农村宅基地“三权”分置：问题导向、分置逻辑与实现路径

陈胜祥

(江西财经大学 旅游与城市管理学院，江西 南昌 330013)

一、引言

2018年中央一号文件正式启动宅基地“三权”分置改革，指出：“落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”之后，2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》《深化农村宅基地制度改革试点方案》及2021年中央一号文件，进一步要求探索宅基地所有权、资格权、使用权分置的有效实现形式。对此学界主要从目标功能、分置路径、权利关系等方面深入探讨了宅基地“三权”分置的逻辑，并进一步探讨了其实现路径：(1)关于目标功能。自改革开放以来，我国宅基地的保障性功能逐步削弱，财产性功能逐步增强[1]；要通过重构使用权的权利束，分离保障权能和财产权能，实现资格权承载保障功能，使用权承载财产功能[2]；提高宅基地的综合利用效率，促进乡村产业发展[3]。(2)关于分置路径。多数文献通过探讨农户资格权的来源明确“三权”分置路径，主要有两种观点：一是认为农户资格权由集体所有权派生出来[4-5]；二是认为资格权从使用权中离析出来[6-7]。(3)关于“三权”关系，主要有三种观点：一是将农户资格权视为成员权，由此界定的“三权”关系是“集体所有权、农户资格权(成员权)、宅基地使用权(用益物权)”[8-9]。二是将农户资格权视为用益物权，由此界定的“三权”关系是“集体所有权、农户资格权(用益物权)、宅基地使用权(次级用益物权)”或“集体所有权、农户资格权(次级用益物权)、宅基地使用权(去身份属性后的用益物权)”[10-12]。三是认为农户资格权是一种兼具身份权和财产权的复合性权利，由此界定的“三权”关系是“集体所有权(总有)、农户资格权(复合权)、使用权(用益物权)”[13-14]。(4)关于实现路径，主要有三类研究：一是研究“三权”分置的法律实现路径[15-17]。对“三权”关系的认识不同，相应的法律实现路径也就不同。二是通过探索宅基地“三权”分置的实现条件[18-19]或现实案例[20-21]，探讨其实现路径。三是侧重研究“落实、保障和适度放活”具体内涵，探讨“三权”分置的实现路径[7]。

已有研究取得了丰硕成果，但仍存在以下不足：(1)当将“三权”分置改革看作新中国成立以来宅基地制度变迁在当下的延伸和突破[22]时，解决历史遗留问题就成为其核心目标；但已有研究对历史遗留问题的凝练不够系统和全面，问题意识不明显。(2)解决历史遗留问题，要求“三权”分置改革对农民个体行为(或观念)予以形塑或改造，这属于“制度-行为”的研究范畴；但已有文献大多是基于权利分离的法理逻辑或权利束分离的经济逻辑展开研究的，而对制度变革背后的行为逻辑关注不足。为此，本文拟分三步展开研究：(1)运用扎根理论质性研究方法，对新中国成立以来宅基地制度文本数据进行系统编码和理论建构，提炼出“三权”分置改革无法绕开的历史遗留问题。(2)以问题为导向探索宅基地“三权”分置逻辑，并对其进行实证分析和检验。(3)基于被证实的“三权”分置逻辑，遵循相关法理，探究宅基地“三权”性质的制度化表达及“三权”权能的实现路径。

二、数据与方法

(一)数据说明

1.制度文本数据

扎根分析的质性数据极广，甚至一切皆数据[23]。本文以新中国成立以来与宅基地改革相关的制度文本为数据，一共搜集到61份正式制度文本，时间跨度从《中华人民共和国土地改革法》发布的1950年6月起，到《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》发布的2021年止。

2.问卷调查数据

课题组于2018年12月5日至2019年2月14日，对第一批承担宅基地制度试点改革的13个试点县(市、区)(不含新疆伊宁和西藏曲水)中的50余个试点村进行了实地调查。调查人员在深度访谈和实地观察之余，通过简单随机抽样方式对部分试点村的村民进行了问卷调查，共收集到730份有效问卷。问卷按照制度分析通用的“状态-结构-绩效”(SSP)框架[24]设计，充分参考已有文献并咨询同行专家，达到结构有效性要求。通过计算意义相关变量的相关系数来评估问卷的内部一致性[25]，得到“职业”与“收入”的相关系数为0.44(在0.01水平上显著)，“发表意见”与“参与积极性”的相关系数为0.708(在0.01水平上显著)，“村庄道路改善”与“宅改满意度”的相关系数为0.204(在0.01水平上显著)，表明问卷信度较好。

(二)分析方法

1.质性分析工具和方法

本文借助NVivo12.0质性分析软件，对制度文本资料进行管理、编码和分析。开始编码时并未设置系统化的研究构架，但在综述已有研究、搜集并初步阅读数据的过程中，初步形成了有助于达到研究目标的4个问题，即：制度变迁的起点在哪里？变革主题是什么？产生了什么样的后果？采取了哪些应对措施？以4个问题为导向，对制度文本资料进行反复研究和比较，完成对原始数据的编码分析工作(表1)。为保证编码的信度，按库卡茨[26]所述的协议编码程序进行操作，直至各子节点的编码一致性达到90%以上。

2.量化分析工具和方法

本文借助SPSS17.0软件对问卷数据进行管理和分析，并根据扎根分析所建构的理论及假设，有针对性地选择统计方法。

三、历史遗留问题：扎根分析

(一)开放式编码和主轴编码

经过多层次协议编码，共创建7个主范畴和25个子范畴，由此，完成开放式编码和主轴编码过程。编码结果见表1。

表1 开放式编码和主轴编码结果

(二)选择性编码

1.核心类目选择

通过将每个主范畴与其他6个主范畴进行一对一的矩阵分析后发现，7个主范畴实际上可以分为两组：一是“所有权由私变公”引发的新制度跟进及后果；二是有关“宅基地占用乱象丛生”的原因及治理。矩阵编码结果详见表2和表3。

表2 “所有权由私变公”与其他主范畴的关系矩阵

表3 “宅基地占用乱象丛生”与相关主范畴的关系矩阵

表2和表3显示，“产权观念与行为模式改变”和“产权制度的进一步改革”两个主范畴同时出现在两个表中，但只有“产权观念与行为模式改变”才是核心类目，因为它既是“所有权由私变公”的直接后果，又是“占用乱象丛生”的直接原因，处于承上启下的枢纽地位。这一点符合历史事实。当《人民公社六十条》宣布无偿将农民私有的宅基地收归集体所有时，农民原有的土地权属观念被彻底打乱——只要能给自己带来利益的东西，农民可以堂而皇之地偷或抢过来[27]；由此助长了农民“不要白不要”的心理，以至于多占、侵占宅基地的行为难以制止，闲置宅基地也难以收回[28]。

2.理论模型建构

围绕核心类目“产权观念与行为模式改变”，结合表2、表3右列提示的主范畴关系，可以发现一条清晰的理论故事主线：所有权由私变公(对价+约束)→直接后果(产权观念与行为模式改变)→间接后果(占用乱象丛生+财产功能消失)→后果治理(管理制度改革+产权制度变革)。由此，可以构建一个有关新中国成立以来宅基地制度变迁的理论解释模型，如图1。

图1 宅基地“三权”分置必须面对的历史遗留问题

图1显示，新中国成立以来宅基地制度变迁演进到当前阶段，主要体现为以“三权”分置为核心内容的产权制度改革，其所面对的三个历史遗留问题分别是：宅基地占用乱象丛生、农民产权观念扭曲和宅基地财产功能消失。

四、问题导向下的“三权”分置逻辑：应然分析

(一)重塑农民产权观念是核心问题

图1显示，当前宅基地制度改革的一个重要功能是重塑产权观念，它在三个目标功能中处于核心地位。理由是：(1)“产权观念与行为模式改变”是“产权由私变公”的直接后果，又是产生“占用乱象”的直接原因，“重塑产权观念”当然成为治理“占用乱象丛生”的前提和基础。(2)激活财产功能以合法流转为前提，合法流转又以财产合法占有为前提；如果农民不能树立起清晰的权属观念，依然保持“集体土地不占白不占”的心理和行为模式，则激活宅基地的财产功能就失去了合法性基础。因此，要在问题导向下分析宅基地“三权”分置逻辑，首先需要探讨如何重塑农民的产权观念。

(二)重塑农民产权观念的主要内容

从逻辑上讲，重塑产权观念可以分解为两个子问题，即消除什么观念、塑成什么观念。

1.消除“集体资产不占白不占”的扭曲的产权观念

图1显示，只有在变革起点阶段，农民才拥有清晰的产权观念，当时土地产权的各项功能都能得到充分发挥。这与当时的正式制度有关，也与民众清晰的产权观念有关，大家互不侵占。此后，人民公社化运动将农民土地收归生产队所有后，农民的产权观念被打乱、被扭曲，农民认为“集体资产不占白不占”，这是“占用乱象丛生”的直接原因；而且，这种观念多以“上有政策、下有对策”方式与政府展开政策博弈，导致治理效果不佳。宅基地“三权”分置改革应当破除这种“集体资产不占白不占”的扭曲的产权观念。

2.引导农民对宅基地产生心理所有权观念

心理所有权是指个体感觉目标物或其一部分是“他的”或“他们的”的状态[29-30]，揭示了个体在主观上与目标物的心理联系及其对个体行为的影响。当个体在心理上对某物产生拥有感时，会更加用心地去爱护或照顾它，且会在各种场合为它争取权益[31]。因此，“三权”分置改革应当塑造农民对于宅基地的心理所有权观念，这相当于从组织制度和心理两个层面对农户进行授权赋能。宅基地“三权”分置改革必须坚持集体所有制，不能通过恢复新中国成立初期的土地私有制来重塑农民的个人所有权观念，而需要另辟蹊径。

(三)重塑农民产权观念对“三权”关系的要求

1.激发心理所有权需要稳定的产权环境

Pierce等[32]的研究表明，个体对目标物的控制、自我身份标识、亲密了解和投入程度等是心理所有权产生的主要途径。与此类似，国内有学者专门探讨了农民土地所有权观念(即心理所有权)的发生机理，发现它更易产生于不受外部干预的稳定的产权环境[33-34]。在这种制度环境下，农民可以控制土地，与土地保持亲密关系并对土地进行大量投入，这些都与Pierce等所论证的心理所有权的产生机理相契合。由此得到启示，“三权”分置改革应当通过营造稳定的不受干预的产权环境，塑造农民对于宅基地的心理所有权观念。

2.稳定的产权环境需要稳定的农户资格权

由于心理所有权可以在对物体没有法定所有权的情况下产生[30，35]，农户资格权和宅基地使用权都有可能被塑造为心理所有权。宅基地使用权在未流转时，由农户占有、使用和获取收益，与农户资格权合二为一；一旦发生流转，则与农户资格权相分离，成为其他社会主体占有的用益物权。因此，宅基地使用权主体实际上处于不确定状态，不宜被塑造为农户的心理所有权。另外，集体所有权由农民集体拥有和行使，难以塑造为农民个体层面的心理所有权。因此，在宅基地“三权”当中，最适合塑造为农户心理所有权的权利是农户资格权。

3.稳定农户资格权需要落实集体所有权的处分权、监管权和收益权等权能

在初始取得环节，通过落实集体处分权，适时停止无偿分配制度，让新增人口通过有偿方式获得宅基地；有偿使用费由村农民集体收取，主要用于村内公共设施建设，借此落实集体收益权。由此，所在社区就会认为“某块地由某人购得”，从而尊重该产权归属。久而久之，宅基地有偿获得者就会产生对该地块的身份标识，产生对这块地的拥有感，即心理所有权。在持有环节，落实集体对土地用途的监管权，杜绝外部力量对农户宅基地产权的一切干预，如防止利用宅基地建别墅大院和私人会馆等；因村庄规划或国家公共建设需要而征收宅基地时，资格权人有权获得合理补偿。

4.稳定农户资格权需要落实资格权人的控制权，适度放活宅基地使用权

在上述两个环节的作用下，宅基地资格权人就拥有对某地块的控制权，可以自主决定其用途并进行投入，宜住则住、宜商则商、宜转则转。如果资格权人流转其宅基地使用权，则转让的一部分收益应归集体所有，进一步落实集体收益权；宅基地使用权的财产性功能由此得到激活。

(四)核心问题导向下的“三权”分置逻辑

集体所有权中的处分权、监管权和收益权等权能得到落实，农户资格权处于长期稳定的状态，就会刺激农户生成宅基地心理所有权观念，产权观念由此得到重塑，也为解决另外两个历史遗留问题提供了认知和行为基础。(1)产生相互尊重产权的意识。一般而言，当个体认为某物尤其是不动产归自己所有，就会特别希望他人尊重自己的所有权，作为交换也会尊重他人产权，这是治理“占用乱象丛生”的认知和行为基础。(2)产生财产拥有感，此即心理所有权的应有之义；继而产生流转安全感，这是激活财产功能的认知和行为基础。

据此，可以基于核心问题导向，明确宅基地“三权”分置逻辑，如图2。

图2 核心问题导向下的宅基地“三权”分置逻辑

五、问题导向下的“三权”分置逻辑：实证检验

(一)研究假设与变量测量

1.研究假设

通过上述行为机制，可以提出以下研究假设：

假设一：产权越稳定，村民的心理所有权观念越强。

假设二：心理所有权观念越强的村民，对宅基地有越强的财产拥有感、流转安全感，及尊重他人产权的意识。

2.变量测量

为节约篇幅，特将各变量的测量题目及其回答情况汇总展现，见表4。

表4 变量及其测量结果

(二)统计分析与假设检验

1.对假设一的统计检验

由于“产权稳定情况”为定序变量，“产权认知”为名义变量，分析两者的相关性适合运用卡方独立性检验方法。卡方检验的虚无假设H0为：两变量在总体中独立不相关。替换假设H1为：两变量在总体中(非独立)相关。若相伴概率小于显著性水平0.05，则可拒绝虚无假设H0，接受替换假设H1，认为两变量在总体中(非独立)相关。综上，使用SPSS17.0统计软件对其进行分析，结果见表5。

表5 产权稳定与产权认知的关联分析

表5显示：(1)卡方值=24.983，其相伴概率为0.003，表明应当拒绝“两者不相关”的原假设H0，认为产权稳定和产权观念两变量在总体中相关。但是，由于因变量“产权认知”为名义变量，无法计算自变量与它相关的方向，需要根据交叉表做进一步的分析。(2)在第二行数据中，共有480位(66.7%)村民认为所在村庄乱占宅基地的现象“比较少”，即“产权稳定情况”较好；在这480位村民中，有328位村民认为宅基地归农民私有，表明产权环境越稳定，村民越倾向于认为宅基地归农民私有。(3)在第四列数据中，共有470位村民认为宅基地归农民私有，其中有372位村民选择了“比较少”和“非常少”，认为本村的产权比较稳定。这进一步说明，产权环境越稳定，村民越倾向于认为宅基地归农民私有。综上，假设一得到验证，即产权环境越稳定，村民越倾向于认为宅基地归自己私有，从而越拥有心理所有权。

2.对假设二的统计检验

在假设二中，“产权认知”成为自变量，主要考察私有认知对其他因变量的影响，为此，需要将“国家或政府所有”“村集体所有”“村小组所有”合并为“公有认知”，从而将表4中的“产权认知”变量转换为“公有认知”和“私有认知”二分变量。当自变量为二分变量时，适合运用两独立样本T检验方法，比较持“公有认知”和持“私有认知”的村民在财产拥有感、流转安全感和尊重他人产权方面是否存在显著差异。T检验(T-test)的目的是检验两个独立样本存在的平均数差异在总体中是否也同样存在。虚无假设H0：两个总体的平均数不存在差异，即u1=u2。替换假设则有三种可能性，即u1≠u2，u1>u2，u1u2，u1

表6 由产权认知引致的财产拥有感、流转安全感和产权尊重意识的差异

表6显示：(1)在“财产拥有感”和“流转安全感”两个方面，持私有产权认知的村民意愿得分都高于持公有产权认知的村民，且通过了0.01水平的显著性检验，表明持私有产权认知的村民较持公有产权认知的村民有更强的财产拥有感和流转安全感。(2)在“尊重他人权利意识”方面，问卷从反面进行测量，得分越高者越不尊重他人处分权。T检验显示，持公有产权认知的村民意愿得分显著高于持私有产权认知的村民，且通过了0.01水平的显著性检验，表明持公有产权认知的村民较持私有产权认知的村民更加不尊重他人的处分权。假设二由此得到验证，即心理所有权越强，对宅基地有越强的财产拥有感、流转安全感，且更加尊重他人的产权。

综上可知，在产权稳定的情况下，农户确实会基于宅基地资格权生成心理所有权观念，继而产生财产拥有感、流转安全感及相互尊重产权意识，从而为三大历史遗留问题的解决建立认知和行为基础。由此表明，图2显示的分置逻辑不仅具有理论支撑，而且具有经验可靠性。

六、与分置逻辑相适应的“三权”分置实现路径

若按前述分置逻辑实现宅基地“三权”分置，须明确两方面问题：一是对宅基地“三权”的性质予以制度化表达，即开展政策制定乃至立法活动；二是在改革实践中明确“三权”权能的各自实现方式。

(一)宅基地“三权”性质的制度化表达

图2的“三权”分置逻辑表明，通过稳定农户资格权诱发农民生成心理所有权观念，是“三权”分置成功解决历史遗留问题的关键。而在成员权、用益物权和复合性权利等各类权利性质当中，成员权因其蕴含成员所有之意，天然具有稳定性特征。而且当对其实施固化式保障时，农户资格权就成为极为稳定的产权安排，权利主体更容易生成心理所有权观念。据此我们主张：将农户资格权的性质界定为从集体所有权中分离出来的成员权，按(社区)成员所有权内容为其赋能，使其拥有占有、使用、获取大部分收益和限制处分等权能。同时，可将农民居住保障功能从原使用权中剥离出来，使宅基地使用权成为流转无碍的用益物权或称财产性权利。由于集体所有权的性质和权能极为明显且无任何争议，上述主张即为宅基地“三权”性质的制度化表达。

上述主张并不违背法理逻辑，可为相关立法活动提供参考。理由如下：目前在中国农村普遍实行的农民集体所有的土地制度，最接近于历史上的“总有”制度[36-37]。在这种“总有”制度中，集体成员共同拥有土地所有权，但不能要求实际分割。实际上，我国《物权法》第59条就有类似规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”试图通过引入“成员权”来进一步明确农村集体土地所有权主体的立法活动[38]。2021年实施的《民法典》也做了同样的规定。这表明，落实宅基地集体所有权的核心，不是要形成凌驾于成员之上的“集体”，而是要形成成员之外的排他[39]。

(二)宅基地“三权”权能的实现方式

根据图2，可进一步明确“落实”“保障”“适度放活”的具体含义及所指，这实质上是在阐释宅基地“三权”权能及其实现方式。

1.“落实”集体所有权

其含义包括三个方面：一是落实处分权，具体是指集体所有权人积极行使集体处分权权能，通过适时停止无偿分配的福利制度，并排除一切外部力量的干预，解决“两权”分离时期长期存在的所有权虚化问题。二是落实收益权，包括从新增人口获取宅基地和超面积占用宅基地中收取有偿使用费，以及从宅基地使用权流转中收取部分收益(租金)。从大的发展趋势来看，实行有偿取得制度，对宅基地的集约使用并建立合理的退出机制，都有积极的作用[40]。三是落实监管权，包括在村庄规划下对宅基地利用与村内公共建设用地实施用途管制，防范外来资本利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等，从而保障农民的居住权益。

2.“保障”农户资格权

通过适时停止无偿分配制度并排除外部干预，为农户资格权提供固化式保障。这种固化式保障不仅可以定分止争，还能激发农户生成宅基地心理所有权观念，进而衍生出财产拥有感、流转安全感和相互尊重产权的意识，为治理乱占滥用、激活财产功能和重塑产权观念建立认知和行为基础。同时，这种固化式保障不会削弱农民的居住权益。在改革实践中，一些试点县(市、区)通过区分不同村庄采取不同的居住保障方式：如在城市郊区，可将新增农村人口纳入城镇居民保障性住房体系；在一般农村，可在中心村附近规划一个集中居住区，允许农村新增人口采取跨村择位竞价方式有偿获得住宅建设用地。这种固化式保障也不会与资格权的自愿有偿退出相抵触。如果某农户进城定居，愿意有偿退出宅基地，村集体可以有偿收回该宅基地，或允许该农户将资格权永久转让给本集体组织成员。

3.“适度放活”宅基地使用权

在农户拥有心理所有权观念及流转安全感的基础上，赋予宅基地使用权以用益物权和担保物权权能，允许其在更大范围和更长期限内流转收益或抵押融资，激活消失已久的宅基地及其上房屋的财产性功能，让市场机制同样在土地资源配置中起决定性作用[41]。

七、政策启示

2020年6月30日，中共中央审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》(以下简称《方案》)；以《方案》为指导，同年10月启动新一轮宅基地制度试点改革。《方案》坚持审慎与突破并重，强调要在坚持农村土地制度改革“三条底线”基础上，探索“落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权”的具体路径和办法。本文从纵深的历史视角出发，深入探究了宅基地“三权”分置逻辑及其实现路径，对于落实《方案》精神，推动新一轮试点改革具有下列政策启示。

1.以解决历史遗留问题为导向理解“三权”分置逻辑

首先，宅基地“三权”分置改革并非为了分置而分置，而是要解决长期以来宅基地制度变迁遗留下的三大历史问题，它们在“两权”分离格局下无法得到解决。其次，赋予新增农户宅基地资格权并非单纯为了解决其居住保障问题，而有其多元目标功能，是解决三大历史遗留问题的核心抓手。最后，基于历史遗留问题的核心解决机制选择农户资格权的性质和权能，将资格权界定为成员权并按集体所有权限制下的成员所有权内容为其赋能，使其拥有占有、使用、获取大部分收益和限制处分等权能。

2.以激活农民心理所有权为中介目标选择政策工具

由于三大历史遗留问题产生的行为基础是农民普遍持有“集体资产不占白不占”的扭曲产权观念，新一轮试点改革要以激活农民心理所有权为中介目标选择政策工具。其一，落实集体所有权中的处分权、监管权和收益权等权能，在解决集体所有权自身虚化问题的同时，为农户资格权提供固化式保障。其二，适时停止无偿分配并排除一切外部干预，为农户资格权提供固化式保障，激活农民心理所有权，以摒弃集体化以来长期扭曲的产权观念，为解决三大历史遗留问题建立认知和行为机制。其三，为更好地保护农民心理所有权，改革实践应以“户”为单位对资格权进行确权颁证，并规定资格权可在户内永续继承，除非发生下列情况，资格权不予灭失。一是户内人口消失(俗称“绝户”)，资格权因失去权利主体而自然灭失。二是宅基地遇自然灾害被毁，资格权因失去权利客体，自然灭失。三是农户因迁居城市而自愿有偿(或无偿)退出宅基地，资格权灭失。四是遇村庄规划或国家征地需要时，农户在依法获得相应补偿后被动放弃宅基地，资格权灭失。在这种“法律颁证+永续继承”式的固化保障下，农户获得的不仅是物质财产形态上的宅基地，还是文化意义上的家园情怀。当农户需要流转宅基地及其上房屋时，心里就会有流转安全感，宅基地和农民房屋的财产性功能才能真正被激活。

3.应从流转安全角度而非时空角度，界定适度放活宅基地使用权中的“适度”概念

在当前及未来相当长的一段时期内，我国将全面推动乡村振兴及城乡融合发展，要求各种要素包括土地在城乡之间自由流动，最终必将推动宅基地使用权走向自由交易[42]。在这种趋势下，即使某农户将其宅基地使用权流转给全国范围任意公民或组织，且流转期限长达20年甚至更久，只要该农户基于资格权证及流转合约拥有流转安全感，也应视这种流转时空为“适度”。