新《档案法》背景下机关档案室开放审核权责探析

2022-03-29闫静谢鹏鑫张臻

档案与建设 2022年2期

闫静谢鹏鑫张臻

摘要：新《档案法》将档案形成单位或移交单位/保管单位列为档案开放审核的主体之一，明确了其在馆藏档案及尚未移交进馆档案开放审核中的责任。机关档案室作为形成单位或移交单位/保管单位的档案机构，在开放审核中的作用不容忽视。文章通过问卷调查分析，发现机关档案室存在开放审核机制不完善、责任不具体、与解密审核的关系不明确等问题，解决这些问题不仅能够提高档案开放审核的工作效率，也能够提高机关档案室的工作水平。

關键词：档案开放审核；档案开放；机关档案室

分类号：G274

Analysis on the Authority and Responsibility of the Office Archives Agency in Archives Opening Examination under the Background of New Archives Law

——Based on the Questionnaire Investigation on the Archives Opening Examination State of the Office Archives Agency

Yan Jing1，2， Xie Pengxin1， Zhang Zhen3

（ 1.School of History and Culture of Shandong University， Jinan， Shandong 250100； 2.Archival Undertaking Development Research Center of Renmin University of China， Beijing 100872； 3.Department of Management of Beijing Electronics Science & Technology Institute， Beijing 100070 ）

Abstract： The newly amended archives law requires the archives forming or the transferring/custodial units to carry out the opening examination of archival materials， thus identifying their responsibility of archives opening examination both to the archival collections and the not-transferred archives. The office archives agency is the archives organization of the formation or the transfer/custodial unit， which could not be ignored in archives opening examination. In the analysis of the questionnaire， several problems exposed such as imperfect opening examination mechanism， unspecific responsibility and unclear relationship with declassification audit， etc. Solving these problems can not only improve the efficiency of archives opening examination， but also develop the status of the office archives.

Keywords： Archives Opening Examination； Archives Opening； Office Archives Agency

“开放审核”这一术语来自于新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称“新《档案法》”），该法第三十条规定：“馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。尚未移交进馆档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责，并在移交时附具意见。”该条规定将档案开放审核的主体以法律形式明确为档案馆和档案形成单位或者移交单位/保管单位，以期推动档案开放工作的进程，缓解档案封闭期限缩短至25年后档案开放工作的压力。目前，国家综合档案馆馆藏档案的来源仍多以机关档案室定期移交为主，那么在“会同”之下如何推进综合档案馆和机关档案室的档案开放审核工作协调进行，将是未来档案开放审核工作的重点和难点问题之一；而对于尚未移交进馆档案的开放审核，机关档案室应如何具体履行开放审核职责，也是新《档案法》正式实施后机关档案室亟待研究的问题。

《档案法》修订后，档案界关于档案开放审核的研究主要集中在两方面：一是从宏观层面研究档案开放审核的工作制度或发展模式，如：开放制度规划[1]、鉴定模式构思[2]、协同机制设计[3]等；二是从微观层面探索档案开放审核的操作方式：如业务流程设计[4]、技术手段应用[5]、智能技术探索[6]等，但鲜少有研究专门针对机关档案室探讨其档案开放审核问题。尽管部分文章在论述开放审核权责关系时涉及了馆藏档案在“会同”之下的管理制度稀缺性分析[7]、形成单位的现状探讨[8]、征求意见的问题陈述[9]等方面内容，但现有研究多为理论探索，对于在实际工作中机关档案室的开放审核职责到底如何划定、机关档案室在新《档案法》开放审核要求下，面临着哪些现实问题和挑战等实际问题的研究仍十分不足。本文基于机关档案室开放审核情况问卷调研结果和部分档案馆的实地访谈记录，探讨新《档案法》背景下机关档案室开放审核权责，以期为更加细化和具体的档案开放审核职责确定与流程设计提供些许参考。

1 问卷情况及数据分析

1.1 问卷设计

本研究的数据来源于“机关档案室档案开放审核情况调查问卷”的调查结果。该问卷旨在系统调查新《档案法》背景下机关档案室的档案开放、鉴定、利用等基本情况，详细摸排受调查机关档案室的档案开放审核工作机制、人员构成、解密工作等内容，以期了解其开放审核工作中的典型经验和工作难点。为此，问卷采取“选择题+填空题”的方式，共设计了18道问题，并使用定量分析的数据处理方法，辅之必要的描述性统计方法对有效问卷进行研究。由于题型限制，本问卷尚未借助算法进行效度和信度分析，而是在阅读所有答卷的基础上对问卷数据进行初步处理，确保回收问卷的有效性和可靠性。

1.2 问卷发放与回收

调查面向全国范围内的机关档案室展开，并通过国家档案局馆室司综合档案馆处以“问卷星”形式在线发放。问卷发放时间为2021年5月，经两个月发放周期后共收到有效问卷44份。由于投放平台限制，答卷主要集中在中央级或国家级机关单位的档案室，所以本次问卷回收有效数量相对较少。

答卷所涉及的44个机关档案室包括：中央组织部、商务部等25个政府部门的机关档案室，占比57%；经济日报社、中国人民日报社的企业档案室，占比5%；全国总工会、人民银行等8个事业单位的机关档案室，占比18%；团中央、民建中央等8个党群组织的机关档案室（占比18%）和一个保密机构的机关档案室（占比2%）。

1.3 研究结果与分析

（1）机关档案室对尚未移交进馆档案的开放审核情况

①开放审核机制

调查显示，目前机关档案室的开放审核机制尚未成熟。这一现象既表现在宏观的制度规划层面，也体现在实际操作的工作要求层面。从制度规划层面来看，现阶段机关档案室的开放审核工作存在两方面不足。一是缺乏正式的开放审核工作制度。如表1所示，尽管部分机关档案室已建立开放审核机制，但建立正式机制的数量在调查样本中十分稀少（仅占调查样本的6.8%）。这一问题还表现在档案开放审核的流程设置情况中，如表2所示，样本中仅有约1/3的机关档案室表示规范了档案开放审核流程，但在工作步骤上也稍显混乱，如在具体执行过程中存在“三级制”（档案部门/工作人员/专家—上级/主管部门—单位领导）、“两级制”（鉴定小组/档案部门—单位领导）等不同的工作形式，尚未统一。二是缺乏明确的权责划分，在机关档案室的开放审核职责分配中（表3），大部分档案室因为“暂未开展开放审核工作”（所占比例为52.27%）而尚未确定其在开放审核中应该承担的具体责任。

在工作要求层面，尽管制定“负面清单”“附具档案开放审核意见”等工作方式被广泛提及，但在机关档案室的开放审核实际工作中尚未得到良好贯彻。表4显示，档案开放审核负面清单的落实比例仅为15.91%，尚未落实的总体比例高达84.09%；表5显示，附具档案开放审核意见的比例也仅为50%；虽然档案移交前进行解密审核的开展情况相对较好，但是“已经开展”解密审核工作的档案室数量仍不足一半（表6）。

②开放审核人员

据表7所示，“办公厅（室）或承担该职能的其他综合办事机构”“档案工作机构负责人”“有关业务部门负责人”是机关档案室负责开放审核工作的主要责任人，这三类群体往往能够代表形成单位的意见，在机关档案室的开放审核工作中能够较好满足新《档案法》中提出的要求。但需要注意的是，虽然上述三类群体所占比例均在50%左右，但“无”人员参与也占据一定比例，这说明机关档案的开放审核工作依旧存在一定的人员空缺。表8所反映的情况也与此类似，面对档案开放审核的争议问题，部分档案室更倾向于“暂且搁置，不予评判”，或是将决定权交由综合档案馆，并未充分发挥其在开放审核中应有的作用。

（2）机关档案室对已移交进馆档案的开放审核情况

对于已进馆档案，机关档案室普遍认为形成单位或移交单位在开放审核“会同”工作中应发挥作用。根据问卷作答情况看，对于进馆档案的开放审核工作，各机关档案室比较赞同档案馆有必要与形成单位或移交单位联合进行二次开放审核（表9）。而那些并未赞同这一做法的机关档案室也认为至少国家档案馆在25年期满鉴定时所形成的开放审核意见，需要征求形成机关意见（表10）。在档案开放审核过程中，如表11所示，“由国家档案馆主导开放审核工作，但以档案形成机关意见为主”的做法最受歡迎，“由国家档案馆主导开放审核工作，档案形成机关辅助”和“二者协商进行”也有一定的支持者，此外部分档案室认为可以采取“国家档案馆负责初审分发，由形成机关负责组织审核”的做法。

（3）机关档案室开放审核的现存问题与发展建议

①机关档案室开放审核难点

如表12所示，机关档案室在档案开放审核工作中遇到的最为突出的问题是“档案鉴定工作量大”和“鉴定标准不好掌握，鉴定涉密档案‘知易行难”。前者涉及档案开放审核的工作量问题，究其原因，由于“开放审核”是新《档案法》中首次提出的概念，尚未有配套的工作标准或要求细则，这就导致目前机关档案室的开放审核工作没有正常化开展，而且一些机关积存档案过多，也无形中增加了实际工作量；加之开放审核工作机制不够完善、人员不充足，与待审核的档案数量较大之间存在矛盾。后者则关系到档案开放审核的业务水平，由于标准不明或标准不够清晰，加之档案解密工作开展难度大，导致涉密档案开放审核“知易行难”。除此之外，机关档案室在开放审核过程中也面临来自外界（如“现有标准已经过时”“现有标准不明确”等）和自身（如“专业人才不足”“没有确定保障主体”等）的挑战，在政策执行、统筹规划、人才培养等工作环节存在漏洞，造成了开放审核工作难以有效开展。

②机关档案室对智能技术的态度

对于工作量大且鉴定难度高的问题，业界一直鼓励实践部门采取智能技术协助解决实操问题，但在实际工作中这些“美好愿景”并不一定能够实现。如表13所示，除了保密部门正处在研发阶段的智能信息处理工具外，43个受调查机关档案室仅有一个企业档案室表示采用了智能技术。这一现象可能是因为智能信息处理技术在档案领域的应用还处于初级阶段，投入实践工作的难度较大，故难以推广。而“批处理”技术虽然在多个机构和总体数量的采用率和未采用率上基本持平，比起“智能信息处理工具”的使用率高出不少，但其覆盖率依旧存在较大提升空间（表14）。从上述数据较难推测机关档案室对智能技术的具体态度，但可以发现智能技术在实际工作中推广度相对较低。③机关档案室开放审核促进措施

针对档案开放审核工作中遇到的问题和困难，各机关从“加强国家管控”“落实相关工作”“培训人员/引进人才”和“健全机制”等方面提出具体意见（表15）。“加强管控”和“落实工作”的背后是档案开放审核中不同主体相互推脱、缺乏主导的情况，如同表8所反映的“暂时搁置”，在既无成熟完善的开放审核工作机制、也无明确的开放审核工作权利和义务合理分配情况下，就容易出现多方“扯皮”或“推托”现象。因此，表15所提出的具体意见反映出当下档案开放审核的配套制度不完善和权责不明是制约当前开放审核开展的主要桎梏。此外，人力资源不充沛与人员专业素质不足也成为了各个机关档案室极为关注的问题。

2 研究结论

2.1 机关档案室档案开放审核机制尚不完善

调查表明，目前无论是对拟移交进馆档案还是对已移交进馆档案的开放审核尚未形成一套完善的机制，机制不完善将导致开放审核程序混乱。这种不完善体现在三个方面。一是顶层设计不成熟。机关档案室的开放审核机制、工作流程规范、负面清单制定等均没有成熟规范的模式。同时，已有研究表明，档案馆在对拟移交进馆或对已移交进馆的档案进行开放审核过程中，虽然需要征求形成单位的意见，但有些明确征求意见是必经程序，有些则并未明确形成单位对馆藏档案的开放审核职责，不少地方规定仅在“必要时”征求形成单位意见，[10]这种“无约束、无要求”的现状也不利于机关档案室形成规范而完善的开放审核机制。

二是人员职责不清晰。尽管“办公厅（室）或承担该职能的其他综合办事机构”“档案工作机构负责人”“有关业务部门负责人”三方是机关档案开放审核的主要负责人员，但还有部分机关将开放审核视为档案室一方职责，且档案室内也尚未配备开放审核人员。四川省档案馆在对省直机关单位开展档案开放鉴定工作业务指导时发现，机关单位存在将“档案开放鉴定工作交给档案员单独完成”的工作误区。[11]

三是监督机制未跟进。机关档案室希望能够“加强国家管控”，强化外力监督。WX市档案馆表示“档案部门需要制度来规定各主体有没有行使相应的权力，履行相应的义务。因为缺乏最后的监督机制，所以在邀请形成单位委派人员前来协助鉴定工作时，该单位并没有派人前来”。监督机制的缺失同样体现在档案解密工作中，贺军等学者在《档案开放程序规制构建的流程与方法》一文中指出，尽管《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》第三条规定了形成单位的义务，但“因为没有相应的监督保障措施，导致该条款如同虚设”。[12]解密工作的不及时同样会影响档案开放审核的工作进展。此外，新《档案法》虽明确了馆藏档案“会同”审核工作的责任主体，但少有涉及开放审核主体的保护性措施，未曾从制度层面赋予档案开放审核主体的责任豁免权，[13]这也不利于打破档案开放审核决定的保守局面。

2.2 机关档案室档案开放审核权责尚不明确

新《档案法》将档案馆、档案形成单位共同置于开放审核主体地位，这一转变有利于督促各主体积极参与到檔案开放审核工作中来。但在实际工作中，由于具体权责不明，机关档案室在开放审核中受到两方面的挑战。一方面，机关内部的权责划分不明确。机关档案室在开放审核中充当何种角色，机关档案室和档案具体形成者到底各自履行何种职责尚不明确。据调查，形成单位的机关档案室队伍专业素养还远不及综合馆，鉴定开放可谓从零做起。[14]如表3所示，大部分机关档案室尚处于“暂未开展开放审核工作”的阶段，未能明确本单位档案开放审核的职责归属。

另一方面，机关档案室和档案馆权责划分不明确。对于馆藏档案的开放审核，在“会同”时由哪一方主导？谁起决定性作用？如二者协商过程中如何协调工作的开展，出现不同意见如何解决等？WX市档案馆表示，“‘会同是比较含糊的用语，‘会同需要决定到底是档案馆还是形成单位给出意见……但是这个概念在法律上就没有说清楚”。虽然机关档案室较为认可档案形成单位在拟进馆或已进馆档案开放审核中的作用，但档案馆与机关档案室、具体形成部门在开放审核中该如何分工尚未明确，发生意见冲突时也并未确定优先性原则，“暂且搁置”的情形就在所难免了，“责任追究主体的认定具有很大程度的不确定性，深刻影响了档案开放鉴定的成效”。[15]

2.3 解密审核和开放审核关系尚不明确

在档案开放审核工作中，涉密档案的存在不仅加大了开放审核的难度，也极大增加了机关档案室的工作量。按照“谁定密谁解密”原则，机关档案室毫无疑问负有解密审核的责任。根据国家档案局13号令发布的《机关档案管理规定》第五十二条：“机关向国家综合档案馆移交前，应当按照相关规定做好移交档案的密级变更或解除工作，并提出划控与开放意见。”该规定明确了机关档案室的档案解密审核、开放审核职责。但在实际工作中，机关档案室在解密审核工作中存在缺位现象。杭州市档案馆曾表示“在实际工作中，档案部门向原形成机关发出提前解密的通知，后者均以种种借口推脱”，这也造成“档案馆经常以有密级、未解密、‘控制使用等理由拒绝提供档案利用”。[16] 如表6所示，已经开展档案解密审核工作的机关档案室尚不足一半。虽然机关档案室在解密审核和开放审核工作中的角色定位已明确，但在实际工作中解密审核和开放审核的关系并不明确。加之档案保管期限、档案封闭期限与档案保密期限之间存在一些矛盾，处于保密期限限制的档案既可能解密即销毁，也有可能在保密期限内无法得到妥善保存。[17]除此之外，开放审核过程中到期解密和提前解密的工作要求并不相同，但目前尚未有明确规定厘清其中的具体关系，这一现象也加大了档案开放审核的工作难度。

3 对策与建议

3.1 完善机关档案室开放审核机制

机关档案室的开放审核是建立健全档案开放审核制度的重要关口。一方面可起到“前端控制”的作用，另一方面可有效缓解档案馆开放审核的工作压力和工作难度。为充分发挥机关档案室在开放审核工作中的关键作用，档案部门需要在新《档案法》基础上以政策形式“将开放责任主体明确为公共部门的档案信息管理机构，增加公共部门内部档案室的开放责任”，[18] 在此基础上完善拟进馆档案和已进馆档案的开放审核机制。

具体而言，一是优化机关档案室档案开放审核流程。杭州市档案馆曾推进过鉴定工作关口的前移工作，在进行多次相关培训和指导后，绝大部分机关档案室都能按照要求完成任务。[19]这说明各单位的机关档案室在经过指导、明确程序后是可以做好档案开放审核工作的。此外，在条件成熟的情况下，采取“机关档案室+业务部门”的开放审核工作模式是较为合理的。不过由于各单位的业务模式不同，档案的形成、保管等工作可能存在差异，因此可根据各单位实际情况，形成“机关档案室组织+业务部门提出意见”或“机关档案室提出初步意见+征求业务部门意见”的流程开展开放审核工作。

二是对于在移交进馆时已提出开放审核意见的档案，在即将满25年时是否到期直接开放的问题，笔者认为应由档案馆进行复核后，请档案形成单位确认后再作决定。根据表9至表11所示，档案形成单位的意见是档案馆在处理即将满25年封闭期限档案的重要依据。NJ市档案馆在调查中曾表示“到期开放档案的鉴定工作对形成单位来说也是一个难题。越到基层越容易发现（各个单位）档案员可能都是临时负责的，没有经过专门培训。这些人员经常发生人事变动，因此不具备辨别本单位档案的重要程度、开放程度的条件。”所以由形成单位主导档案馆藏到期档案的开放审核并不现实，合理措施应该是由档案馆复核后及时征求形成单位的意见。

3.2 明确机关档案室开放审核职责

档案馆与档案形成（移交）单位共同构成了档案开放审核主体，这是新《档案法》赋予二者的职责。但在传统工作中，档案开放工作一般由档案馆承担，档案形成单位或移交单位应如何有效参与进来，使二者的“会同”工作取得一个良好的效果，在具体实施中就需要明确双方的开放审核职责。笔者在调研时发现很多档案馆在这方面基本形成了共识，即进一步明确形成单位在档案移交时必须附具意见，否则不予接收，且所附具的意见不能过于简单（如只是勾选“公开”“依申请公开”“控制”等选项），而是需要对移交档案，尤其是“控制使用”的档案附具充分的说明和详细的理由，以防止形成单位在移交时对档案的过度控制。结合实践调查，可以总结出明确机关档案室权责的具体方式。

一是对于尚未移交进馆档案，应细化机关档案室在移交之前的审核职责。其一，明确机关档案室在机关内部开放审核的“组织”职责，如开放审核工作中如何组织形成部门参与工作，是否需要开展涉密档案的解密鉴定等。其二，对新修订《档案法》规定的附具意见作出细化规定，如规定意见中应包含可开放档案的开放时间、暂不开放档案的理由及再次开放审核时间等，明确形成单位对档案开放过程中利用者的相关复议具有解释权，确保审核关口的有效前移。

二是对于目前馆藏档案的开放审核，应明确机关档案室在“会同”时的“初审”职责。这里所指的馆藏档案，是之前形成单位在移交进馆时未提出开放审核意见的档案。由形成单位在“会同”时承担“初审”职责，既符合其作为档案形成者、最熟悉档案内容的实际情况，也是将目前北京市、南宁市等地做法进行制度化的可行举措。这也意味着档案馆在“复审”和“终审”中作为仲裁者予以把关，对机关档案室“初审”中不合理的部分予以纠正。

3.3 加强开放审核和解密审核的协同

档案开放和档案解密二者关系密切，但解密审核和开放审核却有一定差别。通常来讲，解密审核是指对各级国家档案馆保存的中华人民共和国成立以来产生的标有“绝密”“机密”“秘密”等国家秘密标志的档案（以下简称“涉密档案”）进行审核，判定其是否解密的工作。而档案开放审核是指对各级国家档案馆保存的中华人民共和国成立前形成的历史档案、中华人民共和国成立后形成的已解密档案和未定密级档案（以下简称“非涉密档案”）进行审核，判定其是否开放或需要控制使用的工作。由此可见，档案开放审核与解密审核的面向对象不同。但本着“谁定密谁解密”的原则，机关档案室在进行档案解密审核时，应如何与开放审核进行衔接却值得思考。

一是在审核程序、审核主体方面做好解密审核和开放审核的衔接。针对解密审核和开放审核关系尚不明确的问题，做好档案开放制度与国家秘密解密制度、工作秘密管理制度的衔接，并确立“在档案解密方面，应当由档案形成部门提出解密意见且作出最终决定，保密部门和档案馆承担次要职责”的程序合法性。[20]随后，在先解密、后开放的工作原则下，机关档案室再负责对已解密档案和未定密级档案进行开放审核工作。

二是广泛建立联合监督检查机制。对于档案馆来说，做好监督工作首先要与保密局联动，明确机关单位国家秘密与工作秘密的定级。SH市档案馆曾表示“档案部门需要与保密局一起发文，否则各个单位很难理会档案部门的要求”。其次要与形成单位档案室协商，在“谁定密谁解密”的原则要求下，由档案馆通过负面清单制定要求等方式明确形成单位的工作任务，再由机关档案室具体监督形成部门做好解密工作，切实做好档案解密开放和开放审核工作。

*本文系山东大学青年学者未来计划资助项目和国家档案局科技项目“新《档案法》背景下档案开放审核责任与流程研究”（项目编号：2021-R-16）阶段性研究成果。

注释与参考文献

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