城乡居保基础养老金保障水平及其影响因素研究——基于新疆统计数据的分析*

甘晓成，蔡瑶瑶，肖鸿波，艾力飞热·阿不都古力

（新疆大学 政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830046）

一、引 言

“养老金的保障水平是城乡居保制度的核心问题，直接关系到城乡老年居民的生活保障程度。”[1]党的十九大报告指出：“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”其中保障适度是党的十九大报告对我国社会保障制度提出的明确要求，也是“十四五”时期我国社会保障制度的根本目标。“保障老年人口退休期的基本生活需求是养老保险的核心功能，也是‘后疫情时期’提振消费的重要举措。”[2]

“我国社会养老保障体系不完善、制度多重分割及碎片化，导致许多老年人得不到足够的经济来源而陷入贫困的境地。”[3]117防止城乡部分老人返贫，促进乡村振兴的实现，城乡居保要发挥基础性的保障作用。郑秉文等提出城乡居保基础养老金“保基本”目标，当前新疆城乡居保基础养老金“保基本”目标是否实现？有哪些因素影响了“保基本”目标的实现？这是本文所关注的重点问题。通过本文的深入分析，提出提高城乡居保基础养老金水平的建议，以期为政府相关政策制定提供决策支撑。

二、相关文献回顾

随着城乡居民基本养老保险制度的不断完善，有限度的保障水平一直是其发展过程中亟需解决的问题。穆怀中①参见穆怀中、张文晓、陈曦《农民基础养老金地区差异及给付适度水平研究》，《西北人口》，2014年第2期，第98-104页。、邓大松②参见邓大松、薛惠元《新型农村社会养老保险替代率的测算与分析》，《山西财经大学学报》，2010年第4期，第8-13页。等认为当前农村基础养老金替代率偏低，可以通过制度替代与制度整合来逐步增加财政支出的责任，提高保障水平。③参见邓大松、刘远风《制度替代与制度整合：基于新农保的规范分析》，《经济学家》，2011年第4期，第71-77页。黄丽认为现行制度框架下的城乡居保替代率水平远低于目标替代率，并未满足居民的基本生活需求。④参见黄丽《城乡居民基本养老保险保障水平评估与反思——基于养老金替代率视角》，《人口与经济》，2015年第5期，第91-99页。党的十九大报告中提出“保障适度”要求养老金待遇水平既不能过高也不能过低，水平过高会增加政府的财政负担，易使受助者在劳动年龄期间就产生依赖心理和劳动惰性；过低则无法使老年人的生活得到有效的保障。国内学者已关注到以何种标准确定“保障适度”的待遇水平①参见刘昌平、刘威《公共财政视角下城乡居民基本养老保险最优缴费档次研究》，《社会保障研究》，2019年第3期，第12-24页。这一问题，并围绕“保基本”的制度目标进行了一定的研究与论述②参见边恕《城乡居民基本养老需求、调整机制与城镇化水平》，《社会保障评论》，2017年第4期，第58-72页。，并将“基本养老需求”等同于“基本生活需求”③参见张宁、李旷奇《政府补贴能提高农民的养老保险缴费积极性吗？——基于增量贴现效用模型的模拟分析》，《经济科学》，2020年第3期，第123-136页。。

目前学术界对于“保基本”功能定位仍存在一定分歧，主要在于：其一，“保基本”的制度目标，应该由城乡居保基本养老金实现，还是仅依靠基础养老金就能实现，仍未有定论；其二，对于“保基本”的具体内涵有着不同的观点与看法。

世界银行于2005年将养老金制度三支柱模式扩展为五支柱，其中“零支柱”为非缴费性养老金，为老年人提供最低保障水平，其本质是一种社会救助养老援助计划，主要针对社会中的弱势老年群体。根据中国社会科学院发布的《中国养老金发展报告2019》，我国的城乡居民养老保险严格意义上讲是一种“非缴费型养老金”与“个人账户”相结合的混合性制度。非缴费型养老金制度指城乡居保中的基础养老金部分，其发放与缴费无关，完全来自于国家的财政支出。不同于美国的家计调查型的补充收入保障计划，我国的城乡居保基础养老金是普惠性质的，在城乡居保中基础养老金占据主要地位。城乡居保虽然是我国社会保障体系中社会保险的重要部分，但其“福利”属性远远大于其“保险”属性。“国际上对于非缴费型养老金制度的功能定位通常以消除老年贫困，保障老年人的基本生活为宗旨而不以消费平滑为目的。”[4]在当前对于非缴费型养老金的认知中，以OECO和ILO为代表的国际组织认为“非缴费型养老金的主要职能在于反贫困”的观点占据主导地位。④参见高庆波《非缴费型养老金制度选择：起源、发展与展望》，《华中科技大学学报》（社会科学版），2020年第3期，第45-52页。“普惠制养老金制度国家的实践证明，国民基础养老金有促进经济增长等多项正外部性，但最根本是要满足老年人的基本生活需要。我国的城乡居保基础养老金已具备非缴费型普惠制养老金的典型特征”[3]120，“属于‘零支柱’国民基础养老金”[5]。因此，其主要职能在于反贫困，并能够实现“保基本”的制度目标。

在明确基础养老金“保基本”功能定位的基础上，实现养老金“保基本”的制度功能，要求我们进一步探求“保基本”的制度内涵，即“保基本”到底保障哪些基本需求。郭光芝和曾益“对不同情况下城乡居保基本养老金待遇的调整标准进行模拟，指出实现‘保基本’的制度目标基础养老金至少应该满足老年群体对食品方面的需求”[6]。封铁英和董璇将农村居民养老需求层次分为基本养老需求层次和扩展养老需求层次，前者主要包括农村居民对食品、衣着和医疗保健三方面的基本需求，后者将八大消费性支出全部涵盖在内。⑤参见封铁英、董璇《以需求为导向的新型农村社会养老保险筹资规模测算——基于区域经济发展差异的筹资优化方案设计》，《中国软科学》，2012年第1期，第65-82页。张婷和王三秀通过梳理1949年以来我国农村养老保险制度的改革历程与基本经验，指出“保基本”的内涵并非一成不变，农村养老保障从最低限度的生存满足向高阶段的发展权转变。⑥参见张婷、王三秀《新中国70年农村养老保险制度改革历程与基本经验》，《改革》，2019年第8期，第15-26页。米红和项洁雯指出“保基本”的具体内涵应根据农民的实际需求具体分析，在此基础上将“保基本”的内涵划分为三个层次即生存层、生活层与发展层，并对农村居民养老金的替代率进行了测算。⑦参见米红、项洁雯《农村居民养老金替代率需求影响因素研究》，《中国社会保障》，2014年第12期，第34-36页。

关于养老金待遇水平的因素研究中，李运华和叶璐指出城乡居保基础养老金的调整受到城乡居民缴费的激励性、生活成本、财政支持以及社保基金可持续性等因素的影响⑧参见李运华、叶璐《城乡居民基本养老保险待遇调整方案的优化与选择》，《华南农业大学学报》（哲学·人文社会科学版），2015年第4期，第113-122页。，待遇水平调整的力度既要与经济发展水平相适应，也要与社会保障其他政策措施相协调⑨参见朱火云《城乡居民养老保险减贫效应评估——基于多维贫困的视角》，《北京社会科学》，2017年第9期，第112-119页。。此外，也有学者对基础养老金具体调整的方案进行了设计。

既有研究为本文奠定了坚实的基础，然而新疆城乡居保的保基本水平如何分层？基础养老金是否能满足分层下的保基本水平？影响新疆城乡居保基础养老金水平的主要因素有哪些？新疆城乡居保的基础养老金水平联动机制如何建立？这些问题值得进一步探讨。

三、研究设计

（一）研究方法

1.扩展线性支出模型

扩展线性支出模型（下文简称ELES模型）可以准确区分基本支出与非基本支出。“该模型假定某一个时期内民众对各种商品和劳务的需求取决于其收入水平和商品的价格，民众的需求可分为基本需求和超过基本需求之外的非基本需求。”[7]其中基本需求与收入高低无关，当居民的收入满足基本需求之后，剩下的收入按照边际消费倾向分配到各项非基本需求的商品和服务上。

其中，Pi表示第i种商品或者劳务的价格，Qi表示对第i种商品或者劳务的总需求量，Ri表示对第i种商品或者劳务的基本需求量，βi（0≤βi≤1）表示对第i种商品或者劳务的边际消费倾向，Y表示居民的人均可支配收入。

所有商品和劳务的基本需求表示为B L，并。

其中PiRi表示对第i类商品和劳务的基本需求。

由公式（4）和公式（5）可以得到某区域研究对象的总体基本需求。

2.主成分分析法

在实际的研究中，为了全面分析问题，往往需要提出多个与研究对象有关的指标。每个指标都在不同程度上反映研究对象某些信息，并且各个指标之间还需具有一定的相关性。直接利用这些指标建立联系，容易造成信息重复，影响分析结果的准确性，主成分分析法可以较好地解决这类问题。所谓主成分分析法就是利用降维的思想，将多个指标通过线性变换，综合形成几个少数且不相关变量的一种多元统计分析方法，得到的因子仅仅是原始指标的线性组合，通常没有解释意义。

假设原始数据有n个样本，每个样本有m个指标变量，由此构成一个n×m阶的样本数据矩阵X，记为：

通过对原始样本数据进行无量纲化处理，能够得到标准化后的数据矩阵，其为原始数据的均值化数据，如公式（8）所示。直接使用原始数据进行分析，会使得数值较高的指标在综合分析中的作用格外突出，数值较低指标的作用相对应将被削弱。无量纲化处理使各个指标处于同一数量级别，消除因单位不同对最终结果造成的影响。

主成分分析法的主要思路为由矩阵X*的m个指标进行线性组合，形成几个新的综合指标，如式（10）所示。

其中，αj为综合指标的系数向量。

主成分分析法要求各个综合指标满足如下条件：

（1）Fi与Fj（i≠j,j=1,…，p）不相关。

（2）F1在原始指标线性组合中方差是最大的，F2在与F1不相关的综合指标中原始指标方差贡献是最大的，以此类推，Fp在与F1,…,Fp-1不相关的综合指标中原始指标方差贡献是最大的。

在实际综合运用中，一般将特征值大于1的综合指标提取为主成分，且要求各个主成分的方差累计贡献率大于85%，即所提取的主成分至少涵盖原始变量85%的信息。在对解释变量进行描述的过程中，可利用标准化公式：

对主成分进行还原，以说明原始指标对解释变量的影响程度。

（二）数据来源

本文的研究数据主要来源于2014—2019年《新疆维吾尔自治区国民经济与社会统计公报》和2015—2020年《新疆统计年鉴》，缺失数据本文采用插值法予以补齐。①《新疆统计年鉴》（2021）尚未公布，2020年部分相关数据目前无法在国家统计局和新疆统计局官方网站获取，本文采用的数据已是最新。

（三）指标选取

结合当前新疆社会保障发展水平与已有相关研究成果。②参见米红、项洁雯《农村居民养老金替代率需求影响因素研究》，《中国社会保障》，2014年第12期，第34-36页；张勇《偿付能力、生命周期与养老金动态调整策略》，《金融研究》，2019年第9期，第57-74页。本文拟选取八个具体指标构建相关指标体系：人均可支配收入、GDP增长率、城镇化水平、老龄人口抚养比、工资增长率、物价上涨指数、地方财政支出水平、城乡居保领取人数。由于样本数量较少且变量选取应小于样本数量，本文选取灰色关联度排名前三的指标，即人均可支配收入、老龄人口抚养比和城镇化水平进行主成分分析，探寻影响基础养老金的因素，灰色关联度结果如表1所示。

表1 关联度结果

其中，2014—2019年新疆城镇化水平由新疆城镇人口除以总人口计算得来；地方公共财政支出水平由地方公共财政支出除以GDP总额计算得来；人均可支配收入用居民人均消费支出和储蓄的总和来表征；老龄人口抚养比为老年人口与劳动人口的比值，它代表着一个地区的老龄化程度，基础养老金随之调整在一定程度上反映了国家及地方政府对于老年人口的重视程度；城镇化水平为城镇人口与总人口的比值，“城镇化水平代表各种资本与劳动力在各个城镇集聚的程度，城镇化水平的提高往往会促进当地经济的发展，提高居民的收人水平，充实当地的财政收入，为基础养老金的地方财政补贴和个人缴费提供更好的物质条件”[8]。

四、实证分析

（一）新疆城乡居保基础养老金保障水平测算

1.城乡居民八大基本生活需求测算

基于八大消费性支出数据，运用ELES模型测算城乡居保基础养老金的保障水平，其优点体现在以下三方面。

第一，ELES模型可计算出八大消费性支出中的基本支出，从而反映出城乡居民最基本的生活需求。

第二，八大消费性支出本身受到经济发展水平和物价指数的影响，据此测算出来的养老金保障水平在一定程度上可以实现与经济发展水平的动态调整。

第三，在于数据的可获得性。每年公开并更新的统计年鉴可以方便地获得相关数据资料，且具有可延续性。

本文利用SPSS26软件，依据2015—2020年《新疆统计年鉴》中城乡居民八大消费性支出的分组数据和人均可支配收入情况进行参数估计，并运用扩展线性支出模型对2014—2019年各项消费性支出中的基本支出进行测算，为下文基础养老金的待遇水平的层次划分提供依据。

八大消费性支出的ELES模型参数估计结果如表2所示，所有的回归方程均通过显著性检验，除2018年教育文化娱乐的R2外，其余R2均大于0.9，说明方程的拟合度优秀。根据（2）式可知，αi可间接反映出各类消费支出的情况，在居民的基本消费需求中食品烟酒的支出最大。根据βi即边际消费倾向来看，食品烟酒、交通通讯和居住这三类的边际消费倾向远大于其它类型。这表明当基本消费需求得到满足后，随着经济的发展和收入水平的提高，居民这三项支出增加的可能性最大。

结合表2参数估计的结果，利用公式（4）和公式（5），可以求得八项消费性支出中的基本支出，结果如表3所示。

表2 新疆2014—2019年八大消费性支出的ELES模型参数估计

表3 新疆2014—2019年八大消费性支出中的基本支出（单位：元）

在各项基本消费支出对基本支出总和的占比中，食品烟酒占比最高，新疆城乡居民2014—2019年平均每年最少需要3 341元才可以解决个人“食”的问题。食品烟酒与衣着的基本消费占比整体上呈下降趋势。根据恩格尔定律，食品消费占比的下降说明居民的生活水平在提高。衣着的需求弹性较小，随着居民收入的提高，其占比呈下降趋势。住房与医疗保健消费较为稳定，平均维持在18.85%和9.18%左右。教育文化娱乐占比呈稳步提高趋势，城乡居民越来越注重精神需求的满足。

2.各层次基础养老金水平测算

脱贫攻坚战役的最后胜利以及小康社会的全面建成，代表着绝对贫困已经全面消除，我国贫困的主体已经转变为相对贫困人群，其面临的主要困境已不再是温饱问题，而是更深层次的需求。为更加贴合老年人在生命周期内的基本生活需求，本文根据经济社会发展的不同阶段对“保基本”的内涵进行调整。

“中国社会保障体系包括社会保险、社会救助、社会福利以及社会优抚等各方面。就养老保险基础养老金而言，其‘保基本’的功能范畴应该缩小。”[9]“养老保险并不主要承担医疗、照护等方面的职责，而如果养老保险既用于老年人购买生活资料，又要购买照护和健康服务，就会出现社会保障制度分工错位。”[10]教育文化娱乐更多反映的是个人的主观偏好。一般来说，“衣食住行”才是人类最基本的需要，农村居民都有自己的住房，不需要再进行额外支出，在经济社会发展程度还未达到一定高度时，基础养老金可以暂时将其不纳入“保基本”的制度目标中。对于“行”而言，《老年优待证》服务本身就是社会保障制度的一部分，是一种给予老人的优惠与照顾政策，国家针对60岁以上老年人的《老年优待证》服务已经在很大程度上解决了老年人的基本出行问题。因此，如表4所示，本文对城乡居保基础养老金需求划分的第一层次（记作Y1）中，只有“食品烟酒、衣着”，不纳入“住房、交通、医疗、教育文化娱乐”等项目。

表4 不同层次基础养老金“保基本”应满足的需求

随着小康社会的全面建成，我国经济发展水平不断提高，老年人的生活水平也会在一定程度上有所提升。受我国传统家庭观念的影响，老年人更倾向于为子女提供住房上的代际支持。①参见张松波、唐宇明、钱杨《老年居民对其子女住房贷款的代际支持行为研究》，《财经科学》，2021年第5期，第28-38页。借鉴景鹏②参见景鹏、陈明俊、胡秋明《城乡居民基本养老保险的适度待遇与财政负担》，《财政研究》，2018年第10期，第66-78页。和封铁英③参见封铁英、董璇《以需求为导向的新型农村社会养老保险筹资规模测算——基于区域经济发展差异的筹资优化方案设计》，《中国软科学》，2012年第1期，第65-82页。等学者的层次划分经验，本文将“住房”划分在第二层次基础养老金的范围之内。因此，居住和生活用品及服务的基本支出纳入“第二层次基础养老金”，记作Y2。

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活的追求不仅仅单是对物质生活的追求，更是对美好精神文化的需求，是对提高自身精神境界的要求。满足人民对美好精神文化的需求，是新时代要面临的重要课题。当经济发展水平较高时，人民精神文化需求日益多样化，更加注重精神层面的消费。马斯洛的需求层次理论也是将精神层面的需求置于更高层次。因此，当达到较高的经济发展水平，基础养老金“保基本”的目标内涵应将“教育文化娱乐”项目纳入，即“第三层次基础养老金”，记作Y3。

根据表3和表4可计算得出新疆2014—2019年三个层次基础养老金人均需求水平。通过对比基础养老金实际人均发放水平与三个层次基础养老金人均需求水平，了解两者之间的差距，为未来城乡居保基础养老金的调整提供判断的依据。

如表5所示，新疆城乡居保基础养老金自2014—2019年共历经三次调整，年人均基础养老金发放水平由2014年的1 290元调整为2019年的1 740元，未达到第一层次基础养老金需求水平。2014—2019年，年人均基础养老金实际发放水平不足第一层次基础养老金需求水平的36%，与第二层次基础养老金的比值维持在20%左右，占第三层次基础养老金水平的20%不到。以2019年新疆八大消费性基础支出为例，2019年作为全面建成小康社会与打赢脱贫攻坚战的前夕，其经济发展水平大大提高。若仅需要满足老年人第一层次“衣食”方面的需求，基础养老金需达到年人均4 987.41元；若要满足老年人第二层次“衣食住用”方面的需求，基础养老金则要达到年人均8 405.19元；若要满足老年人第三层次“衣食住用、文娱”等方面需求，基础养老金则需达到年人均12 011.27元。在社会主要矛盾转化的背景下，社会保障制度应以需求为导向不断优化，并突出精神文化需求的满足。现阶段基础养老金的水平理应处于第二层次向第三层次的过渡阶段，但2019年新疆城乡居保基础养老金年人均实际发放金额为1 740元，水平较低，城乡居民老年群体最基本的“衣食”需求尚未得到满足，可能会影响老年群体的晚年生活质量，特别是处于相对贫困状态的农村老年 人极易返贫。

表5 新疆城乡居保基础养老金实际发放与不同层次基础养老金金额对比（单位：元）

（二）新疆城乡居保基础养老金保障水平的影响因素分析

提高基础养老金水平对于巩固脱贫攻坚成果，绘制乡村振兴的宏伟蓝图具有重要意义。目前，新疆城乡居保基础养老金保障水平较低，未达到第一层次基础养老金水平，提高基础养老金水平势在必行，而哪些因素影响着基础养老金待遇水平的高低，值得进一步探讨分析。

基础养老金待遇水平涉及多方面影响因素。本文尝试利用主成分分析法找出影响新疆城乡居保基础养老金待遇水平的关键因素。由上阶段的分析可知，目前新疆城乡居保基础养老金水平较低。根据目前我国的经济发展水平，基础养老金待遇至少应达到第二层次基础养老金“吃穿住用”水平。因此，本文分别以第二层次基础养老金需求水平和实际基础养老金发放水平为被解释变量，以人均可支配收入、老龄人口抚养比、城镇化率为解释变量进行主成分分析，力求探索目前实际基础养老金发放水平与理想的待遇水平之间存在差距的原因。

本文运用SPSS26软件对与原始数据进行标准化（见表6）及描述性统计（见表7）。其中，Y2为第二层次基础养老金水平，Y为基础养老金实际发放金额。KMO与巴特利特球形检验结果显示：KMO=0.651，巴特利特球形检验Sig=0.00。KMO值大于0.6，这表明各个自变量之间是具有相关性的。巴特利特球形检验Sig小于0.05，这表明各个自变量之间并非独立。KMO值和巴特利球形检验结果均表明了主成分分析对本研究具有适用性。

表6 研究样本数据及标准化后的数据

主成分的选取中要求特征值大于1。如表8所示，本文共提取一个主成分，记作F。其方差贡献率为92.597%，其值大于85%且接近于100%，表明第一个主成分可以涵盖原始指标92.597%的信息，降维效果较好。利用成分矩阵与特征值求得主成分各个变量的权重，即特征向量Z={0.591,0.553,0.588}，因此主成分表达式为：

将表6中自变量标准化后的结果带入上式中，可求得2014—2019年对应的F值。以F值为自变量，ZY2为因变量，进行线性回归。回归结果显示R2=0.817，S ig=0.013，其拟合效果较好并通过显著性检验，回归系数为0.542，常数项接近于0，可得：

利用标准化公式对无量纲处理后的数据进行还原，可得，

分析上式可知，新疆城乡居民养老保险基础养老金与新疆的人均可支配收入、老龄人口抚养比、城镇化水平均呈正相关。新疆居民人均可支配收入每增加100元，基础养老金金额应相应增加19.75元；老龄人口抚养比每提高一个百分点，基础养老金金额对应增加11.197元；城镇化水平每提高一个百分点，基础养老金金额对应增加7.371 9元。人均可支配收入指标对基础养老金待遇水平的影响程度最大，新疆基础养老金待遇标准在制定的过程中应较多考虑人民的收入状况，今后应更加重视老龄人口的相关需求。

表7 描述统计

表8 总方差解释

以F值为自变量，ZY为因变量，进行线性回归。回归结果显示R2=0.801，Sig=0.015，其拟合效果较好并通过显著性检验，回归系数为0.539，常数项接近于0，进而可得：

分析上式可知，新疆实际城乡居民养老保险基础养老金与新疆的人均可支配收入、老龄人口抚养比、城镇化水平仍然呈正相关，但相关系数相比第二层次基础养老金都明显较小。就实际基础养老金金额而言：新疆居民人均可支配收入每增加100元，基础养老金金额相应增加7.98元，远小于第二层次基础养老金对应的19.75元；老龄人口抚养比每提高一个百分点，基础养老金金额对应增加4.521 2元，不足第二层次基础养老金的一半；城镇化水平每提高一个百分点，基础养老金金额增加2.976 7元，也不及第二层次基础养老金对应的金额。将二者对比，虽然基础养老金待遇水平在实际的调整过程中也受到人均可支配收入等相关因素的影响，但待遇水平仍然较低，其最主要原因在于与人均可支配收入的联动不足，基础养老金待遇增长与人均可支配收入的增长速度不协调。

五、结论与建议

（一）结论

本文基于2014—2019年新疆统计数据，利用扩展线性支出模型和主成分分析方法，对城乡居保基础养老金保障水平及其影响因素进行分析，基于实证分析得出以下结论：

国际惯例将非缴费型养老金的功能定位于“保基本”，新疆城乡居保基础养老金为非缴费型公共养老金，其“保基本”的具体内涵应随时代进步与社会经济发展水平进行适时调整。目前，新疆城乡居保基础养老金待遇水平较低，尚未构建起多层次基础养老金标准体系，其需求导向不足，未能满足老年人群对于“衣食”方面的基本需求，未能实现“保基本”的制度目标。

两次主成分分析结果对比显示，基础养老金待遇水平与人均可支配收入、老龄人口抚养比以及城镇化水平的联动不够充分；实际基础养老金发放水平与第二层次养老金待遇水平差距大的最主要原因在于其与人均可支配收入的联动不够密切。

（二）建议

“美好生活是分层次的，社会矛盾的解决在于紧紧围绕民生需求，完善公共服务体系，提供质量更高、品类更全的公共物品和公共服务。”[11]运用科学的方法合理划分城乡居民的消费层次，分层提高基础养老金的发放水平。进一步建立健全新疆城乡居保基础养老金待遇动态调整机制，保证基础养老金水平与老龄人口抚养比、城镇化率，特别是人均可支配收入的充分联动，使老年群体共享经济发展的成果，特别是有助于提高相对贫困老年群体的晚年生活质量，巩固脱贫成果。具体来讲，应做到以下四点：

1.建立城乡居保基础养老金待遇确定与待遇调整机制。2018年12月，新疆维吾尔自治区颁布《关于建立自治区城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整的实施意见》。该文件虽然指出要建立基础养老金的正常调整机制，但并未提出具体的实施细则与方法，基础养老金正常调整机制的建立仅仅停留在倡议层面。合理划分城乡居民各项基本需求的层次结构与消费项目，以替代率为导向对基础养老金进行调整，使养老金待遇水平能够真正与经济社会发展水平一致，增强城乡居保制度的吸引力。

2.在财政可承受范围内，加大财政补助力度，提高基础养老待遇水平。新疆城乡居保待遇水平较低，无法满足城乡居民最基本的衣食需求。应加大中央财政的支持力度，提高中央基础养老金的替代率水平。同时，目前新疆大部分地区城乡居保养老金均为县级统筹，统筹层次较低，应在地方财政可承受基础之上，增发地方基础养老金，并适时提高地方政府的缴费补贴标准与统筹层次。

3.明确各主体的财政责任划分。城乡居保基础养老金的公平可持续发展至少需要统筹考虑养老金水平、个人的缴费责任和各级政府的财政补贴责任以及各主体的筹资承受能力三个方面的内容。在养老保障精算模型的基础之上，根据经济社会的发展以及城乡居民对美好生活的需要，确定合适的足以“保基本”的养老金待遇水平，并合理划分个人和各级政府在新疆城乡居民基本养老保险中的筹资责任，以实现基础养老金的公平与可持续发展。

4.加快推动市场化运作养老保险基金，提高投资收益率。委托全国社会保障基金理事会负责基金的运作与管理，加强投资监管，实现基金的保值增值。