土地托管模式发展中的利益协调困境及其化解——基于山东省W 县的调查

管 珊（湖北经济学院 马克思主义学院，湖北 武汉 430205）

一、引言

党的十九大报告明确指出, 在实施乡村振兴战略中要实现小农户和现代农业发展有机衔接。 这一要求明确了乡村振兴的核心目标，即“为了谁”的问题。 这一命题的提出也表明农业现代化不仅是做大蛋糕的技术论、 方法论问题， 更是分好蛋糕的价值论、认识论问题[1]。 小农户与现代农业发展有机衔接的过程是一个多元主体参与的过程， 其实现在很大程度上取决于多元参与主体的有效协作和多元参与主体之间共享发展机制的形成[2][3]。近年来，农业生产性服务发展推动了小农户与现代农业发展有机衔接。全国现有37 万个提供农业生产托管服务的服务组织，涌现出全程托管、代耕代种、联耕联种等多种服务方式， 对于更好地将普通农户引入现代农业发展轨道，发挥了越来越重要的作用[4]。

土地托管模式得到了学界越来越多的关注。 部分学者探讨了土地托管模式的内涵， 认为土地托管是“土地+服务”的二元规模化，本质上是农地经营权细分后的优化配置[5]，探索了通过服务规模化解决家庭经营细碎化的问题[6]，构建了与土地规模经营不同的服务规模经营路径， 拓展了小农农业现代化的途径[7][8]。 也有学者进一步探讨了土地托管与土地流转模式的重要区别， 认为土地托管中农户对承包经营权的放弃程度最小， 实现了土地商品属性和生活保障属性的平衡[9]，农户基于经济理性更倾向于选择土地托管[10]。 另有学者探讨了土地托管的实现机制，认为土地托管是农资零售商在产业链纵向整合下谋求自身转型发展的策略性结果[11]，表现为农业生产要素的重构，即在标准化、易监督的环节提供专业化服务， 搭建为农服务中心集约化供给不可分割的大型农业投入， 又发挥村级组织作用降低服务规模化组织成本[12]，形塑了农业社会化服务的双重组织化机制[13]。 此外还有学者关注到了土地托管的制约因素，如内含的较高交易成本、发起主体自身实力较弱等[14]。

上述研究从多角度对土地托管模式进行了解读， 但缺乏在利益协调视角下对其发展困境的系统分析， 而利益协调才能保障土地托管模式的可持续发展。 因此本文以山东省W 县土地托管模式为例，在分析托管模式利益分配机制的基础上考察托管模式中蕴含的利益关系博弈， 进而研究土地托管模式发展中的利益协调困境和化解策略。

二、土地托管模式及其利益分配机制:山东省W县的案例

山东省W 县供销社发起的土地托管模式部分重构了当地的农业生产性服务体系。 作为需求方的小农户被村集体组织动员整合起来， 统一购买社会化服务； 作为供给方的生产性服务主体也进行了整合，以供销社为主要发起人成立农业服务公司，向农户提供有保障的农资和农机服务。 根据村集体组织动员能力和农户的意愿，W 县土地托管呈现土地全托管和土地半托管两种类型。其中，土地全托管服务是以家庭联产承包责任制为基础， 在不改变农户对土地的承包权、经营权和收益权前提下，充分发挥村集体组织动员农民的作用，打破户与户之间的界限，实行统一耕种、统一管理、统一收割、统一分配的服务模式。以上针对某个环节的服务，被叫作土地半托管服务。

土地托管涉及的利益主体众多，除发起主体外，还涵括村集体组织、 由农机手联合形成的托管服务队、小农户、农资供应企业等等。因此，土地托管模式得以运行的关键在于形成了一个多方共赢的利益分配机制，具体表现为：（1）基层供销社在乡村社会具有强大的农资经销实力， 土地托管后传统业务向纵深拓展，农资经销与农技推广、综合服务相结合，逐渐打造了符合农户需求的生产性服务综合平台。 基层供销社由此重整资源，改变了“线断网破”的局面，实现了向综合合作的转变。（2）村集体组织在土地托管中承担了重要的组织成本， 农资面向分散农户的情况变为农资直接对接村集体组织， 农资经销中的交易费用降低， 因而农资经销的一部分利润由基层供销社返还给村集体组织，促进了集体增收。 （3）农机手由基层供销社整合后组建农机专业合作社，与村集体组织对接而不与分散农户对接， 作业中实施规范化操作流程，农机作业成本降低。 此外，农机专业合作社在供销社的信息整合下实现了更广泛的跨区作业。（4）农户在土地托管中实现农业生产的降本增效和家庭劳动力的更优配置， 节省农忙时节在外务工人员返乡务农的机会成本，增加家庭收入。

三、土地托管模式发展中的利益协调困境

虽然土地托管模式形成了多方共赢的利益分配机制，但在其实际运作中，各方主体间的利益协调尚面临系列困境。

（一）托管经营中利益协调事物的增加与村集体组织统筹能力的不足

托管经营中的规模化服务产生了大量的利益协调事务。 虽然托管服务整合了土地资源和生产性服务资源，实现了生产性服务的规模化供给，但是在大部分合约中， 农户依然拥有剩余控制权和剩余索取权。 土地半托管中，剩余都归农户所有，农户支付某个或某几个环节的生产性服务费用。土地全托管中，农户和托管组织之间协议有保底协议和不保底协议两种。 保底协议中，保底产量均归农户，多余产量按五五分成。 不保底协议中，农户自行承担产量风险，但是托管费用要低于保底产量。 无论是保底协议还是不保底协议，农户都拥有对最终产量的索取权、对土地的经营管理权和对托管服务的监督权。

正是因为土地托管农户只是部分让渡了经营权， 在生产性服务规模化供给的过程中产生了大量的利益协调问题。 一是农户家庭劳动力配置现状和生计安排的差异导致土地托管需求的多元化， 如缺乏劳动力的家庭倾向于选择土地全托管模式， 而自身劳动资源禀赋尚充足的农户倾向于选择土地半托管模式； 二是农户基于传统经验积累导致的农资使用偏好固定化， 如有的农户习惯使用某一特定的种子或化肥品牌， 对供销社新推广的测土配方肥及种肥同播技术抱有疑虑； 三是农户分散地权导致的农机规模化作业的管理复杂化。 前两者都可以由村集体组织通过民主治理机制形成统一的需求和选择。但农机规模化作业中的利益协调尤其复杂， 最为典型的是农机的规模化服务造成分散产权之间的成本分摊。 土地全托管由村集体组织整合土地， 打破田埂，实行统一耕、种、管、收，进而释放农业机械化生产力。但农机规模化作业中需要碾压庄稼，当这一庄稼属于同一产权主体时， 农机作业的效率与损失是同一主体承担，因此不会产生外部性问题。而当农机作业的面积超出同一产权范围时， 就涉及被碾压庄稼的成本分摊问题。

利益协调事务的大量增加对村集体组织统筹能力提出挑战，带来利益协调主体失灵。土地托管需要充分发挥村集体组织的统筹作用， 这一统筹作用体现在：首先，整合农户土地，形成托管要求的成规模地块；其次，整合农户需求，形成统一的、标准化的生产性服务需求；再次，在生产性服务供需对接中发挥监管协调作用。 当托管经营中出现的新矛盾新问题越来越多， 不善于充分发挥村民自治力量来化解矛盾的村庄，只能依靠村干部几个人开展工作，最后必然导致组织协调成本的过于高昂。 土地托管模式中利益协调主体的缺位和失灵最终影响托管模式的可持续性运作。

（二）农机服务队与农户之间利益改进的不均衡

农业机械化决定了农机服务队是托管经营中的关键性组织。然而，农机服务队与农户之间的利益改进是不均衡的。

一方面， 土地托管模式中农机服务队作业成本降低，作业效率提升。 托管模式下，当地农机手被基层供销社有效整合进农机合作社， 向农户提供组织化的农机服务。 作业前能在合作社内部实现多大面积搭配多大马力的农机最优组合， 提升了农机手的资源配置效率。 托管服务队开展农机作业的土地是经村集体组织整合后的成片土地， 有效降低了农机空跑的油耗成本和时间成本， 极大提升了农机作业效率。在土地托管制度设计中，农机服务队需要向村集体组织提交管理费， 但这笔管理费实践中均未落实。造成这一现实的客观原因在于：和农资产品来自市场上的农业企业不同， 农机手与农户同属乡土熟人社会网络，农机手也是村集体组织服务对象，因此村集体组织在面对农业企业时展示了充分的市场理性， 但在面对同一乡土网络中的农机手时展示的更多是道义责任。农机手固定资产投入多、设备折旧和损耗风险大， 村集体组织减免管理费是一种道义帮助；农机手的作业某种程度上是种“良心活”，及时监督难以实现， 村集体组织减免管理费也是对农机手的一种伦理约束。

另一方面，托管服务队获利明显，但未向农户提供更为低廉的农机服务价格。 考虑到农机服务市场的稳定性， 托管土地的农机服务价格与非托管土地的价格是一致的， 但托管土地的农机作业成本极大降低了。 这部分效益改进得益于土地托管模式发起主体对农机手的整合及村集体组织对农户土地的整合。 因此，农户在农机手效益改进中也作出了贡献。农户不能获得相应的利益返还， 因此产生相对剥夺感。尤其是当农户的土地托管收益改进不明显时，这种“相对剥夺感”更会加深。 农户将这种心理压力外化为托管服务管理中的各种“找麻烦”，进一步增加了托管经营中的利益协调成本。此外，农户的相对剥夺感也对托管模式的推广制造了负面效应。

（三）托管服务平台建设中的资源整合与部门利益之间的张力

托管服务平台建设是实现农业生产性服务资源整合的重要保障。 山东省W 县土地托管模式形成了县供销社为主导，社有公司为支撑，基层供销社为依托，村两委参与，合作社经营的组织体系。具体是，县供销社成立农业服务公司， 涵盖农业机械的购置整合、土地托管服务队的建立和统筹调配；农资经营和统一供应，农产品的收购、深加工和销售。 由于土地托管统一供应生产物资、统一提供农机服务、甚至统一提供田间管理，托管的土地面积越多，需要整合的资源就越多。相应地，托管发起主体的结构性地位就越稳固，农资企业、农机手等市场主体对托管平台的依附效应就越明显。 托管组织承接国家涉农资源开展相关项目建设的能力也就越强。

社会化服务涉及的部门众多， 在社会化服务体系构建的具体实践中， 出现了各部门主导或扶植多个服务主体成长、 各部门与服务主体形成紧密利益联结的现实局面。 这一局面导致了农业社会化服务的“部门化”倾向，并成为构建统一高效的社会化服务体系中的主要阻碍因素[15]。 同一县域范围内，政府涉农行政部门有农业局、科技局、发改委等，涉农事业单位则有气象局、农机站、农技推广中心等，供销社近几年来则通过综合改革致力于打造服务“三农”的综合合作平台， 在社会化服务体系中也担负起重要职能。 上述涉农单位均有承接国家涉农资源开展相关项目建设的条件。 当供销社的作用和影响不断增强，整合的土地资源越来越多，不断构建全程社会化服务体系的闭环时， 其他涉农部门出于自身利益的角度倾向于对供销社采取不合作态度， 如在为农服务中心建设过程中通过用地审批、 规划设限等方式施以阻挠；或者供销社为农服务中心建好后，其他部门三农相关的业务不支持不入驻。

四、土地托管模式发展困境的化解

（一）健全村集体组织在村民自治基础上的统筹服务权能

土地托管模式的核心环节是村集体组织统筹下对小农户的组织化。 分田单干后， 农村长期重分轻统，尤其是税费改革后，村集体组织面临资源困境，统筹能力弱化成为普遍事实。 2006 年国家全面取消农业税， 并同时加强了对农业生产性费用和村集体收费的监管，农民不仅不用向国家缴纳税费，而且连必要的共同生产费用在大部分地方也被取消了。 村集体组织只有在国家输入资源时才能部分回应村庄公共品供给的需求，限制了村集体组织的能动性，降低了村集体组织的组织动员能力。实际上，我国宪法明确规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，说明集体的“统一经营”权是宪法赋予的[16]。 而且现实也表明在农业生产经营领域， 存在诸如农田灌溉、 机耕道路建设等“一家一户办不了、不好办和办起来不划算的事情”，这些事情往往需要村集体组织发挥必要的统筹功能。因此重新给村集体组织组织赋能，强化村集体组织统筹服务权能， 才能提升其在土地托管中的利益协调能力和水平。

在我国， 农村集体经济制度是与村民自治制度相互交织的， 二者共同构成了中国农村治理的基本框架，也奠定了中国特色农业现代化的制度支撑。健全农村集体组织统筹服务权能也应充分利用村民自治的制度优势。坚持群众的事情由群众自己办，而不是替群众包办，充分依靠群众，群策群力，是正确发挥集体组织统筹服务权能的应有之义。如W 县Y 村采取土地半托管模式， 托管过程中也产生了大量的利益协调事务。 但Y 村充分动员小组长、懂技术农户及家族内威望高农户发挥带头作用和协调作用，在村民自治基础上形成尽可能一致的选择， 为土地托管工作的开展提供了便利。通过土地半托管，Y 村一方面增加了集体经济收入， 另一方面也密切了村级组织和群众联系的纽带。

（二）完善农机服务队与农户之间的利益联结机制

托管服务队是土地托管中获益较为明显的参与主体， 农户及村集体组织都对托管服务队的效益改进作出了贡献， 但托管服务队并没有向农户提供更为低廉的农机服务价格。 这一现状制造了农户的相对剥夺感。 因此完善托管服务队与农户之间的利益联结机制是土地托管模式可持续发展的重要要求。托管服务队与农户之间的利益联结主要体现在农户向托管服务队支付服务费用， 托管服务队向农户提供有保障的农机作业服务。 这一利益联结没有体现村集体组织和农户的特殊贡献，因此是不完善的。

进一步完善托管服务队与农户之间的利益联结机制首先需要完善托管服务队与农户之间的利益返还机制。 基层供销社和村集体组织在托管服务中的组织作用和绩效可以通过托管服务队向农户提供额外的服务而间接获取， 以提升农户的参与积极性并扩大土地托管模式的影响力， 这也是对农户贡献和支持的直接回馈。 例如有的托管村庄就组织了农机手对托管土地的免费深耕服务，受到了农户的欢迎。其次， 完善托管服务队与农户之间的利益联结还可以通过充分发挥农机与农技有机结合的优势， 引导农户采用新技术。 例如种肥同播技术就是随着控释肥生产技术、种子加工技术、农机应用技术的发展和成熟而得以实现的。 托管服务因为整合了土地和农机力量，对农机手给以规范操作流程培训，因而具有更大的资源优势推动种肥同播技术的发展。

（三）发挥县域党委政府协调作用，构建统一高效的生产性服务平台

2015 年3 月，中央发布的关于供销社的综合改革文件明确了供销社“为农服务的合作经济组织，是党和政府做好三农工作的重要载体”的定位。国家发布的关于健全农业社会化服务体系的政策文件中，也明确提出了推动供销合作社改革的要求。 供销社有长期扎根农村、物流仓储网络健全等经营优势，因此改革文件认为“供销社组织体系比较完整、经营网络比较健全，服务功能比较完备”，要“推动供销合作社由流通服务向全程社会化服务延伸、 向全方位城乡社区服务拓展，加快形成综合性、规模化、可持续的为农服务体系”。 可见，供销社主导社会化服务体系平台建设具有制度合法性，也符合制度创新的方向。

历史上形成的社会化服务体系“部门化”倾向成为供销社推广土地托管模式的重要阻碍因素。 供销社某负责人也表示， 供销社无法构建全县域范围内的社会化服务平台，只能做示范。进一步发挥土地托管模式下生产性服务平台的作用， 需要党委政府统筹协调。 现有的多部门参与下的服务体系呈现低效率和重复供给的弊端， 既浪费了财政资源也不符合农户需求。 通过党委政府协调，明确部门职能分工，加强部门之间合作，可有效化解分歧，提升社会化服务公益资金的使用效率， 加强同一区域内社会化服务体系的内部协同， 切实发挥供销社在托管服务中的主导作用，完善为农服务中心功能，共同打造满足农户需求的社会化服务平台， 增强县域社会化服务体系回应小农户需求的能力。

五、总结

供销社主导的土地托管模式实现了对当地农业生产性服务体系的重构。 尽管在制度设计中土地托管各方主体均能从中获取一定利益， 但实际运作中土地托管各方主体的利益博弈持续生产了矛盾和问题，构成了土地托管模式的发展困境。进一步完善村集体组织的统筹服务权能， 促进农机服务队与农户之间的利益均衡， 发挥党委政府的统筹协调作用才能促进土地托管模式的可持续性发展。