经济法主体视角下的平台治理

唐铭良（武汉工程大学，湖北 武汉 430205）

日趋成熟的平台经济正深刻地改变着我们的社会生活方式。一方面，平台大大提升了社会经济的运行效率，也给人们的生活带来了极大的便利。但另一方面，平台经济的迅猛发展不但冲击着传统行业，其自身也带来了许多新问题，使得在传统经济模式下得心应手的法律规制手段面临着前所未有的挑战。在这种情况下，如何妥善地运用现有法律资源治理平台经济所产生的一系列问题、保障平台经济健康发展，就成为大家共同关注的问题。

面对平台经济形态下出现的新问题与新挑战，平台经济中复杂多变的管理与被管理关系难以被传统的部门法所调整，却与经济法的调控功能有异曲同工之意，其以维护平台生态健康发展为宗旨的精神，更是暗中契合了经济法所追求的社会本位理念。在对平台经济法律关系的研究中，对其主体理论的研究是连接平台治理宗旨与具体权义结构的枢纽，因此本文从经济法主体视角出发，探讨平台在平台治理中扮演的角色，厘清平台治理中各方发挥的作用，希望有助于平台经济下法治理论探讨的推进。

一、价值取向——平台治理研究的逻辑起点

（一）宗旨

对平台治理中的权义结构等问题的探讨离不开对平台治理中的主体资格、角色定位等问题的研究，因此必须针对平台治理中的宗旨与基本原则等价值取向问题展开先期研究。

平台的治理涉及政府、平台、平台参与者等多方主体，政府与平台自身又是其中的关键角色。平台治理的对象，是以平台作为主体、平台的多方参与者依附其上而构成的一整套生态系统，传统企业通过提供产品或服务参与市场竞争，内部各组成机构之间往往不存在竞争。而平台企业则是通过维护内部市场健康发展的方式参与到平台外部市场的竞争中去，其内部本身也存在竞争，而该竞争的范围和规则都是由平台创造的，这就表明平台同时具备市场竞争者和市场管理者的身份。因此平台治理的宗旨是要在抑制平台负外部性的同时，实现整个平台生态系统价值的有效增长，并协调增长价值在利益相关者之间的公平分配，即实现平台生态的健康发展。

（二）基本原则

对平台治理基本原则的确立能够释放治理的基本价值与宗旨，指导具体规则的生成，具体规则体现基本原则，从而有助于治理宗旨的实现。因此在明确平台治理宗旨后，对其基本原则之确立也十分紧要。

1.安全保障原则

这是对平台经济治理的最低要求，也是促进平台经济健康发展的应有之义。这里的安全总体上分为三个层级，在最底层，是要确保平台用户在参与平台经济活动过程中的人身、财产、信息上的安全；在中间层，是要确保平台生态系统在运行过程中的技术能力、管理制度上的安全，防范平台系统性风险的发生；而在最上层，更是要保证平台中不存在影响社会稳定、国家安全的危险因子。

2.维护社会整体效率原则

高水平的经济效率是平台经济得以迅速发展的重要原因，集中体现在平台能否高效促进供需双方交易的达成，这也是平台价值的重要体现。整体效率由个体的与团体的经济效率组成，但并不是简单叠加，因此在鼓励个体与团体效率提升的同时，若其妨害社会整体效率的提升，就有必要对其作一定限制。

就平台内部而言，平台的效率水平由平台规则体系的完善程度以及平台技术的持续创新所决定。若平台的规则体系不能妥善地引导创新、分配利益、解决纠纷，平台参与者会更倾向于采取价格战、虚假宣传等恶性竞争手段，而不是将精力放在提升商品或服务的质量水平上。平台技术的持续创新更是平台迅猛发展的动力所在，不仅体现在相关网络技术创新的频率、速度、质量上，还体现在平台服务方式、交易流程、发展模式的创新上。

就外部视角来看，平台这一生态系统的经济活动与其所处的经济社会环境相互影响，在经济效率的整体运行机制上强调各平台生态的团体效率要与社会整体效率相协调，其对社会整体效率的损害不应超过其提高局部经济效率而给社会整体效率带来的收益，否则只是追求局部的经济效率，甚至是个别利益团体的私利，那就背离了平台治理的价值取向。同时要注意各平台之间的利益平衡，坚持平台间创新为主导的良性竞争，克制平台对社会要素的过度整合，维护健康积极的平台间竞争秩序，避免因大量平台生态凋零而引发的系统性风险。

3.维护社会总体公平原则

与整体效率原则相比，经济法的总体公平原则要求在平台治理中实现形式与实质相统一的公平，这也反映了经济法的价值取向与治理宗旨。具体到平台治理中，体现为平台内部治理中的总体公平与外部视角下平台间竞争时的总体公平。

在平台内部治理中又分为两个层次：当对平台参与者进行管理时，由于不存在独立于平台方的垄断组织，各平台参与方处于相对平等的地位之上，内部市场的经济运行呈现出相对自由的状态，仅仅依靠平台规则体系的调控功能就足以维持其正常发展，因此平台方应将其对各个平台参与方的权利与权利行使自由之维护、竞争机会之保障、信息不对称之克服作为首要目标，强调对形式公平的维护；而当对平台管理方进行规制时，就应该要求其不得对各参与方差别对待、“看人下菜碟”，而要根据各参与主体的资源禀赋、规模水平等因素来配置相适应的义务，强调平台的社会担当与责任意识。

就外部视角而言，目前在我国，以腾讯、阿里等为代表的超级平台生态已初具规模，活跃用户数量已达10亿之巨，其对社会资源的整合程度和对市场竞争秩序的影响是过往不可想象的。总体公平的实现需要反垄断法通过保护竞争秩序来实现总体公平，因此完善反垄断立法、加强反垄断执法成为政府相关监管部门迫在眉睫的建设目标。

二、双重角色——平台主体地位的分析框架

经济法关注一切能够对社会经济结构产生重大影响的社会关系主体及其行为，并基于社会整体利益的价值取向对其进行规范引领。从理论建构的路径上来看，在没有明确新生社会关系主体的经济法主体资格之前，与其有关的权义结构等问题自然也就无从谈起。“经济法主体的核心在于主体的行为具有社会性影响”[1]，作为深刻影响到社会经济生活变迁的平台，理应将其归于特定的经济法主体，赋予其经济法权利，明确其经济法义务。

科斯认为，企业存在的原因是其内部的行政成本低于外部市场配置资源的交易成本，而平台方在此基础之上，还能运用各种网络技术手段跨越时间间隔与空间距离的限制，快速将多个市场中的供需双方进行精确匹配，事实上在平台内建立了一个规模不定的内部中介市场，并通过自己的价格或非价格机制在内部中介市场进行资源的配置。这意味着，平台在一定程度上突破了传统企业与市场二分的边界，作为私主体而取得了部分市场规则制定、维护与裁决的权力。

张继恒认为，“从理论上把经济法主体结构界定为‘国家干预主体—国家干预受体’二元组合是最为恰当的。这是因为‘国家干预主体—国家干预受体’二元组合正是基于‘国家—市场’分析框架所推演出来的，而且又明确揭示了现代经济法的国家干预之本质，使其能够与民事主体、商事主体、行政法主体等严格区分开来”[2]，无需再创造一些新型的主体类型，只需要基于其本身的特性，在参加不同法律关系时，赋予该主体相应的权利义务，即可成为不同法律关系的主体。

对平台在一定程度上存在着经济法第三法域的特性，作为以营利为目的参与到市场竞争中的私主体，它理所应当可以作为经济法调控受体之一，接受政府对其的调控。如其对市场竞争秩序的破坏行为将受到竞争法的规制、对一般消费者的权益侵犯行为将受到消费者权益保护法的惩戒；然而它又可以作为经济法调控主体之一存在，任何加入这个生态系统中的法人、自然人都或明或暗地接受着平台对其的管理，通过与政府调控相配合，在一定程度上可以克服以政府为主导的对平台生态系统进行规制的缺陷。笔者结合对“国家干预主体—国家干预受体”这一二元框架的理解，认为可在国家干预主体与国家干预受体这对主体概念中为平台寻求恰当的角色定位，并可据此明晰其权利义务的经济法边界。

（一）干预主体角色的实然观察

平台经济下的政府调控失灵是平台成为经济法调控主体的现实基础。以政府为主导的调控模式最大的优势在于，“作为国家权力最经常、最实在、最普遍的政府，在代表社会整体利益上除具有合法性、合理性和正当性外，无疑更具有比较优势。”[3]作为社会整体利益的最主要的代表者与维护者，应当及时对影响到民众生活方方面面的平台经济进行必要的规制。伴随着平台经济的迅猛发展，传统的规制手段隐患重重，有必要寻求与平台管理权力的协作调控模式，可以在一定程度上弥补政府干预的缺陷。

1.监管空白——信息爆炸带来的政府调控困难

在信息爆炸的年代，平台中来源广泛、良莠不齐的各类信息给政府监管带来了巨大的挑战。传统的行政监管方式根本不可能对如此众多的准入信息一一审核，监管部门难以掌握市场中交易者的信息，存在巨大的监管隐患。同时，由于网络交易的兴起，在平台上每分每秒都在发生海量的各类交易，这些交易金额相差悬殊、标的物千差万别，监管部门要想在其中及时辨别涉嫌违法的行为，简直是个不可能完成的任务。即使能够发现部分涉嫌违法的行为，由于立法的分散与滞后，监管部门也很难给出令人满意的处理结果。最后，对于平台中纠纷的化解与各方利益的衡量等问题，由于平台内部信息的不透明、公力救济的价值不高，动用稀缺的司法资源来一一裁决成本过高，难以实现。

2.法理源流——平台自治权力的自发形成

交叉网络外部性与价格非中性是平台生态的两个重要特征。在交叉网络外部性的加持下平台兼具规模经济效应与范围经济效应，从而使得平台生态所占有的资源与市场份额呈指数级增长，平台双边市场对平台生态的依赖性愈发强烈。价格非中性则扰乱了平台单边市场中价格因素，使得传统反垄断法上通过锚定价格来进行定量分析的方法SSNIP测试法失灵，部分影响了反垄断法的介入，模糊地带的平台垄断行为频发，最终导致了某些平台对社会经济活动的过度整合，以腾讯、阿里等为代表的超级平台就是例证。这两个特征导致了平台生态对资源优势的占有与运用，这是平台权力产生的源泉。

一方面，平台对平台参与者不容抗拒的管理行为，客观上将平台参与者置于更为不利的地位，使得平台承受着监管部门与社会舆论的双重压力。为了分散风险，平台不得不通过平台规则的形式要求平台参与者自愿让渡自身部分权利。另一方面，政府有理由将部分调控权能让渡给具有技术优势、管理基础的平台方，这不仅有利于调控目的的实现，也契合了信息时代的发展趋势，最终实现了平台自治权力的合法性。

（二）受控主体角色的应然存在

平台因其自身存在的难以克服的固有缺陷，不能够有效弥补政府与市场的双重缺陷，无法超脱于政府调控而独自发展，这是平台成为经济法受控主体的现实基础。平台的调控就像是一柄双刃剑，它在克服市场失灵、弥补政府调控缺陷的过程中，在一定程度上促进了本行业平台经济的协调稳定和健康发展，对整个社会经济的发展起着积极的促进作用。但平台的特殊性使得它在这个过程中也会产生限制竞争、过度竞争、数据安全等不良后果。因此，在大力鼓励和支持平台经济发展的同时，强化对互联网平台经济的规制，防范其运行风险与处理其违法行为，以促进平台经济的健康运行、维护良好的市场竞争秩序，迫切需要政府的适当规制。平台在发展过程中可能产生的不良后果大致可以分为以下两个方面：

1.对行业内外部市场的过度整合

平台作为以营利为目的的市场主体，天然具有追求超额利润的倾向，而在交叉网络外部性的加持下平台兼具规模经济效应与范围经济效应，再借助算法、大数据等技术工具，平台扩大规模、积累用户的速度更快，垄断优势的形成时间大大缩短，行业内垄断风险居高不下。实践中，一个个规模惊人超级平台接二连三的形成，凭借其生态对平台参与者的强大黏性，往往能够将自身的线上优势延伸、传导至其他行业、领域，轻松击败其他行业的原有竞争者，改变多个市场结构，并迅速影响到线下实体行业的市场格局。在这样的竞争格局下强化平台反垄断规制已然成为政府调控工作的重要内容之一，但这并不意味着对平台经济发展的束缚，而是为了更好地引导、促进其健康发展。

2.对用户权益的损害

作为必要的信息汇聚之所，平台对信息的搜集十分隐蔽。一方面，由于技术原因，用户在参与平台经济活动的过程中，不可避免地会在平台服务器中留下记录。另一方面，在用户的使用过程中，平台能够通过隐蔽的技术手段，主动跟踪、分析用户的使用逻辑、产品偏好，深度挖掘出新的信息内容。平台或主动或被动地收集到巨量信息后，通常会利用这些信息分析用户偏好、市场需求变化，为用户提供量身打造的差异化服务。但这种做法一方面极易触犯用户个人隐私，另一方面还容易被滥用于平台的歧视性定价行为，严重侵犯用户权益。因此，仅从用户角度来看，超脱于政府调控的平台自治就是不现实的，因此平台自治仍需坚持在政府调控的框架下进行。

三、权义分析——平台治理中的法律关系

（一）平台与平台参与者之间不均衡的权义配置

1.平台对平台参与者的权利

对平台生态的占有与运用是平台方权力产生的源泉。平台方对自身生态系统的管理，从外表上来看与政府治理非常类似，这个生态系统就好比是一个主权国家，平台方则是管理这个主权国家的小政府。任何加入这个生态系统中的法人、自然人都或明或暗地接受着平台对其的管理，甚至连救济手段都要纳入平台规则之中。也就是说平台与平台参与者之间更像是一种管理与被管理的不平等关系，而不是民商法中依据合同所创设的平等关系。这种不平等的管理关系主要体现在以下几个方面：

（1）准立法权能

作为兼具经营者者与管理者两种身份的平台，其涉及利益相关者的数量、类型往往十分复杂，且彼此的利益需求时常存在冲突与对立，此时各利益相关者都迫切地需要一套规则制度来明确权责、权衡利益，而基于成本收益以及效率的考量，政府的调控往往不尽如人意，存在很多模糊地带。王裕根认为，从法律多元主义的理论视角来看，由平台中所有成员自愿达成并自觉遵守的“平台规则也是一种‘法’，它规范和调整着平台经济秩序”[4]，能够在一定程度上弥补这一制度空白。

随着平台经济的日趋成熟，平台内部往往已经具备一整套完备的用于规范引领平台参与者行为活动的内部规则体系，其对业务领域的关注通常还聚焦在法律探讨的前沿。且由于互联网技术上的便利，平台能够依据市场经济环境的变动灵活地调整与填补这套规则体系，从而及时回应行业新动态和规则供给上的新需求。但同时我们也应注意到，如《电子商务法》第三十三条、第三十四条要求平台经营者“在其首页显著位置持续公示平台服务协议和交易规则信息”，对规则进行调整时应当“在其首页显著位置公开征求意见”，在实践中往往流于形式。关系到平台各方参与者切身利益的平台规则实践中仍是由平台经营者一手制定的，各平台参与者缺乏必要的参与和监督机制，这显然与平台治理应当遵循总体公平原则的理念背道而驰。因此，平台规则的制定应当充分落实民主参与和沟通机制，确保平台各方主体利益诉求的渠道畅通，防止平台滥用其优势地位，保障平台生态的健康发展。

（2）准执法权能

平台内部规则体系搭建成功后，平台就能够通过执行相关规则来行使其对平台参与者管理权利。对违反平台规则的行为及时处罚、对遵守规则的行为鼓励引导，从而维护平台内部秩序。与政府对市场主体采取的行政执法措施相比，一方面，平台对规则的执行与维护通常是通过程序化的技术手段低成本实现的，这使其在执行过程中天然地保持着价值中立，杜绝了平台管理人员权力寻租的可能，也使得平台参与者的违规行为难以逃避程序自动化无差别的惩罚，从而产生极大的震慑力。另一方面，平台还能够通过资质评级、信用评价、搜索排名等灵活度更大的激励手段来约束平台参与者，对商品质量好、服务水平高、用户评价的平台参与者进行激励，引导平台参与方不断提升产品或服务的质量来吸引消费者，从而提升整个平台的竞争力。

（3）准司法权能

在形式上由平台中所有成员自愿达成并自觉遵守的平台规则，实际上已经具备准司法裁判的功能，平台可据此对平台内的纠纷以及涉嫌违规行为裁决。但应当明确的是，平台规则作为不具有正式约束力的一种社会规范，平台方据此对社会矛盾纠纷的裁定并不具有终局性效力，这也决定了其不可能设置严格的裁决程序，纠纷当事人或涉嫌违规行为人的权利救济难以得到保障。

国家法律法规与平台规则在本质上并不矛盾，二者目标都是为了规范引领平台经济的健康发展。因此，一方面为了避免国家法律法规与平台内部规则发生冲突，另一方面为了激发平台创新活力、提升社会整体创新能力，有必要准确厘清二者在化解矛盾、处理纠纷中的优势与不足，明晰二者在平台治理中的制度边界，达到国家法律和平台规则在平台治理中的最优供给水平。

内生的平台规则贯穿平台运行的全过程，具有灵活性、技术性的特点，能够发挥平台治理的基础作用，在适用顺序上应当居于首位。对于事实较清楚、证据较充分、诉讼价值不高的简单纠纷与轻微违规行为，平台可以径直裁决或主持协商和解，不必进入公力救济程序。经过平台规则初步筛选后的少数疑难纠纷、违法行为的最终才能进入国家司法治理的范畴，作为平台治理的最后手段，充分发挥司法裁决引领功能，促进平台经济健康发展。

2.平台对平台参与者的义务

平台业务范围、提供服务的不同，导致平台对平台参与者义务的千差万别，难以被精确地类型化，但从来源上可以分为两种类型：第一种是基于合同而生之义务，即平台与平台参与者之间基于双方意思表示一致而成立合同后，若平台因未能按照合同约定事项履行或因加害履行给平台参与者造成损失的，平台方应该承担相应的违约责任或侵权责任。第二种是基于监管部门让渡给平台的部分管理权而生之义务，同时在一些效力层级不同的法条中，具体规定了平台对平台参与者应当履行的义务，主要可以分为以下9种类型：网络安全保障义务；用户信息安全保障义务；投诉受理与纠纷解决的义务；资质评价的义务；公开信息披露的义务；接受用户监督的义务；信息内容管理的义务；责任与风险分配的义务；其他特殊义务。

（二）政府与平台之间纠缠的权义配置

1.平台对政府的义务

平台对政府所应承担的义务，一方面是涉及对平台外部公共市场秩序管控时，平台作为一个通常的私主体所应承担的义务；另一方面是涉及对平台内部市场秩序管理时，平台因其享有由政府让渡而来之管理权力所应承担的义务。

政府既然将监督管理权利部分让渡给能够实现低成本监管的平台，那么与之对应，掌握广泛管理权利的平台也就应该承担起相应的治理义务。由于平台管理权力内生性的特点，平台对此种义务之履行，往往基于私主体利益上的考量。平台内部市场的健康发展进行不仅是政府管控的目标，同时也是平台参与平台外部市场竞争的根基所在，平台迫于生存、发展的压力是有足够的动力与政府合作来管控平台生态的。此种义务主要可归纳为以下三项：

（1）资质审核义务

依据《网络安全法》《电子商务法》《数据安全法》等法律文件的有关规定，当用户申请参与到平台经济生活中来时，平台应当要求申请者进行实名登记，并作必要的准入审查。申请者从事诸如餐饮、医疗等一些法律、行政法规规定需要事先获得行政许可的经营事项的，平台还应当对其提交的相关资质文件进行实质性审查。对于从事数据交易中介服务的机构，还施加其要求数据提供方说明数据来源，审核交易双方的身份，并留存审核、交易记录的法律义务。

（2）违法行为的制止和报告义务

依据《广告法》《网络交易管理办法》《微博客信息服务管理规定》《互联网直播服务管理规定》《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》《个人信息保护法》等法律文件的规定，平台发现平台参与者存在违法行为的，应当及时制止并向有关监管部门进行报告。此外还应当妥善记录、保存涉嫌违法行为人的登记信息、发布内容、日志信息等相关资料，为相关监管部门调查、执法提供技术与资料支持。

（3）安全保障义务

与传统意义上的安全保障义务不同，由于平台的私利性和管理的公益性之间存在天然的矛盾，平台的安全保障义务横跨了公法与私法两个维度，涉及更复杂的利益衡量。因此，对平台参与者人身、财产、信息安全的保障不能仅通过私权利或平台的准公权力来救济，还需要依靠政府监管来保障其实现。站在监管者的角度，平台的安全保障义务的关键任务，是平衡好平台与平台参与者的关系。平台参与者既是平台生态的建设者，又是平台生态的消费者，因此既要保护作为平台生态建设者主体的人格权、财产权、隐私权等多项权益，又要保护平台管理平台生态秩序所应享有的经济利益，不至于挫伤平台创新积极性。监管机构通常会在具体法条中明确规定出平台对于某些平台参与者应该履行的特别注意义务，并在其实施违法行为时应该承担的连带责任。

2.政府应尽的义务

平台经济的蓬勃发展给政府调控提出了新的挑战，作为监管主体的政府在对平台经济进行调控的同时，势必也要维护本国平台经济的快速发展，从而使本国企业有能力在全球竞争中获取优势，因此不可避免地给政府带来了相互纠缠、冲突的双重义务。

一方面是要监督平台经济在有利于国计民生的轨道上正常运行，维护健康的市场竞争秩序，保障正当的消费者权益。目前由于相关法律法规并不完善，对平台的监管往往牵扯到多个行业的主管部门，部门间协调机制缺失，这使得目前我国在对平台经济的监管中“九龙治水”与各监管部门推诿责任的情况并存。因此，有必要通过立法厘清实践中各部门的监管义务，在不妨害平台经济健康发展的情况下，逐步强化对平台的监管力度，保障消费者的合法权益。在信息技术不断创新的大趋势下，监管部门还要充分考虑技术创新对现有监管机制的深远影响，积极参与市场技术创新的前沿，主动将新技术手段纳入监管机制运行的轨道，同时还应衔接好与各大平台的协作治理机制，推动政府与平台共治体制建设，促进平台经济的健康发展。

另一方面，要处理好安全与发展的平衡关系。在对平台经济进行干预时，首先要尊重平台自身的调节能力、充分发挥平台自治的优势，在确实需要政府进行干预的情景下，政府调控也要作为市场机制的辅助性手段来使用。其次，在创新与突破作为新经济主旋律的当下，平台自身的管控能力难免容易暴露出一些缺陷，在这种市场失灵是否产生、政府管控是否有效尚未可知的情况下，政府的干预应当具有谨慎的态度。最后，平台内外市场的失灵是一个动态变化的过程，即便市场的失灵已经到了不能容忍的地步，政府的干预也应当在平台自身恢复调控功能后及时退出。