汇聚众智群力 献策自然资源

本刊编辑部

阳春三月，春暖花开，又一年共商国是。在这个孕育希望的季节，十三届全国人大五次会议和全国政协十三届五次会议如约而至，来自全国各地、身处各行各业的代表委员带着人民群众的寄托和期盼，肩负着历史赋予的职责和使命，一起相聚北京，共同谋划更加宏伟壮丽的新时代发展蓝图。

代表委员们的议案提案中，哪些与自然资源管理工作有关？对自然资源管理工作提出了什么意见和建议？让我们一起倾听代表委员们的自然资源“声音”。

关键词：耕地保护

“粮食安全是‘国之大者’。悠悠万事，吃饭为大。”“耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。”3月6日下午，习近平总书记在看望参加全国政协十三届五次会议的农业界、社会福利和社会保障界委员并参加联组会时强调，“农田就是农田，只能用来发展种植业特别是粮食生产，要落实最严格的耕地保护制度，加强用途管制，规范占补平衡，强化土地流转用途监管，推进撂荒地利用，坚决遏制耕地‘非农化’、基本农田‘非粮化’。”“要采取‘长牙齿’的硬措施，全面压实各级地方党委和政府的耕地保护责任，中央要和各地签订耕地保护‘军令状’，严格考核、终身追责，确保18亿亩耕地实至名归。”

如何落实好“长牙齿”的耕地保护硬措施？全国政协委员、江苏省自然资源厅厅长刘聪表示，下一步江苏将把国家下达的耕地保护目标任务足额带位置逐级分解下达市、县、乡（镇），并落地上图，做到“数、图、线”一致。严格落实耕地保护党政同责，省、市、县逐级签订新一轮耕地保护目标责任书，并以此作为刚性指标，严格开展耕地保护责任目标考核，实行一票否决、终身追责。刘聪认为，应大力支持地方实施全域土地综合整治，推进高标准农田建设，合理拓展补充耕地来源，提高建设标准和耕地质量，让农田真正成为高能效、可持续利用的优质良田。

粮食安全是国家安全的基础，耕地是粮食安全的基石。新修订的《土地管理法实施条例》细化了耕地保护的相关规定。为从根本上守护好粮食生产的“命根子”，代表委员建议进一步高位推动相关立法工作，全方位强化耕地保护的法制保障。

全国政协委员、宁波市政协副主席张明华在“关于实施更严格耕地保护政策”的提案中建议，全国人大常委会应启动耕地保护立法，将其列入近期立法规划，国务院相关部门应加强立法调研，通过立法来完善耕地保护法治体系。

针对国内耕地质量监测、评价等业务类标准较少甚至空缺的现状，全国人大代表、江苏省盐城市农业科学院副院长秦光蔚呼吁加快耕地质量保护立法。秦光蔚认为，上位法的空缺導致耕地成为污染物的最终受体。面对当前耕地资源保护中出现的新情况、新问题和新挑战，需要对现行耕地保护相关法律法规体系进行积极整合，以良法善治推动耕地治理现代化。他建议，在现有法律的框架下，按照科学规划、合理利用、用养结合、综合治理的原则，建立和完善耕地数量和质量保护机制;在制定实施耕地质量管理条例的基础上，研究制定耕地质量法;建立耕地资源高质量发展保护机制、监管法律保障体系以及法律追究制度;从法律层面保障田长制的推行。

关键词：国土空间规划

近年来，按照党中央、国务院相关部署，国土空间规划体系建设深入推进，在多个层面上支撑高质量发展，让人民生活更加美好。今年两会上，代表委员们寄望“多规合一”的国土空间规划充分发挥引领作用，在更高的起点上推进城市更新、韧性城市建设、乡村建设等工作。

3月7日，全国政协委员、上海市副市长陈群代表民盟中央在全国政协十三届五次会议视频会上发言时表示，我国城市发展已从过去的增量扩张，转向内涵品质提升的新阶段，应坚持以人为核心的价值导向，科学有序推进城市更新，努力做好城市品质提升这篇“大文章”。陈群提出以下具体建议：有序实施城市物理更新，加大投入力度;探索包容性治理模式，以城市体检为基础，精准运用“留改拆补”等手法，用“微改造”取代大拆大建;结合历史文化资源，在老街老巷汇集老派手艺与新型业态，营造新生活场景;国家层面加强顶层设计，补充出台城市建设相关法律法规;政府相关部门有序开放涉及城市品质提升的数据资源，引领社会力量基于数据分析，积极开展城市诊断和品质评估并提出建设性意见。

全国人大代表、金陵石化有限责任公司党委书记张春生也建议，推进城市更新相关立法，用法治思维和法治方式解决城市更新的痛点难点问题。他认为，国家层面的顶层设计，应充分明确城市更新的内涵、外延、分类和更新方式;健全规划技术标准，使相关标准体系尽快适应城市更新的要求;完善城市更新的公众参与制度，广泛听取各方意见，以避免决策失误。

全国人大代表、中建五局总承包公司项目质量总监邹彬认为，城市更新涉及利益主体众多、资金需求大、建设周期长、收益回报不确定，而且相关政策不完善，规划审批程序复杂。他建议，在规划引领下，以“政府主导、企业推动、社会参与”的方式推进，尽快编制城市更新规划;引导社会资本在规划设计、投资、研发、建设、运营的全产业链上参与城市更新项目;在科学分类的基础上构建可行的收益回报机制，选择匹配的投融资模式。

鉴于去年夏天暴雨洪涝灾害的警示，多位代表委员关注韧性城市建设，建议在国土空间规划中多考虑增强城市韧性，在城市体检评估中重视防灾减灾能力指标。全国人大代表、中国工程院院士钮新强建议，通过超前规划，为超标准极端降雨预留出路，同时提高重要基础设施和生命通道安全运行保障能力。他认为，城市布局应增强空间复合利用，在制定国土空间规划时预留一定体量的涝水调蓄空间，增加城市雨洪公园和涝水行泄通道建设，为超标准涝水预留出路。同时，加强雨洪公园、地下车库等超标准降雨消纳空间和灾后恢复能力建设，增强城市应对极端灾害天气的韧性。目前，国土空间规划体系已确立城市体检评估制度。2021年，自然资源部在12个试点城市开展了“实时体检评估”。

全国人大代表、北京市建设工程质量第三检测所有限公司总工程师田春艳认为，城市体检评估体系应进一步建立“事前预警”的观念，通过一定的方式评估城市应急预警机制是否健全、灾害预警是否及时、灾害发生后应急预案是否真实有效。全国政协委员、台盟中央常委骆沙鸣认为，推进韧性城市建设、提升城市综合抵抗力和系统恢复力，需要培育全领域风险防控的现代城市治理思维，高度重视城市治理系统内生的自我调适和自我修复能力，将韧性城市规划理念融入国土空间规划体系，以问题导向推动常态管理与应急管理有效衔接。“城市的脆弱性与城市布局有关。”骆沙鸣建议，从自然环境、人口社会、经济政治等多重角度构建韧性城市框架指标体系，促进资源共享与协作;从安全评估、空间格局、防灾减灾、公共服务、应急体系等方面入手编制韧性城市规划。

国土空间规划体系中，村庄规划是城镇开发边界外乡村地区的详细规划，是乡村地区开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。

全国人大代表、安徽省农业科学院副院长赵皖平认为，应以科学的村庄规划引领乡村高质量发展，为推进乡村振兴战略实施、建设美丽宜居乡村奠定坚实基础。赵皖平调研发现，村庄规划的编制率逐年提高，但也存在一些薄弱环节，有的地方简单依赖规划设计公司，没有融入先进的农业生产理念、乡村文化、乡村社区特点，没有找到和完善适应区域特点的乡村发展模式。他建议，各地要科学确定村庄类型，留出足够的观察和论证时间，在村庄规划编制中突出地方特点、文化特色和时代特征，与当地经济水平和群众需要相适应;让村民参与规划决策，确保规划符合村民意愿。

全国政协常委、九三学社中央常委黄宗洪，全国政协委员、安徽省政协副主席李修松，他们近年的提案都与乡村旅游推动乡村振兴有关。黄宗洪建议，乡村旅游建设精准定位、科学规划，以“一乡一特、一村一品”的要求为原则进行可行性规划论证，避免无序开发、同质化建设等现象。李修松在调研中发现，一些地方在鄉土文化底细不清、价值不明的情况下开发乡村旅游，导致定位不准、路径不优、重点不突出，缺乏高水平的规划，如在建设中舍弃田园风貌、农耕文化，追求城市化或园林化，丢失了“乡”味。他建议运用文化创意结合科技手段，将周边山水田园与乡土文化资源充分结合，形成特色场景或项目。

关键词：生态保护修复

今年全国两会，全国政协常委、民盟中央副主席曹卫星牵头，联名全国政协常委、人口资源环境委员会副主任姜大明，全国政协委员王世元、张德霖、严之尧递交提案，提出要创新理念和思路，推进生态保护修复高质量发展，努力构建我国生态保护修复事业新格局。一是统筹国土空间规划总体布局。从维护国家生态安全大局出发，构建多层级、多尺度的国土生态安全格局，加强重点区域、流域、海域的空间治理，有效应对重大自然灾害。统筹国土空间生态安全格局与经济社会发展布局的关系，严格国土空间用途管制，促进区域均衡协调发展，避免国土空间低效利用和过度开发，实现源头治理。二是完善生态保护修复技术路径。加强我国生态系统演替规律与自然资源管理耦合机理研究，明确不同区域、流域生态保护修复目标与重点;建立生态保护修复与经济社会发展协调联动机制，合理安排生态保护修复目标任务，保持生态保护修复工作均衡持续发展，有效支撑经济社会发展。加强生态保护修复范式研究，制定生态保护修复实施指南和技术标准，为生态保护修复提供技术支撑。三是建立生态状况监测预警平台。推进全国生态安全监测与预警体系建设，开展重大流域、重点生态功能区、重要战略区生态状况评估，全面掌握生态安全状况和基线演替情况;整合地方各级政府和相关部门生态状况数据，并根据需要，开展重点区域监测评价，为保护修复提供依据;发布生态保护修复成效年度报告。四是构建生态保护修复顶层制度。建立健全生态保护修复模式，开展生态产品价值核算研究，完善碳汇市场交易制度，吸引社会资本参与生态保护修复，拓展生态保护修复资金来源;严格生态修复区域和重要湿地、重要物种栖息地保护;加强各级各类生态保护修复项目全程全面监管，建立第三方评估机制，严格责任制度，确保生态保护修复取得实效，持续发挥生态系统服务功能和效益。五是加强生态保护修复国际交流合作。积极参与和推动全球生态保护修复交流合作，与相关国际组织合作开展前沿研究，分享和传播国际生态保护修复最佳案例;推动基于自然的解决方案应用于我国生态保护修复实践;加强我国生态保护修复经验总结和方案凝练，贡献中国生态保护修复方案，不断提升我国生态保护修复的国际影响力。

全国人大代表，国家林业和草原局党组书记、局长关志鸥建议，要高质量推进国家公园建设，加快构建统一规范高效的中国特色国家公园体制。而建设国家公园的首要任务就是保护自然生态系统的原真性和完整性。将生态系统关键区域、生态敏感区和重点物种主要分布区等划为核心保护区，实行严格保护;建立原有工矿企业、开发项目、村镇逐步退出机制;将当地居民生活区域和生态产业发展等生产活动区划为一般控制区，允许开展必要的生产、教育、体验活动;推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，形成一批可复制、可推广的保护经验和治理模式。

全国人大代表，山东黄金集团党委书记、董事长满慎刚一直关注尾矿生态修复。他建议加强尾矿综合利用，提高资源利用率，加快建立生态良性循环机制。无独有偶。民建中央带来加强长江经济带尾矿库综合治理的提案。长江流域尾矿库体量庞大，部分尾矿库治理任务繁重。民建中央建议，突出重点分类施策，科学治理消除安全隐患，并根据不同特点和轻重缓急分类制定治理措施。危库、险库、病库及无主尾矿库要优先治理。对“三边库”“头顶库”进行风险评估论证，不能确保安全的，科学制定居民搬迁或搬库计划。矿山地下水环境问题，威胁到周边地区用水安全。

全国政协委员、湖南省政协副主席赖明勇建议，完善标准体系，制（修）订地下水污染防治调查评估、污染预防、风险管控、修复技术指南。建立矿山地下水污染信息档案、环境监测信息平台。支持科研院所与高校合作组建攻关团队，培养矿山生态保护修复技术团队和专家学者。严厉打击利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞等逃避监管的方式向地下排放污染物等行为。

各地如何在矿山生态修复过程中探索市场化运作、科学性修复？全国政协委员、辽宁省政协副主席赵延庆围绕“加快推进百里矿区生态修复”提出了建议。赵延庆以阜新百里矿区露天煤矿治理和生态修复为例，残煤和煤矸石如不进行回收，在造成资源浪费的同时，存在再次复燃危害。赵延庆建议，在推进矿区生态修复的同时，将治理中产生的残煤和煤矸石进行回收，再经公共资源交易平台进行处置，产生的收益再补充到综合治理和生态修复过程中，为全国探索一条老矿区生态恢复治理的新路。

全国政协委员、内蒙古蒙草生态环境（集团）股份有限公司董事长王召明建议，矿山生态修复要融入国土空间整体规划，融入山水林田湖草沙整体治理，实行各种生态要素的“一体化”修复。要对当地的土壤结构、退化状态、原生物种、局地气候等进行全面调查，依据草原生态研究数据进行修复改善，实现生态功能和多元化应用发展。

关键词：矿产资源管理制度改革

近年来，为维护矿产资源国家所有者权益，促进资源合理开发利用，我国逐步建立并不断完善了以矿业权有偿取得和资源有偿开采为主要内容的资源有偿使用制度及政策，有力促进了资源保护与合理开发利用。“现行矿产资源税费政策在理论和实践上还存在一些问题。特别是所有权收益环节前置，企业前期投入过高，既不符合矿业经济规律，也不便与国际通行规则接轨，在很大程度上抑制了矿产勘查开发投资积极性，致使勘探开发投入逐年下降，对能源矿产安全造成不利影响。”全国政协常委、人口资源环境委员会副主任姜大明牵头，全国政协常委、民盟中央副主席曹卫星，全国政协委员王世元、张德霖、严之尧联名递交提案，建议调整完善矿产资源税费政策，促进矿业稳定发展。

政协常委及委员们建议，尽快理顺矿产资源税费关系，统筹调整完善相关政策，以稳定市场预期和保障国内资源供应能力;总结借鉴国内外实践经验，统筹考虑矿山企业总体税负水平，加快完善矿产资源税费政策体系，建立以权利金为主体的所有权收益制度。“瞄准矿业权出让、持有、开采3个环节，从根本上理清税费金关系。首先，在矿业权出让环节征收出让金。通过招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式出让矿业权，征收出让金，体现矿业权人取得勘查开采排他性权利付出的对价，通过出让金方式，回收部分矿权区块中含有国家勘查投资形成的价款收益。其次，在矿业权持有环节征收占用费。体现矿业权人占有使用矿业权区块而支付的持有成本，限制‘跑马圈地’‘圈而不探’等过度占用资源行为。最后，在开采环节收取权利金和资源税。对采矿权人因消耗资源储量向所有者支付的经济补偿，体现对耗竭性矿产资源的有偿开采。”政协常委及委员们建议，同时，建立以权利金为主体的矿产资源所有权收益制度，在实际已开征资源税的基础上，构建以权利金为主体、与资源税协调的所有权收益制度。首先，区分不同矿种测算确定权利金征收水平，同时充分考虑资源税的已征空间和企业总体税负，合理确定权利金实际征收率。其次，在征收方式上，以销售收入为依据，在采矿环节从价从率计征，同时做好与原有政策的衔接，具体征收时可与资源税合并征收。最后，在收益分配上，原有的资源税部分可继续留归地方，明确权利金作为国家所有权收益归中央（也可与地方分成），以真正体现矿产资源国家所有的性质。“探矿权地质勘查资料造假的现象亟须得到遏制。”全国人大代表、山东莱钢集团驻济南办事处党支部书记张学政建议修改矿产资源法及实施细则，建立地质勘查监理制度。

关键词：地质灾害防治

我国是世界上地质灾害最严重的国家之一。地质灾害防治工作与广大人民群众生命财产安全直接相关。面对严峻复杂的地质灾害形势，国务院在2003年颁布了《地质灾害防治条例》（以下简称《条例》）。自《条例》颁布实施以来，在党中央、国务院的坚强领导下，各级党委、政府认真履行属地职责，全国自然资源系统和基层干部群众共同努力，相关部门密切配合，我国的地质灾害防灾减灾能力不断提升。

全国政协常委、农工党中央常委、中国地质调查局副局长李朋德认为，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）明确了未来5～15年实施一批国家重大工程，单纯的地质灾害危险性评估已不能完全满足更高水平的工程规划建设运营安全要求，亟须开展系统性的地质安全风险评价。

《纲要》明确提出实施川藏铁路、雅鲁藏布江下游水电开发等重大工程，推进重大引调水、防洪减灾、沿边沿江沿海交通等一批重大项目建设。

《纲要》还指出要维护水利、电力、供水、油气、交通等重要基础设施安全，提升地质灾害、地震等突发自然灾害防御工程标准。上述重大工程都具有规划区域广、建设周期长、投资巨大的特点，且多位于地质条件极其复杂的地区，地质安全风险将严重影响工程规划建设和运营安全，有的甚至成为决定工程是否可行的颠覆性因素，迫切需要开展重大工程地质安全风险评价工作，从而支撑国家和地方政府科学决策，确保工程全生命周期安全可靠。地质安全风险评价工作涉及可能影响工程规划建设运营的各类地质风险，目前《条例》相关规定还不能完全涵盖重大工程地质安全风险评价工作，亟待补充并细化相关规定和要求。

为此，李朋德建议，尽快启动《地质灾害防治条例》修订工作，将重大工程地质安全风险评价纳入《条例》。明确将地质安全风险评价作为重大工程规划、建设和运营等不同阶段的必要条件，严格按照“谁建设、谁负责”的原则，由工程业主单位组织实施。明确重大工程地质安全风险评价的内容。重大工程地质安全风险评价，除针对崩塌、滑坡、泥石流、地裂缝、地面塌陷、地面沉降等常规地质灾害风险开展风险评价之外，还应包括但不限于下列内容：活动断裂导致场地不稳定或者工程错断、高地应力导致地下工程岩爆或大变形、地下储水构造导致构筑物突然涌水、高地温导致热害、复杂地质结构导致地质体软弱变形等影响工程安全的各类地质安全风险。

关键词：自然资源督察

今年全国两会期间，全国政协委员、致公党党员、中国科学院空天信息创新研究院研究员顾行发提交了关于提升自然资源督察技术支撑能力的提案。

“从去年10月到今年2月，我参加了国家自然资源督察南京局在江苏镇江、徐州、常州、南京等地的耕地保护督察工作，看到了国家自然资源保护与督察工作取得的巨大成就。特别是在遏制耕地‘非农化’的基础上增加了防止‘非粮化’的督察，为我国粮食安全作出了贡献。”顾行发说。但他认为，和国家对督察工作的要求相比，自然资源督察工作在督察机制體制、技术支撑体系、服务平台建设、人才队伍培养等方面，还有进一步完善提高的空间。

为此，顾行发建议，一是健全自然资源督察执法队伍机制体制。建立和完善自然资源违法违规行为“早发现、早制止、严查处”工作机制，落实相关部门共同责任机制。二是完善自然资源督察的技术体系。充分利用现代测量、信息网络以及空间探测等新技术手段，构建起“天上看、空中探、地下查、网上管”为一体的综合自然资源督察技术体系，建立协同数据获取、自动化信息处理、立体化场景管理、智能化知识服务的自然资源督察标准化技术体系。三是加强自然资源督察卫星遥感监测平台建设，做到一平台多用途。引入新技术提升平台数据管理能力，建设自然资源督察遥感大数据中心，利用全天候、多时相遥感监测技术手段，形成天地一体化、自动化的自然资源监测网络，提升自然资源执法督察的科学性和时效性。四是提升自然资源督察专业技术队伍能力。加强专业技术人才队伍建设，对专业技术人员进行知识更新、补充、拓展和提高，提高专业技术人员理论知识和技术水平的自主更新能力，培养适应新时期自然资源督察工作需要的技术人才。