。在这一阶段，区域环境协同治理机制进一步完善，政策更具实操性，目标更具约束性。

4.治理模式新趋势：“减污降碳”与“协同增效”

综上所述，在社会经济发展的推动下，土木工程行业迈入了快速发展的阶段，在整个施工过程中，面临着机械设备的使用和人员管理的复杂性。若管理工作不到位，不仅会出现施工质量问题，还可能会引发重大的安全事故，甚至造成人员伤亡。为了更好地保证工程的施工质量，必须重视土木工程施工管理工作，保证工程的顺利进行，推动土木工程建设行业的长远发展。

“十三五”期间，中国的大气防治目标已全面超额完成，但在“十四五”时期，大气环境治理触及的矛盾和问题层次更深、涉及的领域更广，其中最值得关注的趋势就是推动“减污降碳”与“协同增效”。2020年9月22日，习近平主席在第75届联合国大会一般性辩论中提出，“中国……二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”

欲早日实现碳排放达峰与碳中和远景目标，强化“十四五”时期顶层设计与谋篇布局至关重要。2021年3月5日，国务院政府工作报告中提出，“十四五”时期单位GDP能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%和18%，这两项指标将作为约束性指标进行管理。

“碳中和”及“碳达峰”远景目标的提出，标志着在“十四五”时期，中国的大气环境治理将在继续降低主要污染排放的基础上，进一步降低碳排放强度，以实现大气环境治理从末端治理转向源头预防。现在，已有学者开始对“双碳”目标下的保障机制及实现路径等进行探索式研究。

三、中央督察下的地方环境竞赛与区域协同治理模式的作用机制

中国国有企业大致分为三类：一是中央所属的工业企业（特殊行业的不算），即“中央企业”（狭义）； 第二类是中央所属的非工业企业和特殊行业的工业企业，这类企业被财政部称为“中央企业”（广义），不但包括中央所属的金融机构，如四大国有商业银行、烟草总公司、铁路总公司等巨无霸企业，也包括各中央部委所属的林林总总的企业，甚至某部委机关服务中心下属的地下室招待所、印刷厂都在其中；第三类是地方政府出资成立的国有企业，按属地原则由当地政府所属的国资委或指派特定机构履行出资人职责。说明一下，地方国资委与国务院国资委无直接隶属关系，它们归地方政府管。

中央督查下的地方环境竞赛侧重于区域内部环境治理。一是借助具有“奖先罚后”特征的地方环境竞赛作为核心举措以充分激发地方政府的主观治污能动性；二是将中央环保督察作为非常态化治理的重要举措，对地方政府在大气环境治理中的偏离行为进行约束、引导，以求迅速触及治理死角与真空地带，达到在短期内提高大气环境质量和治理效能的目的。以下将通过图1对内部作用机制进行详细论述。

(1)中央政府基于各省级政府之间的大气质量指标排序以定奖惩，这对应于图1中①。在具体执行上，国务院通过制定计划，对省级行政单位下达年度大气环境质量指标改善或污染治理的考核目标。在国务院对省级单位下达目标任务的同时，财政部也将设立大气污染治理专项资金。针对环保目标完成情况较好或在大气质量指标排位中靠前的省份，财政资金将予以奖励。

(2)各省级政府基于所辖各地级市政府之间的大气质量指标排序以定奖惩，这对应于图1中②。各省级政府在接受专项资金后，对各市(区)政府制定更为严格的考核指标。省环保厅基于监测数据对各市(区)政府进行大气环境质量排位。省级政府基于财政资金统筹，按照“谁改善、谁收益，谁污染、谁付费”的原则，建立“环境空气质量逐年改善”与“年度目标任务完成”双项考核的生态补偿机制。根据考核结果，省财政厅确定各市区政府的大气污染专项治理资金额度，年底统一清算。排名靠后的市级政府需要向省级财政厅上缴部分资金，用于补偿空气质量改善突出的市(区)。

(3)各地级市级政府基于所辖各县级政府之间的大气质量指标排序以定奖惩，这对应于图1中③。市级政府是地方环境竞赛的重要参与者，起到承上启下的关键作用。对上，市级政府要完成省政府制定的目标；对下，市级政府负责制定县级政府的考核指标，直接关系到地方环境竞赛的政策效力下沉。技术层面体现在通过市环境检测中心审核的“市乡镇空气质量自动监测与发布系统”，对各县级政府辖区内主要污染物的月度、季度、半年度和年度平均浓度进行计算和排序。财政层面体现在对于排名靠前的乡镇进行财政资金奖励，对排名靠后的乡镇则令其上缴部分或全部大气污染专项治理资金，通过“罚后”实现“奖先”。最后，及时通报并公布县级政府的空气质量排名，对多次排位靠后的县级领导班子，应给予问责或惩戒。

在协同治理的实践中，妥协理性增进了社会管理高效这一科学技术价值，也在最大程度上实现了“人的价值和人的行为主体意义”。 同时，这种浓郁的自由气质为社会各方参与管理社会事务留下了广阔的空间，是保持社会和谐稳定的一种调节机制。探讨协同治理价值体系中的妥协理性，一方面深化了人们对妥协理性的认识，更好地把握其理论内涵与实质，另一方面也开启了人们探索达成妥协理性的方法与途径，对于构建我国当前稳定和谐的社会具有理论与实践意义。

(4)将中央环保督察内嵌于地方环境竞赛中，充分发挥其引导、约束及纠偏的作用机制，这对应于图1中④，其主要特征为“三阶段、七环节、多方式”。“三阶段”是指先通过省级层面的督察全面了解情况；随后下沉地市督察，进行调查取证并搜集问题；最后梳理分析归档，将前两个阶段发现的问题和分析结果反馈给相关部门。“七环节”包括：督察准备、督察进驻、形成督察报告、督察反馈、移交移送问题线索、整改落实及立卷归档。“多方式”包括但不限于听取汇报、调阅资料、走访问询、个别谈话、受理举报、现场抽查及“回头看”等，其中尤其要突出“回头看”的作用，在保证中央环保督察震慑力的同时，防止大气环境质量临时性改善或大气污染“死灰复燃”情况的出现。

2.外部作用机制：一体化下的区域协同治理

与中央督查下的环境竞赛机制侧重于行政辖区内部治理不同，区域环境协同治理属于外部作用机制，是区域内各主体在环境治理过程中形成的责权利关系。区域环境协同治理机制是一个治理谱系，可以采取建立科层式的大气环境司，亦可以采取区域联盟或联席会议等治理模式。区域环境协同治理的主体包括中央政府、地方政府与市场，分别表征公共部门与私人部门在治理体系中的作用。

(1)以生态环境部大气环境司为代表的科层式治理是充分凸显中央政府整合作用以协调区域内部利益冲突并统筹区域资源以共同解决大气环境问题的典型机制。从本质来看，该机制主要强调科层管理、专业分工及规章程序。大气环境司基本上是为地区大气环境协同治理而设置，适用于各组成城市发展水平差异较大、政策协同难度较高的地区。

1.内部作用机制：中央督查下的地方环境竞赛

一是统一监测标准和质控体系，促进和规范社会化与区域化监测。具体来看，可以统一污染大气排放标准，在京津冀、长三角、成渝地区率先实现行业排放标准及准入机制一体化，不断完善基于城市群的一体化空气质量监测网络；根据各城市空气监测站点和网络平台建设情况，逐步扩大区域空气监测网络接入点，增加市县特别是县级监测站数量以优化空气监测网络，力争建立覆盖城市同时下沉县级的“全天候”与“全方位”的监测体系。最后，完善区域内规划、标准、政策、环境基础设施、信息共享机制，打通最后一公里，无缝连接区域内各省市，实现环境监管的互通、互认，提升监管效率。

(3)尽管政府部门在克服市场失灵及矫正环境污染外部性等方面的作用不可替代，但环境治理不等于政府包办代替，应借助市场机制引导私人部门的经济行为，发挥好价格机制的调节作用，打破“隐形门”和“天花板”，促进各类要素自由流动和有效配置，在优化产业结构和布局的基础上实现环境质量改善。

四、中央督察下的地方环境竞赛与区域协同治理模式面临的挑战

中央督查下的地方环境竞赛与区域协同治理模式植根于中国特色大气环境治理实践，在充分激发中央地方积极性的基础上，通过自上而下、内外结合的机制显著提升了环境质量。但是中国的大气环境治理正处于“进行时”而非“完成时”，各种新问题、新情况层出不穷，该治理模式在实践中也面临着来自体制、机制与执行三个层面的挑战。

1.体制层面挑战

(1)“越位”与“失位”：中央与地方的角色定位仍需明确

在委托代理关系下，一方面，中央政府作为委托人，其面临信息不对称带来的控制与监管难题，导致全方位了解地方政府的政策执行情况难度很大，因此，中央政府为实现既定的环境治理目标更倾向于强化对地方政府的控制、干预及监督，这样便容易出现“越位”的情况；另一方面，地方政府作为代理人，拥有具体事务的执行权和部分自由裁量权，在面临环保压力强化时，地方政府易出现选择式执法或被动式应付的偏离行为，从而导致“失位”现象的产生。因此，厘清两者之间的角色定位就必须正确处理常态化治理机制与临时性震慑改善机制之间的关系。

4总而言之，为了促进土地整治项目地顺利开展，如今，人们积极使用无人机低空摄影测量技术，基于此技术的使用取得显著的效果，比如，能够及时获取数据信息，同时更加清晰地获得图像资料等，这种技术发挥重要的作用在具体的每一个阶段，基于此，项目工程的每一个环节的工作能够更加有效地完成，提高土地整治的效率。如今，无人机低空摄影测量技术也积极使用在其他领域之中。

（5）开源。比特币的原理和技术都是公开的，还有其软件代码也是基于开源协议发布的，莱特币就是基于比特币协议产生。

(4)优化区域协同治理机制

2.机制层面挑战

(1)“排名至上”与“动力不足”：地方环境竞赛的排位机制尚需完善

空气质量日常排位机制不完善扭曲了中央督查下地方环境竞赛的考核公正性。目前各省对地级市的月度大气质量排名主要以空气质量现状作为排名的依据，这种排名方式主要体现不同区域大气环境质量综合实力的位次，并没有把大气环境质量改善或恶化这一变量作为排名的依据。排名机制的不完善将导致部分城市排名长期落后，而地方政府非常重视排名这一显性指标，将“压实责任”转化为“压实排名”，由此出现了诸如笼统处分相关人员、影响国控点附近环保监测数据以及“一刀切”式执法等异化行为。可见，基于环境质量指标排位以定奖惩的设计存在过度强化考核排名的问题，违背了环保目标考核工作的出发点和落脚点。

(2)“激励不足”与“成本高企”：财税政策激励作用亟须强化

当前，财税政策的“奖先罚后”作用并未得到充分发挥。具体来看，地方环境竞赛一般仅依据排名给予政府几百万的象征性奖惩，奖励资金不足一方面会弱化上级政府的环保激励意图，另一方面也无法充分调动下级政府治污的主观能动性。再加之地方政府长期以来面对财权与事权匹配失位的困境，地方环境竞赛的财政激励高度依赖于纵向转移支付或上级政府的大气专项治理资金。但是，在纵向支付过程中资金划拨难以全部到位，使用效率又亟待提高，导致财税激励政策对大气环境治理的作用无法深度发挥。

(3)“统一标准”与“地区差异”：制度设计与执行力度缺乏弹性

中央督察下的地方环境竞赛与区域协同模式过度关注社会经济因素对环境质量的影响，但却忽视了地区环境承载力、地形地貌及气候水文等客观自然因素的制约。鉴于中国各地区地理环境及自然条件千差万别，中央督查下地方环境竞赛的实施、引导与激励效果亦会因区域异质性而存在显著差异。同时，环境污染与生态破坏程度在全国范围内呈现出明显的非均衡特征，因此，中央督查下的地方环境竞赛的设计与执行需根据区域具体情况而定。另外，在相应的机制设计中应适当考虑自然不可抗力因素，增加人文关怀力度，避免因过度僵化而挫伤地方政府积极性的情况出现。

3.执行层面挑战

(1)“不作为”与“滥作为”：“一刀切”问题屡禁不止

尽管中央督察下的地方环境竞赛能够充分调动地方政府的积极性，但是却容易引发环保“一刀切”问题。一方面，地方政府在中央环保督察的压力传导与倒逼之下，试图采取“一刀切”式简单、粗暴的做法，以求在短期内迅速改善辖区内环境质量以应付检查，避免环保考核排位落后引致的约谈或问责等惩罚；另一方面，地方环境竞赛的排位与地市综合考评结果直接挂钩，排位落后带来的各种负面影响是显而易见的。尤其在地级市较多的省份，环境竞赛的激烈程度更高，地方政府为实现环境质量排位提升，倾向于采取“先停再治”或“一律关停”等“一刀切”式做法。另外，在高度仰赖上级政府转移支付以填补财力缺口的部分经济欠发达地区，财政收不抵支，导致地方政府无法对环境保护提供有效支出，故在面临中央环保督察高压下，被迫采取“一刀切”做法进行应对。

(2)“鞭打快牛”与“层层加码”：基层不堪重负

2.教师在实验环节缺乏对设备使用知识的讲解，以及一些误差的处理方法.比如，在探究“小车做匀变速直线运动”实验过程中，根据打点计时器的打点情况计算加速度，学生往往不能正确处理误差，导致较多学生考试过程中花了较多时间在计算加速度上，而且还没有算对.

中央督察下的地方环境竞赛与区域协同模式在实施过程中，“鞭打快牛”与“层层加码”的现象比较突出。当前目标考核机制主要采取逐级考核方式，国家层面对省级层面进行统一考核，省级层面则考核各地级市目标完成情况。省内为保障顺利完成目标，可能对提前达到改善目标的城市下达更加严格的目标任务，从而保障在一些重污染城市未完成既定目标时仍能完成全省目标。同时，大气质量指标排位靠前的城市不但难以获得更高的财政资金激励，反而将面对下一年度更高且更难实现的环保目标，这不但令基层政府不堪重负，亦极大挫伤了其大气治理的积极性。

当下各个学校教育管理信息系统的建设与构成离不开教育部门的重视与推进。时代变革也会在无形中影响到教育体系，早期板书加粉笔的教学模式不再适合现今学生多元化的学习需求，教育信息化成为了实现教育现代化的重要途径，针对当下国内各学校教育信息化建设的不断完善，广大教师也应顺应时代发展将本校信息化工作落到实处。学校从硬件与软件两方面入手，硬件设施由信息网络、用户终端等基础设备构成，软件则由主操作平台，各教职部门管理软件组成[4]。这些教育管理信息化利器及时、迅速地将学校现阶段各项工作的状态与进展呈现了出来，从更高的角度进行切入协助了学校各系统开展工作，强化了工作效率，降低了工作强度。

五、中央督察下的地方环境竞赛与区域协同治理模式的优化

通过以上分析可以看到，以中央环保督察、地方多层级环境竞赛与区域协同为核心特征的“三位一体”式治理模式，能够在打破固有行政壁垒的基础上，通过充分调动中央和地方的积极性，借助自上而下、内外结合的机制有效实现大气质量改善的目标。然而，该模式仍面临来自体制、机制及具体执行三个方面的挑战。有鉴于此，本文针对该模式在实际执行中遇到的问题与面临的挑战，提出相应的优化路径。

(2)“各自为战”与“闭合治理”：属地管理与区域协同矛盾仍存

1.体制层面优化路径

3M光固化复合树脂FiltekTM Z350；3M TransbondTM光固化黏结剂，自凝树脂，上中切牙整铸网底直丝弓托槽，可见光固化机，858Mini Bionix电子疲劳试验机。

(1)明确中央与地方在环境治理中的角色定位

具体而言，应进一步明确中央环保督察与地方多层级环境竞赛在治理模式中的角色定位，以避免委托代理关系下中央与地方的环境治理长期陷入“收—放”的循环怪圈。地方政府是区域环境治理的主体，确立并巩固地方多层级环境竞赛作为治理常态化手段与地位是激发地方政府环境治理积极性的重要举措。与此同时，应发挥好中央政府的监督、制约与引导作用。在政策设计上，可将中央环境保护督察结果纳入地方环境竞赛考核体系中，评价和改进相关部门的环保成绩，以实现对地方政府环保行为的合理纠偏。要充分发挥中央环保督察“回头看”制度的威慑力，在强化生态环境保护党政同责和一岗双责的同时，对列入督察整改方案的重大生态环境问题及其查处、整治情况进行重点检查。

(2)正确处理属地管理与区域协同的关系

大气污染的强空间外溢性客观上要求突破属地管理局限，立足于区域联防联控进行协同治理。但是，属地管理与区域协同之间应是互补而非简单对立的关系。一方面，属地管理是实现区域协同的基础，强调突破个别行政单元的边界约束走向协同共治并不意味着要彻底放弃属地管理，而是应当在做好属地管理的前提下实现区域协同。区域内部各行政单元达成的协作机制与框架性协议等政策须依靠属地管理加以有效落实；另一方面，坚持属地管理为基础并非囿于行政边界束缚。仅依靠属地管理无法有效应对环境污染的负外部性溢出，更无法实现外部性的内部化，只有依赖区域内各行政单元之间的通力合作，在区域协同、步调一致的前提下做好属地管理，方可充分发挥两者的内在优势，取长补短。

2.机制层面优化路径

(1)强化地方环境竞赛的激励作用

一是扩大地方环境竞赛参与范围，以快速实现参与主体扩容与政策效力下沉，推动地方环境竞赛由多层级向全层级转变。在具体实施过程中，应依托现代化环境污染监测技术，将环境中一些难降解、对人体健康威胁较大的污染物纳入监测体系中，以更好地为转移支付及奖惩提供明确依据，从而实现财政资金自上而下的“穿透式”管理，提高财税政策“奖先罚后”的激励力度；二是突破地方环境竞赛主要以财政资金奖惩作为主要激励手段的局限，未来可进一步探索以财政激励为主体、多种激励举措相互支撑的新格局。一个值得思考的方向是可将排污权许可证颁发与交易分配纳入地方环境竞赛的奖惩中。对于那些环境质量排名靠前的省(区)市，可加快颁发排污权交易许可证，并在排污权交易的总量分配与跨区交易方面给予相应的优惠政策。

(2)改进地方环境竞赛的考核机制

课前在生物学教学资源库中上传一个5分钟左右的微课视频：“体内细胞与环境之间物质交换的动态过程”，课上教师首先结合学生初中所学知识和本节内容，对血浆、组织液和淋巴进行简单的讲解。

但美国战略界大多数学者，显然不是以这种方式看待“南海核心利益说”。他们认为，“南海核心利益说”首先是个极富现实性的理论问题，外交政策表述层面的讨论属于艺术性范畴，不是他们关注的核心。

针对地方环境竞赛空气质量日常排名机制不完善的问题，一是由于同一地区不同年份同一个时间段的气候、气象等客观因素具有一定的相似相近性，以年为时间单位的时间纵向比较具有一定的科学性，故可在考核指标中加入大气环境质量同比与环比改善的情况；二是把位次的变化作为排名依据以更加科学准确地完善机制设计，从而有效调动不同地区改善大气环境质量的积极性和主动性。此外，将大气质量环比及同比改善情况同时作为排名依据并设计好相应权重，最终目的是使治污主体树立改善大气环境质量不能“靠天”，大气污染不能“怨天”的意识，进一步坚定污染治理的决心。

(3)动态改进大气质量考核指标体系

在污染防治攻坚战与打赢蓝天保卫战三年行动计划取得明显效果的背景下，地级市PM

达标率显著提升，工业二氧化硫排放已明显下降。“十四五”时期，大气环境治理将做到“三大协同”，即PM

治理和臭氧治理的协同、空气质量和健康效应的协同、大气环境和气候的协同。与国家政策导向相对应，地方环境竞赛应对考核指标进行动态设计和多元化增补。例如可适当削弱烟粉尘、工业二氧化硫的权重，适当提高臭氧、VOCs及氮氧化物的考核比重，在实现氮氧化物与VOCs协同减排的基础上更好地推进PM

和臭氧的协同治理。

行政边界是地方政府管辖权力所能触及的界限，各行政区域间泾渭分明的显性壁垒导致不同行政单元无法直接参与相邻区域的事务决策，由此导致大气环境“闭合治理”的特征明显，在这种情形下，边界污染或“以邻为壑”的现象成为常态；但是，大气污染具有极强的空间外溢性，这在客观上又要求必须突破狭隘的行政疆界以实现区域协同治理。而在实践中，区域协同治理常面临来自行政属地管理的挑战。此外，中国目前还没有行使区域立法权限的机构，因此各行政单元只能依托于区域合作或治理的框架性协议对成员进行约束。由于框架性协议不具备明确的法律效力，这导致成员违约的机会成本大幅降低。

(2)以区域联盟或联席会议为代表的规范约束式治理则是在有效发挥地方政府环境治理积极性的基础上，借助具有公共约束力的规范性意见以解决区域大气环境问题的典型机制。从本质来看，该机制并不依赖于中央政府的行政权力进行统筹协调，而主要依靠区域内部彼此之间互不隶属的多个地方政府在自有行政权力基础上通过联合会议的形式达成共识。该机制通过发挥协商式监督优势，重点聚焦加强生态保护“源头联防”、环境风险“过程联控”与污染问题“后果联惩”。

二是尝试建立跨区域考核制度。当前，地方环境竞赛在实施中仍以省或地级市为主体，表现出较强的“属地”思维，以行政地域各自为战的问题始终突出。因此，地方环境竞赛应突破区域边界，不仅要在省内部进行穿透式竞争，更要跨出行政边界以区域为载体，依托城市群进行组团式竞赛，以考验区域联防联控能力和组织能力。具体执行上，可首先在京津冀、长三角及大湾区3个地区之间试点地方环境竞赛，由中央财政划拨专项资金进行奖励，赢得竞赛的地区可以城市贡献差异进行奖金分配；此后逐步将成渝城市群、中原城市群、长江中游城市群等分批次纳入竞赛主体，以实现“以点带面”的治理效果。

三是建立生态横向转移支付与对口支援的联防联控联建机制。以京津冀地区为例，由于经济发展、产业结构以及财力分配等客观差异因素的存在，河北省作为承接京津两地高污染产业转移的重要输入地，借助梯度转移实现经济增长的同时，却因地理位置的相邻与污染的空间溢出，成为京津两地污染的重要来源。而欲阻断河北省与京津两地的污染路径，则需要京津两地对河北省给予横向的财力补偿以强化其治污能力。同时，为充分发挥社会主义制度的优越性，可考虑建立具有中国特色的对口支援制度，先行试点“一对一”或“一对多”的对口支援帮扶政策，以对纵向转移支付形成有益补充。三地应继续深入共建“静廊沧”“通武廊”“京东黄金走廊”，强化京津对河北省的对口支援力度。

四是选择灵活差异化的空间环境治理体系。在区域协调治理的政策选择中，建立统一并具有行政约束力的高层级机构以实现跨区域环境污染治理不应当是唯一的可选策略，根据各城市群差异和环境污染特点采取灵活且有差异的跨区域治理模式更能提高污染治理效能。例如在城市分工明确、经济实力普遍较强的长三角地区以及高度碎片化的大湾区，采取联席会议的模式来统筹环境治理会更贴合本地实际；但对于大都市圈特征明显的京津冀地区，充分发挥首都北京的地缘与政治优势，采取更高层级的行政机构协调各地政府并整合区域资源，面临的外界阻力会更小。

3.执行层面优化路径

(1)杜绝“一刀切”现象，推进分类施策

在环保政策制定与执行上应严格避免“一刀切”式倾向。在遭遇重污染天气冲击时，对于房地产、化工、纺织印染以及养殖等行业，应以错峰生产与分类施策为导向合理制定减排计划。对于环评手续健全且排污达标的企业，不应盲目集中关停、限产，以免挫伤企业的生产积极性。对于环评手续缺失、有失信记录以及多次触及环保红线的企业，应及时采取管控措施。可考虑实施生态环境监管正面清单制度等举措并根据企业对环境规制政策的实际执行情况进行动态化调整，以明确区分合规企业与非合规企业，在保障企业合法权益的同时不松懈环保意识。

2.选择合适的课堂教学模式。高中英语教师在课堂教学中要重视学生的主体地位，根据学生特点设计各个教学环节，以学生活动为主，加强情景创设，多联系生活实际，活化教材和课堂。使用网络增加课堂教学容量，使学生积极参与并展示他们的语言才华和计算机使用才华，同时也加强了课堂的吸引性。在必修1 Unit3 Travel journal的教学过程中，学生利用网络查阅了他们想去旅游的地方和已经旅游过的地方并且把国庆节期间拍的照片带到课堂，“英语课要总这样上就好了。”课后学生兴奋的抒发着他们对多元话英语阅读课程的兴趣。

(2)政策执行应注重把控力度与节奏

大气环境治理模式在实践中的具体效果与其执行方式密不可分，应着重避免“鞭打快牛”及“层层加码”现象的出现，以免挫伤基层政府的工作积极性。建议将因地制宜与分类施策的思想贯穿于目标制定以及任务分解中，对于上一年度排位靠前并且已经高质量完成环保目标的地区，则不宜继续在原有基础上提出超出其能力范围的目标；对于上一年度排位靠后并且其未能保质保量完成环保任务的地区，则应在强化负向激励的同时，对其实施“高标准、严要求”的管理，以有效推进政府治污的积极性与主动性。另外，为防止出现环保目标执行“大小年”情况，若某地区今年的环境排名或指标完成情况远逊于上一年度，则应对其党委及政府进行诫勉谈话并给予适当的负向激励举措，在提高履责意识的同时紧绷环保“红线”思维不放松。

4.紧扣“双碳目标”实现“协同增效”

随着“碳达峰”与“碳中和”上升为国家战略，中国大气环境治理已进入“深水区”，面临的结构性矛盾与挑战将更加严峻。有鉴于此，中央督察下的地方环境竞赛与区域协同模式应当紧扣这一目标，在模式优化和机制设计中加快与“双碳”新趋势的融合。在具体实践中，一是可将“双碳”目标作为今后中央环保督察的重要组成部分，通过约谈、问责甚至惩戒等举措，实施倒逼机制，以迅速提高地方党委及政府对“双碳”目标的重视程度；二是考虑将煤炭消费占比、清洁能源消费比重或单位GDP二氧化碳排放量作为地方环境质量考核指标的可能性，提高上述指标在排位考核机制中的权重，以此充分调动地方政府“减污降碳”的治理积极性；三是推进“双碳”目标实现，在政策推行中要考虑区域的经济发展水平、既有的能源结构与产业结构以及对新政策的承受能力。例如山西、内蒙古、宁夏等能源结构长期偏煤的地区，不宜通过指标分解的方式强行推进，而应与产业结构转型步伐相适应，先控制化石能源消费的过快增长趋势，再以做好碳排放大户的降碳工作与提高生态固碳能力为抓手，逐步实现降碳减排的中长期目标。

六、结论与展望

在中国转向高质量发展的背景下，本文以统筹环境保护与经济发展为目的，结合环境财政联邦主义理论，在经验事实支撑的基础上，总结提炼出中央督察下的地方环境竞赛与区域协同治理模式。这种“三位一体”式的大气环境治理模式立足于顶层设计视角，为污染防治提供了具有中国特色、中国智慧和中国自信的解决方案。但是，这种治理模式仍然面临来自体制、机制和执行三个方面的挑战。因此参考借鉴实践经验，通过改进式创新不断激发该模式的内在活力以有效提高大气污染治理效能就显得十分必要。基于此，本文提出明确中央地方在大气环境治理中的角色定位、正确处理属地管理与区域协同治理的关系、动态改进大气质量考核指标体系、完善“横纵结合”的生态转移支付体系以及政策执行应合理把控力度与节奏等具体优化举措。

当前大气污染的总量改善与局部恶化矛盾并存，统筹实现经济增长与环境保护双赢局面、打赢污染防治攻坚战与蓝天保卫战依旧道阻且长，尚需通过精准的顶层设计以弥补各项制度短板。中央督察下的地方环境竞赛与区域协同是在习近平生态文明思想和“两山”理论指导下、经过实践证明行之有效的、具有中国特色的环境治理模式。这一模式的要义在于通过顶层设计以充分激发中央与各级地方政府的积极性和能动性，将中央环保督察的临时震慑与地方环境竞赛的常态治理有机结合，形成自上而下、内外结合的污染治理逻辑，同时发挥制度优势，以区域为载体，统筹布局、协调各方，共同促进大气环境治理效能的提升。该模式能够实现污染效率治理的关键在于借助纵向转移支付、横向转移支付和对口环境支援三者合一的机制，充分发挥出财政资金“奖先罚后”与“均衡成本”的激励引导作用。此外，该模式充分兼顾环境治理的整体性和差异性、普遍性和特殊性，宜督则督、宜奖则奖、宜罚则罚、宜调则调、宜统则统、宜分则分，在各级政府间做好政策“加法”，助力实现“精准治污、科学治污、依法治污”。最后，“十四五”时期以城市群为发展主线的区域蓝图正加紧描绘，在实现“双碳”目标的远景规划下，加快推进治理理念由零和向共赢、治理基础由竞争向协同、治理主体由一元化向多元化、治理模式由单机制向多机制的深刻转变将成为中国未来大气环境治理模式改进与完善的重要方向。